论中国食品安全行政问责的制度改进

杨杰 覃译徵

论中国食品安全行政问责的制度改进

杨杰 覃译徵

近期我国频发重大食品药品安全事故，由此引发了新一轮的行政问责风波。从食品安全问题出发，就我国的行政问责制进行探讨，发现目前食品安全行政问责制存在的问题及不足，并针对这些问题及不足提出完善建议。

行政问责；食品安全；问责缺陷；问责建议

所谓民以食为天，食以安为先，从2011年至今，食品安全事故频发使得食品安全问题一直没有离开人们的视野。如2011年“3·15”特别行动中，央视曝光双汇集团产品使用含有“瘦肉精”的猪肉，长期食用可导致染色体畸变，诱发恶性肿瘤；4月的染色馒头事件；5月24日掀起的塑化剂风波，多行业被波及；7月18日，全聚德被曝光销售违规肉制品；10月的进口奶粉死虫活虫事件；10月19日，国内速冻食品三大知名品牌陷入“细菌门”；11月立顿铁观音被检出稀土超标，以及其后的立顿“高毒农药茶叶”事件；11月28日的可口可乐产品含农药残留中毒事件；全国地沟油的产业链的黑幕；近段时间的毒胶囊、毒酸奶、毒果冻事件，数量之多，频率之快，涉及产品范围之广，影响之深都是前所未有的。笔者认为，频繁出现这些食品安全问题，归根结底是因为我国的法律制度仍不够健全。

一、我国食品安全行政问责制度概况

行政问责制最先起源于西方国家，在经历了长期的发展之后，其行政问责制度已经相对较完善，不少西方国家都制定了专门的政府责任法，还有些国家在其宪法和主要法律中都设有关于政府责任的条款，这对行政组织起到了有效的监督作用。西方国家行政问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现了责任政府的原则。在我国，行政问责制毫无疑问是人民生活的一个热点的话题。胡锦涛认为，权力如果不受制约和监督，必然会导致腐败的产生，因此，社会主义民主政治建设的重要任务就是要加强对权力的制约和监督，加强监督问责的制度建设。2004年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上做《政府工作报告》时指出，政府要自觉接受人民监督，只有人民监督政府，政府才不会懈怠，才会真正为民谋利益，同时温家宝强调要加强行政机关系统内部监督制度，健全责任追究制度，防止决策的随意性和减少决策的失误。我国行政问责始于2002年香港实施的高官问责制，其大规模爆发于2003年的“非典”时期，即所谓的“行政问责风暴”。

我国国民经济中，食品工业已经成为第一大产业，食品安全关系着国人的生活品质和生命安全，因此食品安全方面的立法也得到了特别的重视，行政问责制在食品安全中也有重要的体现。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式施行，此后我国又根据该法制定了《中华人民共和国食品安全法实施条例》，该条例第二条明确规定了县级以上地方人民政府的职责；第四条规定了食品安全监督管理部门的食品安全信息公开制度，并且第二章专章规定了食品安全风险监测与评估制度；第六十一条规定了县级以上地方人民政府不履行食品安全监督管理法定职责的责任承担方式。在实际操作过程中，这些法律、法规取得了一定的效果，对许多重大食品安全事故都进行了责任追究，例如安徽阜阳劣质奶粉事件，国家食品药品监督管理局会同卫生、工商、质检等部门组成联合调查组，对负有领

导责任的官员以及其他卫生局、质监局、工商所等官员都进行了处置。另外，一些地方政府也相继出台了一些关于行政问责的规章，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。

二、食品安全行政问责制度的缺陷分析

（一）问责主体过于单一，问责效果不明显

在我国的行政问责制度中，长期以来都实行同体问责，即上级行政机关对下级行政机关的问责，实际上是一种行政机关的内部监督制度，且通常是同一系统内部的问责，一出现食品安全事故也是由上级食品安全监督机关对下级食品安全监督机关进行处理。出现这种现象的原因，笔者认为主要是法文化①法文化，即在历史上占主导地位，对历代法律制度产生重大影响的法律观念、法律意识及其价值体系。的差异。我国古代一直有着官本位思想，权责过多集中于政府，行政权力的无限膨胀经常会伴随着对人民利益的侵害，权力本位思想根深蒂固，而责任本位却遥不可及。此外，官员的升迁是以功绩来衡量的，下级官员为了升官只会对上级负责，忽视人民的利益，而老百姓毫无监督权利可言，因此，只能靠上级行政机关对下级行政机关进行监督，就形成了同体问责制度。然而，同体问责存在很多弊端，行政机关内部问责难免会有包庇的嫌疑，问责效果总是差强人意。

