通往秩序正义的法治追求及其具体路向

2013-04-01徐信贵

创新 2013年4期

徐信贵

通往秩序正义的法治追求及其具体路向

徐信贵

自改革开放以来，中国共产党为找寻一种具有内在生命力的法治模式作了诸多努力并取得了巨大的成就。当前，社会主义法治国家建设正处于社会转型阶段的瓶颈时期，一种通往秩序正义的法治形态尚未真正或完全确立。党的十八大报告中关于法治的部分回应了我国社会转型阶段的现存问题。当前应以民生法治为基本导向，以民生立法、服务型政府和能动司法为基本面向，推进我国的社会主义民主法治建设。

法治追求；公平正义；具体路向

自党的十五大确立建设社会主义法治国家目标之后，学者们纷纷为法治建设提供智力支持，产生了许多有价值的研究成果。徐显明教授指出，“公平正义是当代中国社会主义法治的价值追求”，[1]何勤华教授认为，“‘国情’既是一个重要的政治—文化概念，也是一个常识性论断。任何国家的发展都要适应本国的国情。由于‘国情特殊’之原因，于是产生了‘中国特色’之果……强调在法院文化建设中推进中国特色社会主义法治建设事业，无非是要证明法律本是本土化的东西，中国的司法不可以回避本土化的问题，中国司法应该走具有‘独特’色彩的发展道路，应该有具有‘特殊’内涵的模式”，[2]沈荣华教授提出，“地方政府的法治建设是建设社会主义法治国家的突破口。地方法治政府的形式要件是地方政府行为程序化；实质要件是建成责任政府；精神要件是民本理念。这是地方法治政府建设的三个相辅相成的有机组成部分”，[3]喻中教授认为，“2006年正式提出的社会主义法治理念，作为超越于国家主义法治理念与自由主义法治理念的法治文化形态，代表了中国百年法治文化的第三波，其核心价值是公平正义与社会和谐。百年中国先后兴起的三波法治文化大潮，其演进规律，恰好体现了百年中国的法治文化从‘正题’到‘反题’再到‘合题’的辩证法”。[4]党的十八大报告中关于法治的部分回应了我国社会转型阶段的现存问题，浓缩了进行社会主义法治建设的路径选择、具体方式和未来愿景，开启了依法治国的新时代。

一、党的十八大报告中的六大法治亮点

（一）理顺法治与社会管理的关系，以法治保障社会管理

法治贯穿于社会生活的各个方面，同时，它亦是公权力机关加强社会管理的重要手段和基本保障。作为一种已经过历史检验的社会治理方式，“法治是社会管理创新的最优（保障）模式”，应当“推进社会管理模式在法治实践过程中完成革命性的转型，最终形成以民生为导向、以法治为框架的社会管理新模式”。[5]换言之，法治是社会管理创新的内在要素，加强和创新社会管理，树立正确的社会主义法治观，充分发挥法治在调整社会关系、规范公民行为，维护社会秩序的基本功能。

党的十七大报告指出：“完善社会管理，维护社会安定团结。要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”显然，作为布局意义上的社会管理格局在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与四大要素的支撑下已较为科学、合理。然而，作为系统意义上的社会管理体制，如无法治元素的加入则显得有所缺失。党的十八大报告明确提出，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政

府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”，指出了社会管理创新的基本向度，表明中央更加注重法治在社会管理中的保障作用，我国的社会管理体制亦将日益健全。

（二）由方略到方式，法治功能日益具象

党的十五大确立了“依法治国”的基本方略；党的十六大提出，“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”；党的十七大报告明确提出，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”；党的十八大报告提出，“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”。从历次党代会关于“依法治国”的表述上看，中央对“依法治国”的认识与时俱进、日益深刻，尤为注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用。特别是党的十八大报告中“依法治国”由宏观的方略到具体的方式的转变，表明中央对法治功能的认识日益具象。是否符合法律规定和法治精神将成为公权力机关及其工作人员公务决策和具体实施的基本标尺。

法治思维的形成是法权秩序的灵魂，亦是一个国家法治建设是否完成的根本性标志。“法治决定法治思维和法律手段；法治思维支配法律手段；法律手段的运用反映和体现法治思维。法治思维和法律手段与一个国家、地区的法治实践具有互动作用。执政者主动、自觉和善于运用法治思维和法律手段治国理政，会促进相应国家、地区的法治实践。”[6]党的十八大报告全面、科学地阐释了法治、法治思维与法治方式三者之间的关系，对领导干部的法治能力提出了新的要求，即领导干部要加强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

