中国金融调控预警制度建构论

周昌发

中国金融调控预警制度建构论

周昌发

金融调控是一项纷繁复杂的活动，金融市场又受诸多国内、国际不确定性因素的影响，调控机关很难把握调控的最佳时机和最佳手段，需要从制度层面构设一定的预警机制来帮助调控机关正确实施调控。我国的金融调控预警制度存在金融调控预警组织主体不清、缺乏可操作性的预警指标体系和相应的纠偏措施。鉴于此，建议我国成立金融调控预警委员会，设计全面的金融调控预警指标体系，建立信贷风险预警制度和预警纠偏机制。

金融调控；金融预警；中央银行

金融业是一个高负债行业，尤其以银行为代表的金融机构，在经营过程中，由于利率风险、汇率风险、信用风险等广泛存在，一旦风险过大，就可能演变为金融危机，危及整个金融业。且金融活动是经济活动的一个重要组成部分，金融运行和宏观经济运行一样，也会存在波动。尤其在金融全球化的今天，伴随而生的是金融活动中的不稳定性和不确定性，这将会导致金融运行的波动加剧。

金融调控是指金融调控机关运用货币政策对货币供给量或信用量进行调节和控制，进而促进国家宏观经济平稳、协调发展的活动。作为国家干预经济的一种形式，金融调控是当代政府职能在经济领域的体现，是国家在经济发展过程中由于经济形势发生了扭曲或震荡出于维护社会整体利益而做出的活动，是国家根据具体经济、金融情势做出的调节和控制行为。其具有公共性、宏观性、专业性和裁量性的特点。金融调控其实就是为了维护金融的稳定，金融稳定事关整个经济社会的稳定，金融调控的发起源于金融市场的波动。为了掌控波动的程度并有效应对波动，不使社会经济陷入衰退，同时防范危机的发生，金融调控必须有效。为此，建立一个有效的预警系统十分必要。金融预警是指“各种反映金融风险警情、警兆、警源及变动趋势的组织形式、指标体系和预测方法等所构成的有机整体。”[1]其以现实金融活动为内容，以整个金融运行过程为对象。预警的目的是为了获取超前预警指示信息、缩短货币政策时滞、平抑经济波动，为宏观调控和决策提供信息支持，为保持金融事业适度平稳发展服务。

一、建立金融调控预警制度的必要性

金融是现代经济的血液。金融体系最主要的功能是在一个不确定的环境中，为资源在时间和空间上的配置提供便利。[2，3]只有金融运行正常、有效，社会资源的配置也才合理，对社会经济走向良性循环所起的作用也才明显，反之，则会给经济社会带来沉重的灾难。

金融调控是针对金融运行不当的专门性活动。今天的金融市场由于金融改革已日渐复杂，监测也变得越来越困难。[4]由此，如何了解金融运行的情况，需借助对诸多金融指标的分析，当所设定的指标发出警情，作为经济杠杆和手段的金融货币政策就要发挥作用。要使金融货币政策适时发挥功能的前提就是金融警情的正确把握，金融调控预警制度正是有效把握警情的一种制度安排。金融调控预警是指在经济出现波动尤其是较大的震荡发生之前预先发出警报，从而在宏观上应采取措施对金融进行调控，以防范和控制金融风险、金融危机、经济危机发生的一个整体性系统。金融调控预警是金融预警的一个重要组成部分，金融预警的涵盖面广于金融调控预警，他们之间是一般与特殊的关系。金融预警除了为

金融调控提供参考外，还为金融监管提供有利信息。金融调控预警以经济金融统计资料为依据，以信息技术为基础，是国家宏观调控体系的重要组成部分，其关键在于建立一个比较完善和灵敏的指标体系。在笔者看来，这些指标至少包括：存款利率指数、贷款利率指数、各类贷款总额、货币供应量、货币流通量、汇率指数等，只要能够及时发现有关宏观经济预警的这些指标的异常反映，就可采取相应的措施予以调控。因此，金融调控预警的意义也就在于依据所选定的指标体系，运用一定预警模式，一旦发现有不符合或逾越警戒范围的状况，即显示出警讯，给调控机关提供及早采取调控措施的信号。