（二）问责范围狭窄，行政问责法律缺失

由于我国的行政问责制起步时间比较晚，尚处于初级阶段，因此，当前的行政问责仅仅是针对重大的、影响范围广、社会关注度高的食品、药品安全事件等，这和西方国家的问责范围相比是比较狭窄的。此外，我国的行政问责多为事后监督、事后问责，此时重大安全事故已经给人们的生产生活造成了严重的影响和伤害，行政问责只是充当一种事后补偿制度。迄今为止，在国家层面上，规定行政问责的法律、法规仅局限于《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《重特大安全事故行政问责暂行办法》等零散的条规之中；在地方层面，一些省、市虽然也颁布了行政问责暂行办法，但是对于行政问责只是笼统的规定，不易操作，不能完全从源头上遏制事故的发生，因此才会出现层出不穷的食品安全事故。

（三）责任的承担规定不清，惩罚力度不够

我国行政问责制赖以建立的基础是首长负责制，首长负责制要求首长拥有对下级行政部门的领导以及监督的权力，这个权力是一个绝对权，根据首长负责制，下级行政机关出了问题首长可以对其进行处分，但未明确行政首长的责任由谁追究，这就导致了对上级行政机关的问责空白，绝对权力不受监督。然而权力又具有天然的扩张性，再加上官员的升迁和政绩挂钩，因此，不可避免地会出现所谓的“政绩工程”、“形象工程”等。

在责任的承担方式上规定得也很模糊。当出现食品安全事故时，如果责任在相同部门之间，会出现对行政首长的问责空白；如果责任在不同部门之间，不同部门可能只就自己应该负责的范围承担责任，对其他问题则以“踢皮球”的方式互相推诿，但是一个食品安全或是药品安全事故的发生多是由几方面原因共同造成的，这就会导致不同部门之间的问责漏洞。

问责制度关于具体的责任承担方式的规定也不清楚。每一个安全事故发生后，对于相关官员的问责多是追究其行政责任和刑事责任，承担责任的主要方式有：公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责、诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。笔者认为惩罚力度不够，因为无论相关官员的决策失误所带来的损失有多大，其责任也最多是引咎辞职，其行为性成本②行为性成本：指在行政法律关系中，行政主体因实施行政违法行为，其行为受到某种限制，包括公开道歉、通报批评、引咎辞职等。太低，威慑力不够。在现实生活中官员被先问责，再复出的事情时有发生。

（四）问责程序不健全

程序公正是法治和人治的分野，而我国目前的行政问责制度的实施仍带有很大的人治色彩。在食品安全事件中，对涉案官员的问责主要是上级的问责，具有人治色彩，问责过程也不透明，具体的问责程序不一，每个地方的处理方式以及结果都不一样，完全无章可循。以引咎辞职为例，我国行政问责相关法律法规对于引咎辞职的程序，该引咎辞职的人而不引咎辞职应该怎样处理、引咎辞职的官员辞职后如何救济等均缺乏具体的规定。这些都是问责法律法规的漏洞所在。

（五）食品风险评估机制操作困难

我国的《食品安全法》用专章规定了食品安全评估制度，国务院也相继出台了一些行政法规、规章，初步建立起了食品安全风险评估机制，但是在实际操作中仍存在着不少的问题。在现实中，食品安全风险评估专家委员会并不是独立地进行风险评估，而大多是依附于行政机关，专家委员会的评估结果要完全不受其影响是不可能的；同时，食品是否能够通过专家委员会的评估直接关系到生产者的利益，在犯罪成本小的驱使下，生产者往往更倾向于通过行贿的途径避过专家委员会的评估直接进入市场，使得食品风险评估机制完全达不到预期的效果。

三、完善我国食品安全行政问责制度的几点建议

鉴于上述的我国行政问责制度所存在的问题，特别是食品安全中的行政问责制度问题，笔者建议应该从以下方面完善我国的行政问责制度：

（一）明确问责主体

我国“至上而下”的同体问责制无疑是发挥了它应有的作用，可是同时也存在许多弊端，要解决这些难题必须引入异体问责。笔者认为，“异体”主要包括各级人大及其常委会、政党、司法机关、群众以及新闻媒体。其中最关键的是政府信息公开，增加行政过程的透明度。当食品等安全事故发生后，各个问责主体可以组成调查小组进行调查，小组的成员可以通过随机的方式产生，调查完毕之后应及时举行听证会，听取社会公众的意见和建议，最后进入问责程序，对事故涉案官员进行处理，并及时公布处理结果，把行政权力的行使过程置于公众监督之下，使整个问责更加透明化。