（三）更加全面地认识法治的运行系统

法治是一个动态的综合运行系统，公民守法是法治的一个重要环节。理论界与实务界曾将“法治”集中概括为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，虽然这十六字涵括法治的三大子系统即立法、执法、司法，但显然，无论是有法必依、执法必严还是违法必究，均是站在执法者（司法亦是广义上的执法者）的立场来看待法治的运行，而并未关注到公民与法律之间的互动关系。实际上，法治运行的三大构成就是人、法与监督者，即法让人信服、人要守法、执法者监督让人信服的法律的执行和遵守。“公民守法是法治社会的最基本条件，也是构建和谐社会的伦理底线；只有公民的守法行为上升为一种积极主动的理性境界，才能符合和谐社会秩序的基本要求，这种‘理性境界’就是公民守法的道德自律精神。”[7]党的十八大报告将“公民守法”纳入法治的动态综合系统，明确提出“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针的提出，表明中央对法治的运行系统有了更加全面和清楚的认识，法治社会建设的关键在于公民守法。将“公民守法”纳入法治运行综合系统后，法治的评价标准也应进行相应的调整或变化。换言之，评价一个国家和地区的法治环境的好坏不再仅仅依据其立法的科学性、执法的严格性和司法的严格性，还应考察或者重点关注辖区人民的守法情况。因此，应当将公民守法情况纳入地方政绩考核，将其作为地方政府的“必考科目”。当前，应加快公民守法情况的量化评估指标体系构建，“引入‘守法指数’的概念，用定量计算的方法来量化描述公民的守法情况，并依调查数据设计出计算公式对公民守法状况做出具体分析，可以更好地服务于法治社会的架构建设”。[8]

（四）立法工作与司法改革突出重点

在中国特色社会主义法律体系初步建成的背景下，立法工作发生了“由面到点”的变化，即立法工作的重心转移至重点领域立法。在继续加强有关经济调节、市场监管立法的同时，立法机关应更加注重有关社会管理、公共服务的立法。立法是法治的逻辑起点，法律的道德性或科学性是法治具有生命力的基本保障，“立法要体现民意，是法治社会的根本。而立法的过程本身就应该是一个广泛征求民意的过程。任何立法都应该充分尊重、考虑民意，都应该尊重公民的权利”。[9]党的十七大报告强调立法工作的科学性和民主性，明确指出应通过加强立法工作组织协调，深化民主立法，拓展人民有序参与立法途径来保重立法内容的科学性和合理性，因此，从某种意义上说，科学立法与民主立法是立法工作的未来方向。

在司法体制改革方面，党的十七大报告指出，“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”，其关注的重点有三个方面即优化司法职权配置、规范司法行为、保障司法权独立行使；党的十八大报告指出，“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，进一步深化司法体制改革的重点十分突出，直接指向确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。

（五）首提决策问责和纠错制度，加强法律监督

国家权力滥用是法治秩序的最主要威胁。由于国家权力具有侵略性、扩张性以及易于为个人和团体所控制的特点，因此它往往与腐败、暴政相联系。阿克顿勋爵曾明确指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，[10]“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止”。[11]迈向社会主义法治社会，必须突破权力制约的瓶颈，加强对国家权力的制约监督，将公权力关进法治的“笼子”，使其在法治的轨道上运行。

在权力制约监督方面，党的十八大报告首提决策问责和纠错制度，明确提出“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”，建立决策问责和纠错制度是建立法治政府、服务型政府的重要支撑，是推进行政决策科学化、民主化、法治化的制度要求，有利于强化领导责任，防止决策权力的滥用，及时纠正错误决策和挽回损失，克服权责分离、“领导决策失误，国家社会买单”的现象。

在权力监督体系方面，法律监督成为四大监督手段之一。党的十七大报告对权力的监督表述为：“建立健全权力运行制约和监督体系：落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”权力监督的方式主要是党内监督、民主监督和舆论监督。党的十八大报告则明确提出，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，这表明中央更加重视法律监督的作用，更加注重运用法治思维和法治方式制约公权力，纠正违法行为，惩罚职务犯罪。

