教育管理的内涵、特点及发展趋向新论

徐金海，张新平

（1.中国教育科学研究院，北京 100088；2.南京师范大学教育科学学院，江苏南京 210046）

教育管理的内涵、特点及发展趋向新论

徐金海1，张新平2

（1.中国教育科学研究院，北京 100088；2.南京师范大学教育科学学院，江苏南京 210046）

教育管理是教育管理者在既定的教育制度下依据国家教育政策、法规，合理配置教育资源，达成教育目标实现的一系列思想性、服务性的管理活动。具有公共性、政治性、文化性、伦理性及教育性等特点；教育管理表现出科学化、专业化、民主化、均权化及信息化发展趋向。

教育管理；内涵；特点；发展趋向

一、教育管理的内涵

管理是一种社会现象，是从人类在生产与生活的协作活动中开始的，它通过组织、指挥、协调及控制等手段极大地提升了人类生产与生活活动的效率。管理具有效率化、专业化的发展倾向，一切有组织的活动几乎都需要管理，比如政府、企业、教育及一切事业团体组织，都离不开管理。假如没有管理，社会就会出现混乱与无序，人类创造的文明果实就会遭到破坏，甚至人类社会的生产与生活活动也无法顺利进行下去。管理是重要的社会现象，对社会生产与生活的有效与有序开展具有重要的作用。

教育管理作为管理的一个特殊领域，是随着教育的不断发展而日益获得重视的一种管理活动。教育管理作为一种职业行为，是教育管理者在既定的教育制度下依据国家教育政策、法规，合理配置教育资源，达成教育目标实现的一系列思想性、服务性的管理活动。教育管理不同于教育教学活动，它是为教育教学服务的，它也不直接培养人（公民），而是为人的培养提供辅助性、支持性的活动。为了更深入地认识和理解教育管理的内涵，可以从管理活动、职业性质、教育制度及政策法规等方面加以考察。

从管理活动看教育管理：教育管理是一种管理活动，且是具有思想性、服务性的管理活动。而管理活动则是管理主体与客体之间相互作用的目的性行为，其价值特性在于管理主体对客体提供更好的思想引领与服务。由此看来，作为管理活动的教育管理首先必须体现管理者思想观念的价值引领作用，因为校长“领导学校，首先是教育思想的领导，其次才是行政上的领导”。［1］美国学者萨乔万尼（Thomas J．Sergiovanni）在谈到以价值观为本的管理理念时也指出：“采用这种方法时，要详细说明那些被推定为重要的假设和信念，并以此为基础来决定什么是校长及其他人应该做的事。对假设和信念的这种详细说明为决定善与恶、有效与无效、可接受与不可接受的事物提供了一种标准。……采用以价值观为本的方法来定义校长角色，不仅保证了校长决定做的事符合认可的标准，而且为本校提供了一套界定其教育和道德是健康的指标。”［2］就服务性而言，各级教育管理机关属于公益性组织，不以营利为目的。教育工作本身也是一种服务导向的工作，是由教育者来协助引导身心未成熟的青少年，使其身心趋向成熟的活动过程。所以，服务是管理者在组织活动中自身价值的重要体现，也是实现教育管理公共价值与使命的重要形式。谢文全指出：“从事教育工作的人员，应以‘服务'的态度来处理教育，而不应以‘谋利'的观点来办教育。现在有些学校只顾谋私利，而不知服务学子，实有违背学校办教育之本质。”［3］12可见，管理者必须清楚地表达和培育超越个人利益的愿望，这不是以自我为中心的，而是应把自身及其愿望与他人整合在一起。这就要求管理者要把自己的身心投放到教育管理的公共使命之中，而不是只关注个体自身的私利；要求管理者必须以下属为中心，在工作中把他人利益置于首位，并通过多种方式使他人获利。这种服务式的管理有助于管理主体在烦琐但有意义的管理活动中以符合伦理规范的方式引领师生员工实现教育的公共使命及各自的价值目标。