既然金融调控是调控机关借助各种金融工具调节货币供应量或信用量的活动，金融调控预警则是促进调控机关有效调控的手段。然而，我国目前并没有相关的法律制度对金融调控预警做必要的规范，单凭调控机关的“自觉行为”恐怕不会使金融调控预警实际发挥作用。因为，金融调控预警需要具体的人来完成，不是金融调控机关的“人”不值得信任，而是“人有好逸恶劳的天性”。[5]这就难免会出现调控权人怠于预警、敷衍预警或根本不去预警的可能性。他们知道，即使如此，没有制度予以约束，也不会被追究责任。为此，稳定的制度规范才是金融调控预警有效作用的保障机制。制度就是规范，包括正式和非正式两种。前者包括宪法、法律、法规、规章，以及由官僚机构等类似组织实施的管理条例等。后者一般指价值、意识形态和习惯等。现代社会，制度与经济发展有着密切联系，制度深刻影响着经济的发展，在这层意义上，正式的制度所起的作用是显性的，而非正式制度往往是隐性的。此处所讨论的主要是正式的制度安排对保障金融调控预警的作用。在保障金融调控预警运用中，制度提供一种结构和一套行为规则，通过创设一定的平台和机制，为金融调控预警的所涉主体提供一种能影响各主体行为发生改变的机制。制度具有根本性、稳定性和长期性的特点，有效的制度安排可以在金融调控预警运用中起到积极的引导、督促和保障作用。具体而言，建立金融调控预警制度的必要性至少可以体现在如下两个方面：

第一，为调控机关提供行为模式。通过以具体的规范建立起金融调控预警制度后，调控机关就可按照既定的规定来行为，不管是在实体操作上，还是程序上，调控机关不会因为无章可循而不作为或滥作为。金融调控本身就是一项极为复杂的活动，调控机关的调控并非就能起到良好的调控效果，只要调控机关及其人员遵从了金融调控预警制度的程序模式，尽管未能达到预定的调控效果，也不能归责于调控机关和人员。

第二，使调控机关权、责明晰化。调控机关可根据金融调控预警制度所赋予的权力进行科学、合法预警，同时也告示他们不当预警或不依照程序预警会承担什么样的责任。权与责是一个有机的统一体，它们相互联系、相互依存。在本质上，权力与责任成正比关系，有多大的权力就要承担多大的责任。通过在制度上载明调控机关在预警过程中所享有的权力和可能承担的责任，可强化调控机关的预警责任心，增强对调控机关的预警约束力。

二、国外金融调控预警制度简况

（一）美国

美国对银行的监管实行多头式制度，联邦储备委员会、货币监理署、财政部以及联邦存款保险公司等机构都有权监管银行，只是各有其监管重点，同时也有业务上的交叉。在预警制度上，他们自成体系又彼此相连。因此，美国的金融预警制度比较复杂，但较为完善。在金融调控方面，美联储除了自己有一套预警系统外，还享有其他机构的相关信息，这对美联储做出金融调控有巨大的益处。

美国的金融预警系统分现场和非现场评级两大类。现场检查主要是依据检查人员对金融机构经营的不同方面的表现进行主观地评估；非现场监测评级主要是检查人员依据非现场中获得的有关指标信息，并结合现场检查报告而进行的评估，其主要特点是监管具有相对的连续性。[6]

目前，美国主要有两个预警信息系统，一是全国检查数据库系统，二是银行机构全国桌面系统。前者属于美联储国家信息中心的一部分，专门服务于美联储监管职能，只有美联储的监管人员才能进入和使用。后者则共享性强，监管部门之间可进行信息交流与合作，这有利于监管人员进行比较分析评判。美联储建立起全方位的信息传递系统，即通过内部网络实现部门之间的交流和共享、通过公共网络和其他方式实现全社会信息的共享。这种系统实际上是一种开放式的信息系统，不仅有助于美联