（二）扩大问责范围

目前我国的食品安全中的行政问责多是在发生重大的食品、药品安全事故之后的问责，比较被动，且损失已经造成，因此在加强事后问责的同时，更要提倡对非重大安全事故的问责。法治政府建设要求一切的行政行为都必须合法，从这个意义上说，行政问责不仅要问责明显的过失行为，还要对行政活动正常运行、行政效率等造成影响或是可能有影响的行为进行问责；不仅要对其作为问责，更要对其不作为问责。现今在我国的情况是只在出了重大安全事故时，对负有直接责任的官员问责，在没有出重大事故或是只出了一点小事故的情况下，决策失误的官员基本可以免于责任，行政问责制应是既要对出了问题的官员问责，也要对不作为的官员进行处理。

行政问责法律制度也应有待完善。到目前为止，我国还没有一部完整的行政问责法，在行政问责法律法规方面多是条例和规定，效力较低，更没有一部专门的食品安全行政问责法，因此，迫切需要制定相应的法律来规范食品安全问责的程序，细分各部门的权限及责任，使食品安全行政问责制度化、法律化、统一化。

（三）丰富责任形式

我国现有的行政问责的责任承担方式主要是行政责任与刑事责任，然而一些政府官员的过失行为也许在现行的法律中是没有责任的，但是在道德层面上却又难辞其咎，出现这个问题的原因一方面是因为官员自我因素，另一方面则是行政机关内部的监督机制出现了问题，核心就是行政问责制。笔者认为我国的行政问责制度的责任承担方式可以效仿西方国家。首先，惩罚形式的层次分明，可以按照从轻到重的程度进行排列，如警告、较大数额罚款、降职停职、撤职免职等，加重处罚力度可以增加违法犯罪成本，提高威慑力；其次，惩罚的种类应该具有多样性，比如身份罚、财产罚等。

（四）完善行政问责程序

正当的程序是每一项健全的法律制度所必备的要素之一，要完善行政问责制首先要完善行政问责程序。可以设立专门的受理机构，负责受理投诉；明确规定行政问责受理期限及回避制度；规定行政问责的立案、调查、申辩、审议、决定、复议等程序；建立行政问责救济制度等。同时要完善政府信息披露制度，信息不对称会直接影响到行政决策的质量，从而引发行政的不公平和低效率。因此，为了克服这些缺陷，政府应当主动进行信息公开，在食品安全方面包括对食品的安全监督管理、对食品安全事故的处理过程、食品的召回制度、流通环节食品的安全监督管理等等的规定，务必做到整个食品安全监督、行政问责在阳光下进行。

（五）食品的风险评估机制与行政问责制相结合

当今时代，风险无处不在，在食品安全领域，风险更是数不胜数。随着科学的进步，高科技逐渐被

引入到食品行业，食品安全风险也随之而来，不仅在食品的原材料供应方面存在风险，在食品加工、运输、保存、流通等各个环节都会有风险，这些风险如果不被扼杀于摇篮之中可能就会给人们的生活及生命造成严重损害，因此，很有必要完善食品风险评估制度。笔者建议，政府组成一个专门的风险评估小组，小组的成员是具备专业资格的人员，对风险进行估算与评价，做好提前预防，制定和采取降低或是避免风险的方案、措施，更重要的是应该把食品的风险评估制度与行政问责制结合起来，因为如果出现了食品安全事故，不仅要对做出该食品风险评估的人员进行处理，还应对相关官员进行行政问责，这样既可以解决食品风险评估不独立的问题，还可以通过问责进行监督以加强行政组织内部管理，使行政权力的运行透明化。“组织问责的形成是源于两个基本原因。一是没有问责的组织是难以取得成功的。二是问责为我们了解组织的实际状况提供了一种及其富有成效的实现途径。”

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[责任编辑：杨彧]

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1673-8616（2013）04-0073-04

2013-04-27

辽宁省社会科学规划基金重点项目《食品安全的地方法制保障问题研究》（L11AFX 001）

杨杰，重庆行政学院法学教研部教授（重庆，400041）；覃译徵，中共重庆市委党校宪法学与行政学专业硕士研究生（重庆，400041）。