从职业性质看教育管理：教育管理并不是抽象的东西，作为社会分工下的一种职业类型，很多人都在终身从事这种工作。作为一种职业，既需要个人的经验和体验，更需要有专业的训练，以便于从经验管理走向科学管理。正如孔茨（Harold Koontz）等学者所言：“人们往往不理解，从经验中学到的能应用到新情况中去的东西，只能是一些基本知识。有许多主管人员所过分依赖的经验，其实只不过是过去曾经存在而将来不会原样地重复出现的一堆问题及其解决办法的大杂烩而已。两种管理在各方面都是一模一样的情况是罕见的。作为一个主管人员，不能假定在一种情况下适应的恰当方法在另一种情况下也必然行得通。然而，要是主管人员能从过去的经验中取其精华，找出并认清在不同环境下的各种基本的因果关系，那么他们就能够应用这些知识去解决新问题。换言之，如果按照基本原理解决问题，那么问题的解决就容易了。……理论和科学能够解决在变化无常的环境中提出的未来的问题。”［4］无疑，仅有经验是难以完成教育管理的责任与使命的，还须具备相应的科学理论知识和专业基础，因为“无论是哪一种职业，实际工作者都依据习而不察的理论和标准化的程序，或科学机具与方法来完成任务。”［5］正是这种科学理论知识及专业基础的获得与建构，使得教育管理专业化程度更高并更好地体现其服务的内涵。

从教育制度看教育管理：教育制度是一个国家各级各类教育机构与组织构成的总体及其运行所需的各种规范、规则的体系。教育制度也是一个社会赖以传授知识和文化遗产以及影响个人社会活动和智力增长的正式机构和组织的总格局。教育制度不管是对教育资源的合理配置，还是对教育管理中人的良好发展，都发挥着重要的作用。因为制度是社会生活的基础，它代表和反映其制定者的资源和权力，同时反过来又影响社会资源的分配与权力的配置。制度一旦被创造出来，就会成为外在于人们的强大力量。我国实行的是“中央集中统一管理、地方分级负责”的教育管理制度。在这种教育制度下，中央和地方有各自的职责范围，维持着一种领导与被领导的隶属关系及其相对独立的事权关系。这既有利于国家合理地调配各种教育资源，实现地区间教育的均衡发展；也有利于调动地方办教育的积极性、主动性和创造性，体现教育发展的多样化与特色化。既有利于教育管理主体民主集中、集思广益，合理地规划教育发展的蓝图，也有利于教育管理客体合理地进行自我角色定位，更好地认识和理解教育管理的意义所在。由此看来，教育制度之于教育管理既意味着教育资源可能得到有效的配置，更体现着其可能具有的服务教育、服务于人的发展的价值。

从政策法规看教育管理：教育管理是管理者在国家教育政策法规影响下所开展的领导与管理教育的行为。教育管理既包括国家教育行政机关所开展的各种教育管理活动，也包括国家权力机关、政府机关其他职能部门对教育事业进行的指导和管理活动，还包括各级各类学校所进行的学校教育管理行为。作为领导和管理国家教育事务的教育管理活动，可以认为是国家意志在教育领域中的执行与实现。因为政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内，应该达到的目标、遵循的原则及采取的具体措施。而法规则是指国家机关制定的规范性文件，是政策的具体化和条文化。因此，国家制定的各项方针、政策和法规，是开展教育管理工作所必须遵循的指导思想和依据，任何违反或背离教育政策、法规的所有教育管理行为都是不允许的。所以，政策法规所隐含的国家意志是所有政府在管理教育时所必须体现的，政策法规所具有的公正与平等的内涵也是教育管理所要追求的，更是实现教育管理合法性的重要价值体现。对此，德国社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）曾经指出，构建一个官僚系统和一批行政人员的法律控制是合法控制的一种最现代的、富有希望的形式。“教育法的膨胀可被视为解决教育系统合法性危机的答案。”［6］