储能获取到内部各部门的金融信息，而且还可及时获得其他机构或组织的信息，有助于作出较为准确的金融调控预警。

（二）欧盟

欧洲央行是一个超国家的中央银行，具有较强的独立性，欧盟领导机构无权对其发布指令，欧盟各国政府也无权对其予以监督。自2000年起，欧洲中央银行专门成立了一个金融风险工作组，具体实施金融宏观监测指标开发的前期准备工作。该工作组将潜在的金融监测指标分成三类：一是有关银行体系稳健的系统指标；二是影响银行体系的宏观经济指标；三是传染性指标。包括贷款行为、竞争条件、流动性、风险集中度、资产质量、收益率、资本缓冲和市场评估等。其中，宏观经济指标主要包括收入的增长趋势、杠杆率、债务负担、资产价格、货币状况、信贷风险、利率风险。欧洲中央银行也成立了一个宏观审慎分析工作组，主要职责是构建一个金融宏观审慎分析的框架，并直接向欧盟汇报欧盟银行体系的稳健状况，但其监测评估结果不对外公布。

（三）英国

英国金融调控预警制度的主体是英格兰银行，即英国中央银行。在1984年约翰逊·马修银行倒闭前，中央银行在处理具体事务上享有广泛的自主权，随意性很大，甚至很少对金融机构进行现场检查。而在倒闭事件发生后，《银行法》在金融监管和预警方面作了很大的修订：放弃了金融监管的双轨制，凡是银行，无论大小，一律要接受严格监督。法律还授权中央银行对非法吸收存款的金融机构进行调查，并有权为客户追回存款；增加社会审计与银行监管之间的关系。但因为金融风险管理没有跟上银行业务综合发展的步伐，导致了在1995年巴林银行由于经营期货交易亏损而倒闭。这次银行倒闭促使了英国加强金融预警制度建设。由于金融市场的不断发展，银行业务也在发生扩张，这就迫切需要英格兰银行重视金融调控预警。

1997年后英国的金融监管呈现中央银行、金融服务管理局（Financial Services Authority，简称FSA）和财政部三家机构承担的局面。2010年6月英国财政大臣乔治·奥斯本宣布对英国的金融监管体系进行彻底改革，其中包括分解金融服务管理局并将其监管职能转交给英国中央银行——英格兰银行。改革由三家机构组成的金融监管体系，金融监管职能将全部归属英格兰银行。金融服务管理局的金融监管职能转交给英格兰银行，成为英国央行的一个下属机构，金融服务管理局的职能主要是保护消费者权益和打击金融犯罪等。新的监管体制改革体现了英国中央银行金融监管权力的集中，这有利于实现微观审慎监管和宏观审慎监管的统一。英格兰银行为了预示金融机构潜在的金融风险，以资本充足率、资产流动性及外汇持有风险作为金融调控预警制度的指标。

三、我国金融调控预警制度存在的问题

目前，我国对金融风险的预警基本是在各个部门内部进行，如中国人民银行、银监会、证监会等，但金融调控是一项宏观性的活动，调控机关需掌控国家的整体经济运行情况，才能依法作出调控行为，这就需要不同部门的联动与合作。具体而言，我国金融调控预警制度存在如下一些问题：

（一）金融调控预警组织主体不清

我国目前还没有一个明确的组织或者机构对金融调控预警进行系统的监测、协调和研究。统一的信息共享机制尚未建立，金融调控预警机制的建立涉及人民银行、金融监管机构甚至国家相关的经济职能部门如财政部、发改委、统计局等。目前，缺乏一个将收集这些部门信息并进行处理的组织或机构。而且，因为各部门职能的差异，人民银行与其他相关监管部门、经济职能部门之间的信息渠道不畅通，而金融调控预警需要的是全面、综合的经济金融信息，信息共享机制的缺失以及金融调控预警组织主体不清，金融风险警情的准确预测很难达到。