（六）进一步明确党与宪法、法律的关系，突出法制宣传教育的社会主义性质

关于党与宪法、法律的关系，党的十七大报告强调的是党要守法，即“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威”。党的十八大报告则明确了党主立宪与党主立法的精神，即“党领导人民制定宪法和法律”，并进一步强调党要守法，即“党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，同时明确指出了“以言代法、以权压法、徇私枉法”三种超越宪法和法律特权的形态。

在法制宣传教育方面，党的十七大报告强调的是法治精神的弘扬，自觉学法守法用法的社会氛围的形成。显然，法治具有本土性，需要与“本土资源”相结合，脱离本土，法治将会“水土不服”。也就是说，中国的法治必须与中国的国情、中华民族的传统相契合，“知识的地方性和有限理性决定了作为一种制度的法治不可能靠‘变法’或移植来建立，而必须从中国的本土资源中演化创造出来”。[12]针对当前社会出现的法治建设全盘西化的言论或思潮，党的十八大报告作出了相应回应，即“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识”。

二、以民生法治为导向，推进社会主义民主法治建设

社会主义民主政治是无产阶级掌握国家政权，管理国家的政治制度。其本质和核心是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。推进民主政治就是要落实人民权利，两者统一于民生法治。近年来，学界专注于研究民主与法治的关系问题。[13]从某种意义上说，民主与法治是鸡与蛋关系，而两者的共同本质乃是民生问题。换言之，如果民生问题解决了，民主与法治的问题也就自然消失了。

（一）民主立法是民生法治的制度之基

民生是法治的目的，法治是民生的保障。和谐社会建设的关键性问题就是民生问题，法治的独特品格决定了它是解决中国民生难题的必然选择。立法是法治的逻辑起点，法律的道德性或科学性是法治具有生命力的基本保障。立法活动是民生与法治的桥梁，民主立法是民生法治的制度之基。立法是一种利益分配与制度安排，应当遵循民主原则。社

会大众是立法活动不可或缺的参与者。普通民众是社会生活的主体，处在各种社会实践活动的第一线，对政治、经济、社会各类问题感受最深，最有发言权。如果将立法活动看作一个整体的人，那么民意就是流淌于这个人全身的血液。[14]缺乏民众有效参与的立法活动难以制定出符合民意、代表民意的法律、法规，立法活动如果脱离民意，即使制定的法律再精致也不可能得到人民发自内心的普遍遵从。只有在全面、正确了解民意，掌握各种利益分歧的基础上，才有可能使法律表达社会生活的实际需要；惟有正确对待民意，才能处理好立法活动中不得不面对的多元利益以及利益合理分配问题。政府应为不同的利益主体提供发表意见的平台，使法案建之于充分讨论的基础之上，协调各种不同利益群体的需要，最终达成社会共识，以维护和促进有利于社会稳定的利益关系。如果这些利益要求不能通过正常的渠道表达出来，各阶层人民的各种利益关系就会发生内部矛盾和冲突，影响国家的政治稳定和社会稳定。总而言之，在整个立法活动过程中，只有坚持民主立法的价值取向，保障社会公众的全面参与，才能使老百姓关心的民生问题进入立法领域，保障法律真正体现和表达公民的意志，从而推动民生导向的社会主义法治建设。

（二）服务型政府是民生法治的实践载体

行政机关是法律的执行者，服务型政府是民生法治的实践载体。民生法治是一种以解决民生问题为导向的法治形态，即指通过法治手段来解决民生问题，保障人民群众的合法权益。服务型政府是权利本位理念和社会本位理念的衍生物，这种政府形态以以人为本为基本信条，强调公共产品和公共服务的提供。在法治这个综合体里，法治功能的实现需仰赖行政理念与政府作为。换言之，惟有政府的类型与法治的属性相契合才能达成特定的法治目标。民生导向是服务型政府的应有之义，服务型政府强调积极主动地为民众着想，增加公共产品和公共服务的供给以尽可能地满足民众的各种需求。因此，服务型政府是实施民生法治的最佳载体，实现民生法治的关键就在于服务型政府的建设和完善。