上述分析表明，教育管理作为一种达成教育目标实现的思想性、服务性的管理活动，是多种因素综合作用的结果。教育管理的良性发展离不开管理主体所具有的思想性、服务性的管理行为，教育管理需要克服片面化的经验管理的价值追求，使管理行为通过既定的知识基础和专业化发展予以保证，同时也要求教育管理要逐步适应相关教育制度的规范与引导，体现制度管理的灵活性及其人性内涵，再有就是教育管理必须在既定的教育政策、法规的影响下进行，任何背离这一影响的行为都会使教育管理难以实现其本真的价值使命，也必然会受到政策、法规所赋予的“强制力”的约束。当然，这些因素无疑也是教育管理中关于“教育的内涵”及“管理的价值”充分发展及其二者有机结合的必然体现，对更好地认识和理解教育管理的内涵都起到了重要的作用。

二、教育管理的特点

教育管理作为一种思想性、服务性的管理活动，作为“教育的内涵”及“管理的价值”的融合体，具有公共性、政治性、文化性、伦理性及教育性等特点。

（一）公共性

公共性是教育组织的重要特性，蕴含着公众、公平、公正、民主等诸多旨趣。由于教育管理的宗旨在于使更多的人接受更多的、更加公平及更高质量的教育，从而为国家和社会培养更多的人才，这也是教育组织公共意志和公共利益的集中体现。所以，教育管理的公共性特征与教育组织自身内在的发展旨趣及其价值追求是紧密相联的。教育管理的公共性一方面表现为教育管理行为的发生与发展要体现公共意志。教育管理行为虽然更多地是由教育领导与管理者发起的，但并不表明教育管理行为的实施与实现即是领导者与管理者主观意志的单方面反映，相反，它更应该是教育组织中公共意志的体现。因为教育组织尤其像学校则是一个育人的场域，需要体现每个人的积极性、主动性和创造性，需要每一个人去主动地行使作为一个公民所具有的基本权利，也需要每一个人主动地去行使作为一个“教育人”所赋予的基本权利，这就需要教育管理要体现民意，否则，学校则可能会成为一个权力专制的场所，而很难达成教育的意愿和实现教育的价值，更不可能体现学校教育的公共性。另一方面，教育管理行为的实施与实现要以公共利益的实现为根本的价值取向。公共利益即是公众的利益，是相对私人利益而言的。公共利益具有公共性、正当性及公平性等特点。无疑，教育管理行为也要体现公共性、正当性及公平性，否则，教育管理行为可能会在实施过程中逐渐失去其合法性的基础，进而出现合法性危机。

（二）政治性

教育是人类的一种社会实践，这种实践不是独立于一个国家或一个社会的政治之外的，而是与其政治意识形态具有紧密的相关性。科根（Kogan M）指出，教育就其本质而言，是政治性的，它是一种“人们所期望的人工制品，而不是一套具有不证自明的价值的程序”。［7］琼斯（Jones M·T）也认为，教育中虽然还存在着其它的政策，但就权力与权威的关系来说，政治背景仍很重要，这些关系影响着那些列入公共议事日程的问题，例如，如何研究与选择建议、如何使用公共资源来实施各种决策、如何分配成果等。［8］对于教育管理而言，其政治性特征更是不言而喻的，正如英国学者托尼·布什（Tony Bush）所指出的，“国家和地方政治极大地影响着学校和学院内部的运行过程。集权制政体决定了教育体系的总体特征，并且必然受到执政党政治观点的支持和影响。”［9］110所以，教育管理必然要体现一个国家的政治管理体制的价值内涵，体现国家意志。这种情况在学校的微观管理层面也同样如此，“当我们审视发生在今天现代化校园中的复杂而动态的过程时，我们看到的既不是官僚管理体制枯燥而正规的一面，也不是学术委员会中平静的以形成一致意见为导向的因素。相反，利益群体出现了……这些群体以许多不同的方式将他们的利益联合起来，从不同的角度对决策过程施加压力……权力和影响一经联合起来，便进入一个复杂的过程直至决策经过初步形成、修改和各利益群体的相互斗争等过程最后确定下来。”［9］111

