从人口计划生育谈住房计划拥有——兼论保障性住房体系的合理构建

■ 张远索（北京联合大学人居研究中心，北京100191）

从人口计划生育谈住房计划拥有
——兼论保障性住房体系的合理构建

■ 张远索
（北京联合大学人居研究中心，北京100191）

本文从考察人口计划生育政策的合理性、取得成效、存在问题及完善思路入手，研究住房计划拥有的必要性与制度设计，提出借鉴计划生育政策的理念和做法，对住房资源进行调配。在建立此制度之前的过渡时间，要加大保障性住房建设。建议不同规模、不同区域、不同经济发展水平的城市应根据自身特点设计不同的保障性住房体系，但都应该加强保障性住房的动态监管。

人口计划生育 住房计划拥有 保障性住房体系

随着我国社会经济的持续发展，多数城市的人地矛盾日益突出，人口的迅速膨胀与土地资源的稀缺性拧成的死结越来越紧，成为很多地方社会经济健康发展的主要瓶颈。从理论界看，人口与住房问题分属两个不同的学科，两个领域的学者分别从自身专业的角度出发，对两个问题进行了深入剖析［1-4］，但将两者本质上的异同点作为研究对象的成果非常少。事实上，人口数量的控制和住房资源的调控不同程度地体现出政府管理的行政色彩，而这种行政管理又包含了浓厚的计划特征。从发展现状来看，人口规模的控制力度和实效要强于房价调控。在此背景下，本文拟从通过透视人口计划生育政策，分析住房计划拥有的必要性，在此基础上设计城市保障性住房体系构建方案，以期为政府部门制定后续相关政策提供参考。

1 人口计划生育：合理性、成效及政策修正

1.1 计划生育政策的合理性和成效。我国人口基数大，建国后生活条件逐步好转、受“多子多福”、“养儿防老”、“儿子才能续香火”等传统观念及社会保障体系不够完善等因素影响，出生率奇高。巨大的人口包袱掣肘了生活经济的发展，多年来成为制约我国全面协调可持续发展的重大问题。有鉴于此，国家在1978年以后把计划生育定位为一项基本国策，写入宪法，并制定了影响至今的生育政策。实行计划生育是根据马克思主义关于物质资料生产与人类自身再生产应该相适应的原理，结合我国国情而制定的重大战略决策[5]。通过控制人口数量来实现人地协调发展是完全合理的、必要的。实行计划生育政策以来，我国人口控制工作取得了举世瞩目的成就，少生4亿多人，提前实现了人口再生产类型的历史性转变，人口增长速度减缓，极大地缓解了人口、资源、环境、经济之间的矛盾，为我国经济社会发展奠定了良好的基础，使整个社会具备了比较适宜的人口环境[6-7]。

1.2 计划生育政策缺陷与修正。计划生育政策在体现其积极作用的过程中，反面效果也逐步显现出来，主要体现在以下几个方面：一是导致社会人口年龄结构出现问题，众多家庭面临两个年轻人要供养四个老人一个孩子的压力，老龄化现象明显，严重考验社会的养老机制；二是独生子女从小生长环境缺少兄弟姐妹手足之情，“独苗儿”身份备受宠溺，性情太多自我，不利谦恭礼让、团结协作等良好品质的形成；三是独生子女家庭结构脆弱，受不起巨大变故冲击。因此计划生育政策宜在整个社会层面放开二胎限制，严控三胎及以上。

2 住房计划拥有：必要性与制度设计

2.1 住房计划拥有的必要性。住房是最基本的生活资料，不能作为纯粹的商品进行买卖，更不能放任垄断和炒作。住房计划拥有即限定家庭的住房占有套数，比如一套、两套等，理念基本上等同于计划生育政策。我国农村地区实际上一直在完美地贯彻家庭住房计划拥有的做法。《土地管理法》规定宅基地一户只能申请一处，也就是说一家人只能申请一块宅基地，在该地块上建房。改革开放以前，城市住房市场也体现出计划拥有的特征，多数通过公房形式获取安身之所，1998年房改尤其是2003年建设部起草的18号文出台后，商品房占据市场绝对主角。近10年来，房地产行业经历了绝对意义上的黄金10年，很多城市的房价在此期间上涨了10倍左右。最根本的原因在于，很长一段时间内，多套拥有住房的家庭未受到任何限制，也没有增加任何附加的持有成本。因此垄断、投机、炒作房地产成为最赚钱的行业之一，各路资金疯狂涌入，上演分享房产暴利的饕餮盛宴。在此期间，国家用遍了包括土地、金融、税收等各种调控手段，但效果差强人意，因此必须借鉴人口计划生育的理念和做法，限制住房资源垄断。