服务型政府建设是构建和谐社会的重要手段，亦是加快行政管理体制改革和政府建设的基本向度。加快服务型政府建设，推动民生法治应着力做好以下几个方面的工作：一是健全基层综合治理机制，提升社会管理服务水平。在全国各主要街道、广场、车站、码头、社区等公共场所，设置“阳光政法”查询监督平台，便于群众报警、投诉、查询、监督。拓展城乡基层一体化大综治工作平台职能，推动人民调解与行政调解、司法调解相衔接。二是对群众信访事项实行信息化管理，完善信访维稳联动机制。引导和规范各类行业协会建设，充分发挥基层组织和行业协会引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。推进区县行政审批服务中心规范化建设，打造“一站式”便民服务平台并向基层延伸。三是深化行政执法体制改革，在城市管理、文化市场、资源环境、农业、交通和食品药品监管等执法职责交叉的领域，推进综合行政执法。将执法力量下沉到基层，使问题在第一时间发现和处理。严格规范执法行为，依法细化行政裁量权，将建议、劝告、提醒等行政指导方式引入行政执法。重点推进投资、社会事业和非行政许可审批三个领域的行政审批制度改革，进一步清理、减少和调整行政审批事项。四是推进行政复议委员会制度改革，发挥行政复议解决行政纠纷的主渠道作用，使群众知晓并愿意通过行政复议进行维权。

（三）能动司法是民生法治的保障机制

司法是社会正义的最后一道防线，能动司法是民生法治的保障机制。“能动司法”一词是舶来品，该词源于1950年代美国的司法审查制度。司法能动意指法院不应被动地履行司法职责，而应积极主动地纠正社会不公，实现司法正义。1990年代，以“司法为民”的传统理念、“纠纷多元化解决方式”的实践探索，推动了中国“能动司法”理念的生长。从某种意义上说，能动司法是当下中国的必然选择，因为只有通过提高司法工作的主动性和前瞻性，才能快速有效地解决社会转型期的现实问题，提升司法的公信力。在我国，“能动”具有一定的社会政治功能，能动司法的本质是人民利益至上，通过司法审判机关主动消解纠纷，实现实质正义，服务党和国家的工作大局。同时，能动司法是司法创新的重要内容，能动司法的重要价值就是突破现有的法律框架去寻求司法正义，而这种突破是以司法为民为导向，以社会和谐为目标。

人民利益至上是党的根本宗旨的集中体现和宪法法律的最高价值所在。推进能动司法应从以几方面入手：一是建立覆盖所有乡村的便民诉讼网络，增大派出法庭巡回审判、就地办案的力度；二是扩大法律援助、司法救助范围，使低收入家庭打官司都能得到法律援助，有严重生活困难的刑事案件被害人、执行案件申请人都能得到司法救助；三是推动司法公开，各级法院严格执行司法公开的各项规定，全面实行立案、庭审、执行、听证、文书和审务公开；四是深化司法拍卖改革，委托研发诉讼资产网，推行司法拍卖互联网交易；五是进行健全民事行政检察与法律援助衔接机制的有益探索；对农民工追索欠薪、工伤索赔等案件，检察机关应予起诉支持，切实保护赔偿请求人的合法权益。

[1]徐显明.公平正义：当代中国社会主义法治的价值追求[J].法学家，2006，（5）.

[2]何勤华.深化法院文化建设推进中国特色社会主义法治建设事业[J].法学，2012，（11）.

[3]沈荣华.地方政府法治化是建设我国社会主义法治国家的突破口[J].政法论坛，2000，（6）.

[4]喻中.社会主义法治理念：中国百年法治文化的第三波[J].法学论坛，2012，（1）.

[5]付子堂.法治是社会管理创新的最优模式[J].法制资讯，2011，（12）.

[6]姜明安.再论法治、法治思维与法治手段[J].湖南社会科学，2012，（4）.

[7]刘同君.论和谐社会语境下公民守法的道德机制[J].学习与探索，2006，（6）.

[8]陈宇博.评价公民守法状况的另径探析[J].陕西行政学院学报，2012，（2）.

[9]中玉.立法要体现主流民意[N].人民日报，2005-07-27（13）.

[10][英]阿克顿.自由与权力：阿克顿勋爵论说文集[M].侯健，范亚峰，译.北京：商务印书馆2001：342.

[11][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.

[12]朱苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，2004：18.