（三）文化性

文化是人的生存方式和生活方式，教育组织作为一种人的学习与生活组织形式，也具有其自身的文化特性。美国管理学大师德鲁克（Peter F.Drucker）指出：“管理不只是一门学问，还是一种‘文化'，它有自己的价值观、信仰、工具和语言。”［10］27这无疑在表达一种信息，即教育管理具有文化特性，教育管理也有自己的价值观、信念及话语。因为“教育管理虽然包括技术性的方面，但它的主要方面是组织中的文化。这个文化包括组织中所出现的或应该出现的文化符号……教育管理者是在教育机构中有能力形成文化符号的人。”［9］199由此可见，教育管理是在特定的文化环境下进行的，它同时也是文化的产物，文化已成为教育组织绩效提升的内在要求，是教育管理行为深化与升华的价值体现。托尼·布什认为：“在教育管理文献中越来越多地使用‘文化'这一术语是很有意义的，因为它反映了这样一种需要：教育机构能够以更具体有形的方式来牢牢地把握和分享价值观，能够在自己能力范围内对新的、不确切和潜在威胁的要求作出有效的反应。因此，组织需要明确表达自己的价值观，为对组织的结构和内部关系不甚清楚的组织成员提供活动形式和活动内容。在这个意义上，对组织文化进行分析并加强组织文化的影响力，是寻求组织发展和提高组织效力的重要管理工具。”［9］200

（四）伦理性

教育管理与教育和管理相伴而生，作为一种教育领域的活动，其在本质上是对人的管理，自然离不开人的价值选择和道德选择，而这种价值和道德系统随着社会文化价值观念的变化而不断得以重构，进而以富有价值内涵和道德情感的方式塑造着人、改变着人，从而使人感到自我价值及自我尊严的存在，感觉自己是一个真正意义上的生命个体，从而呈现出鲜明的伦理性特征。夏丏尊在《爱的教育》译者序中说：“好像掘池，有人说四方形好，有人又说圆形好，朝三暮四地改个不休，而于池的所以为池的要素的水，反无人注意。教育上的水是什么？就是情，就是爱。教育没有了爱，就成了无水的池，任你四方形也罢，圆形也罢，总逃不了一个空虚。”［11］加拿大学者迈克尔·富兰（Michael Fullan）指出：“教育就是一项道德事业。因此学校的施教及其领导也就是一种道德努力。”［12］这里无疑都蕴含着教育与管理的伦理内涵。教育管理的伦理性表明，一方面教育管理总要遵循着一定的伦理原则，没有了相应的伦理追求，教育管理也就失去了本身应有的价值意义；另一方面教育管理过程中的管理主体也应具有相应的伦理道德素质，这是教育管理实现指引人“求真”“向善”并走向“参与式追随”的重要保证。

（五）教育性

教育职能是教育管理者的内在职责，培育人才是教育管理工作的核心，这就决定了教育管理本身必须具有教育性特征，也即是管理育人。这也是教育组织与其他社会组织管理的主要区别之一。管理怎样育