2.2 住房计划拥有的制度设计。对房地产市场的任何调控，都是试图对社会财富再调整的过程，在保障某些群体利益的同时，势必会伤及到既得利益群体的利益。如何实现住房计划拥有？一种方法是快调。像当年实行计划生育政策那样，一支令箭，贫富遵从。我国古代很多时期都实行过这种住房计划拥有的做法。西汉初年，规定居民的宅基地实行统一划分、统一分配，一户家庭只给一块宅基地[8]。另一种方法是慢调。通过实施累进制房产税、资源调节税等梯度增加多套住房持有家庭的持有成本，通过经济杠杆使其自愿将非自住型住房自愿回吐市场，并以此实现社会宏观层面上的住房自愿供需平衡。

需要说明的一点是，2010年4月楼市调控政策“新国十条”出台后，一些房价过高的城市相继颁布限制家庭购房套数的规定，即所说的“限购令”，各地方也制定了相应的限购规定，对房价的杀伤立竿见影，房地产市场进入“价滞量跌”的发展阶段。房价之所以“滞”而未实质性“下跌”，原因在于现行房地产发展模式导致金融系统丧失主动权、既得利益群体“手中有粮心不慌”以及开发商群体经历金融大危机链条紧绷被4万亿信贷曲线救活后超级自信。经历两年对刚性需求的挤压，以及通货膨胀大背景下人人自危的舆论炒作，进入2013年后，房价又开启上涨模式。因为限购令有其先天缺陷，即只针对增量市场，而不敢伤及存量市场，属于既往不咎型调控思路下的政策产物，非常类似于当前的房产税设计理念。但是，如果将增量、存量市场都包括在内，实行住房计划拥有难度非常大。如前所述，这是巨大的财富再分配过程。但是如果放任现在的主要因垄断导致的房价疯涨现象发展，大量住房沦为富人盘剥穷人的工具，对和谐社会的持续发展非常不利。

3 保障性住房体系的合理构建

3.1 保障性住房的重要性。在增加土地市场供应、提高首付比例、差别化信贷政策、试点房产税，甚至实行针对增量市场的住房限购政策等都不能取得理想效果，市场全覆盖的住房计划拥有短期内又很难推进的情形下，保障性住房的作用应该被高度重视。换言之，在当前市场形势下，大量修建保障性住房显得尤其重要，这是为数不多的解决当前市场供需矛盾的途径之一。

3.2 保障性住房建设历程及存在的问题。1998年房改后，我国城市改变了以往公房制度，改以商品房、廉租房、经济适用房为主体的市场供应体系。2003年后，商品房成为绝对的市场主体，但廉租房、经济适用房作为传统的保障性住房形式一直保留到了今天。2007年、2010年出现限价房、公共租赁房等两种保障性住房形式。2010年前后，某些城市将拆迁安置房、棚户区改造等也纳入保障性住房体系。保障性住房在解决了一定数量家庭住房问题的同时，也暴露出一些问题，比如规划设计、建设规模、投放节奏、准入退出、动态监管等环节都有很大提升空间，其中保障性住房体系的建设大有文章可做。

3.3 保障性住房体系的构建思路。从理论上看，廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房构成了面向中、低等收入家庭“出租、出售”并举的保障性住房体系，另加上安置房、回迁房、棚户区改造、危旧房改造等一系列安居工程，保障性住房及安居工程体系堪称完美。但实践中，不同规模、不同地域、不同经济发展水平城市的具体需求不同，需要分别构建保障性住房体系。在大城市、东部发达城市、经济水平较高的城市，人口数量众多、住房需求旺盛、城市家庭收入变化幅度较大、思想相对开放，可以考虑舍弃经济适用房、限价房等出售型保障性住房形式，以廉租房、公共租赁房为前保障形式。中小城市、西部地区欠发达城市，不具备上述城市特点，宜保留租售并举的保障形式，即廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房并存。

4 结语

人口计划生育虽因长时间实行独生政策，显露出一定的负面效果，但可以通过放开二胎予以弥补。通过计划经济的手段控制人口数量的思路和做法可以拿来为住房资源调控管理所用。在以往土地、金融、税收、限购等房价调控政策效果不甚理想的情况下，住房计划拥有更显其重要地位。但考虑到我国现实情况，住房计划拥有短期内难以实现。在此之前，宜通过合理构建保障性住房体系，促使保障性住房起到应有的、更大的作用。不管在什么样的城市，保障性住房体系构成可以不同，但对保障性住房进行科学的动态监管是共同面临的问题。■

注：本文为北京市哲学社会科学规划青年项目“北京市保障性住房运行机制研究”（项目编号：12CSC010）、国家社会科学基金青年项目“我国保障性住房市场板块化设计与动态管理研究”（项目编号：12CGL094）、北京市优秀人才培养资助D类项目“北京市房价、人口与建设用地规模协调管理研究”（项目编号:2011D005022000012）部分研究成果。

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