人呢？陈孝彬认为，首先，教育管理通过构建良好的育人环境来为教师和学生服务；其次，管理育人是指学校一切规章制度、工作条例、各种活动都要具有教育意义，有利于学生的身心健康；再次，每个教育管理者，他们不仅是管理人员，同时还是教育者。他们在完成具体管理工作过程中要时时处处以自己的思想品德和模范行为去教育或影响别人。［10］36－37闫德明也认为：“在学校管理中，无论是用人、处事，还是理财、管物，都应考虑到管理行为可能起到什么样的教育作用，产生什么样的教育影响。”［13］无疑，教育性已成为教育管理尤其是学校管理行为的出发点。所以，学生在学校中违反纪律不应该是惩罚，而是说服教育；对学生的一般性偷窃行为不是简单地处罚了事，而是重在批评教育；学校教职员工的举止言谈、穿着打扮要符合一定的规范，而不是随便为之；学校的绿化、建筑布局、教室装饰要符合一定的标准，而不是漫无目的、缺乏内涵。等等。总之，教育管理无小事，事事有教育。

三、教育管理的发展趋向

随着教育管理理论发展的深化及教育管理实践推进的深入，教育管理逐步表现出科学化、专业化、民主化、均权化及信息化等发展趋向。

（一）教育管理科学化

教育管理科学化不仅重视教育管理基本规律、基本理论及基本技术的运用，更重视教育计划及研究工作的开展。这一趋势到现在更加明显，教育管理在加速运用资讯科技或量化的工具以求精确的同时，在执行之前更加重视计划，以提高效益而减少成本，尤其是关注对教育管理工作的研究。正如谢文全所言：“就重视研究而言，各国教育行政机关在推动重大教育改革前，均会先成立专业研究小组进行深入研究，再据以实施革新方案；其次，各国为研究工作落实，更纷纷成立教育研究机构，平时就对教育问题作长期而深入的研究。”［3］300比如，美国联邦教育行政机关设有管理局（Office of Management），任务之一即为教育政策的规划、管控与评价。德国联邦教育行政机关设有教育计划司，并与各邦联合成立“联邦与邦教育计划委员会”，负责拟定全国性的教育计划。日本中央教育行政机关的相关司处设有企划之类的单位，负责计划工作。这些都是促进教育管理科学化的有效措施。

（二）教育管理专业化

教育管理专业化与教育管理科学化是紧密相联的，正如罗廷光所言：“因教育行政之日益科学化，所需要的专门知识和技能便益多，单凭个人一点小聪明和普通常识，绝不足以胜任愉快，于是教育行政领袖，督学或视导员及学校校长的职务，成了一种专业，正如医生、律师、工程师需要长期的专门训练一般。”［14］27这一趋势主要表现在两个方面：一是教育管理机构的专业化；二是教育管理人员的专业化。就前者来说，世界各国无论是中央还是地方都设有主管教育行政的专门机构，由于各国的社会、历史及教育传统的差异，教育行政的渊源也有差别，有的国家教育行政从属于一般行政，而有的国家教育行政则独立于一般行政。就后者而言，世界各国为了促进教育管理人员的专业化，都十分重视教育管理人员的专业训练，改变过去仅仅是由教学人员升任或由一般行政人员兼任的非专业化的局面。比如，美国在很多大学里都设有教育管理专业，培养教育管理专业人员。法国教育部在其属下特设一个行政人员教育科，专门负责推进教育行政人员专业教育工作。日本也在大学增设了教育行政课程，供学生或在职教育行政人员学习与进修。

（三）教育管理民主化

民主化是现代社会的主要特征之一，民主管理不只是一种管理手段、管理方法，还是一种管理思想和管理理念。教育管理民主化的趋势意味着权威式的管制措施必然被破除瓦解，从而建立教育的自主性，创造更多自由选择的机会。罗廷光认为，教育行政民主化有两个方面：一指教育行政自身的民主化；例如教员有参与行政的机会；教育长官对属下无官僚的习气；视导员十分尊重对方的资格；政府所颁法令，非一律强制执行，留有地方伸缩余地，等等。另一便是所谓教育的民治（Popular control），即教育权操自公民，民意机关与教育机关异常接近，使教育成为真正民有民享的事业。［14］25－26目前，世界上很多国家都在教育管理民主化方面采取了许多有效措施，如美国实施学校本位管理，各地方学区将作决定的主要权力和绩效责任赋予学校，并以学校为教育改革单位，校长、教师、家长和学生均是改革的主要参与者。日本中央设有中央教育审议会、教育课程审议会等十多个审议委员会。法国中央设有最高教育审议会、全国学校配置委员会等十多个审议机构，其各府的教育厅亦设有多个审议会等。

（四）教育管理均权化

中央与地方权力的划分有集权制、分权制等方式。集权制及分权制各有其优缺点，为了能够更好地取两者之长，而补两者之短。故集权的国家逐渐分权化，分权的国家逐渐集权化，均向均权制发展。所以，“均权化已是各国共同的发展趋势，但并不表示各国均已达到了均权化的境界。因均权化是一个动态的概念，不容易确定怎么样才叫均权。但无疑地各国都已扬弃了极端的集权制及分权制，而希望摸索出一个能维持中央与地方动态平衡的模式，让中央与地方都有空间去发挥其应有的功能，以达到最好的行政效果与效率。”［15］比如，美国是在教育管理分权的基础上，逐步加强了联邦教育部统筹、协调全国教育的权力。法国教育管理则在中央集权的基础上，也作出了分权的有益尝试，于1968年颁布的《高等教育基本法》强调了大学的自治性和独立性，大学在行政、财政、教学方面享有自治权，1982年又公布《地方分权法》，进一步赋予地方更大的自主性。我国也实行了在中央统一领导之下的地方分级管理的教育管理体制。

（五）教育管理信息化

教育管理信息化是与现代科学技术的发展与应用紧密相联的，是以现代信息技术为基础的新的教育管理体系，是一种将现代信息技术与先进的教育管理理念相融合，转变传统的管理观念与组织方式，重新整合教育组织内外部资源，提高教育管理的效率和效益、增强其竞争力的过程。信息化必定促使教育管理发生变化，正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所指出的，信息技术对教育发展具有革命性影响……。应制定学校基础信息管理要求，加快学校管理信息化进程。推进政府教育管理信息化，积累基础资料，掌握总体状况，加强动态监测，提高管理效率。整合各级各类教育管理资源，搭建国家教育管理公共服务平台，为宏观决策提供科学依据，为公众提供公共教育信息，不断提高教育管理现代化水平。［16］可见，教育管理信息化在管理上更加关注教育管理组织结构、管理环境、管理方法及手段的调整与变化，同时，整个教育管理作业程序、教育人员观念及制度等也将受到影响。

四、结语

教育管理内涵的科学界定是我们进行教育管理实践探索的重要基础，也是进行教育管理理论研究的逻辑起点。在教育管理实践探索与理论研究中，我们必须植根于对教育管理内涵的科学认识与深刻理解的基础上，通过对教育管理基本特性的把握及其发展趋向的领会，才可能更好地推进教育管理活动的深入发展，进而为教育管理学的学科发展做出应有的贡献。期冀本文对教育管理内涵、特点及其发展趋向新的阐述，能有助于这一价值的达成。

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A New Interpretation of Education Management Connotation, Characteristics and Development Trend

XU Jin-hai1,ZHANG Xin-ping2
(1.China Institute of Education Science,Beijing 100088,China;
2.School of Education Science,Nanjing Normal University,Nanjing 210046,China)

Education management is a series of thoughts and service management activities in which the educational managers observe the national education policy,laws and regulations in the education system,allocate reasonably educational resources,and achieve the goal of education.It has some characteristics of being public,political, cultural,ethical and educational.At the same time,education management demonstrates the development trend of scientization,professionalization,democratization,balanced authorization and informatization.

education management;connotation;characteristics;development trend

G6

A

1008-2794（2013）06-0020-06

2013-07-01

徐金海（1976—），男，安徽灵璧人，副教授、博士后，主要从事教育领导与管理理论研究；

张新平（1964—），男，湖南沅江人，教授，博士生导师，主要从事教育管理学研究。