（二）缺乏可操作性的预警指标体系

金融调控起因于金融风险的凸显，而引起金融风险的原因繁多，如银行系统风险、证券市场风险、国际金融危机的冲击等。我国尽管各部门都可能建立有符合本行业特点的预警指标体系，但是，会出现从单个部门看风险和冲击可能不大，而整体加权后却对金融产生巨大影响的情形。因此，如果没有一个全面的金融调控预警指标体系，对金融调控预警指标做出的判断就不会准确，金融调控政策、措施的选择就不可能真正发挥作用。

（三）缺乏相应的纠偏措施

在我国，由于跨部门的金融调控预警组织的缺失，导致中央银行应对金融风险的前期预警不足，

当整体的金融风险发生时，实际上某些领域或行业已经引起了剧烈的金融震荡，而另外一些领域或行业却一片“兴盛与繁荣”，此时中央银行想到的是采取有关的金融调控措施去处理，这对于金融风险的防范、币值的稳定来说远远不够。应该建立一套完整的金融风险纠偏措施，一旦出现不良的金融市场反应，就有相应的处置策略，尽量避免动用实质意义上的金融调控工具。

四、完善我国金融调控预警制度的思路

目前，我国金融业虽然没有出现严重的危机，金融调控的效果总体偏好，但金融运行的波动频繁，再加上国际经济社会不确定因素的影响，我国的金融调控有时出现失效甚至反复无常。为了防范潜在的金融风险，将金融风险维持在较低状态，尽可能减少金融风险带来的损失，使金融调控有效发挥作用，笔者认为，可从以下几方面入手完善金融调控预警制度：

（一）成立金融调控预警委员会

金融调控预警本身需要全面收集和整理金融信息，涉及部门多、专业强、层次高，各部门之间要统一协调与配合，才能完成预警任务。为此，作为主要的金融调控机构，人民银行很难有效预警，建议由国务院牵头，成立金融调控预警委员会，专门负责金融调控预警的相关事宜。在我国，虽然金融调控的实施机关是人民银行，但人民银行毕竟没有完全的金融调控决定权，因此，可考虑在国务院领导下，成立以人民银行、银监会、证监会、保监会、发改委、统计局等相关部门骨干代表组成的委员会，该委员会不隶属于人民银行，直接下设于国务院。他们的主要职责是根据各部门的信息，对金融风险进行预警，并将当期警情按规定予以披露，尤其向金融调控实施机关通报，如果有必要还可附上委员会的建议。

（二）设计全面的金融调控预警指标体系

在金融调控预警制度中，最关键、最困难的环节是预警指标体系的设置。预警离不开指标，它决定预警的准确性。恰当的指标体系不仅能准确反映当前被监测金融机构的运行状态，还能及时预测未来的经济发展趋势，并准确反映监管机构采取措施的监管效果。一般而言，我国金融调控预警指标体系的设计需考虑以下几个原则：一是代表性，即所选取的指标要具有一定程度的稳定性和综合性，这样可以使金融预警系统高效持续运作，减少错误预报的概率。二是规范性，即所选取的指标和体系结构应尽量与《巴塞尔协议》中规定的风险指标基本保持一致，与国际通行标准接轨。三是可操作性，即要求所选取的指标容易取得精确的数值信息，并能以精确的数值表现出来。四是灵敏性，即所选取的指标要有较高的灵敏度，数据的细微变化就能直观反映出金融市场风险程度的变化，为启动金融调控提供参考依据。从最终目的来看，选取的指标必须达到既能对风险进行综合预测，又能通过对关键指标的实时监控预测潜在风险的目的。[7]为此，可借鉴金融风险预警指标体系的设计原则，结合我国金融风险的特殊性和数据取得的可能性，遵循指标体系小而精的原则，可从宏观经济环境、泡沫风险、银行体系、债务风险以及外部冲击风险等方面，设计一个较为全面的金融调控预警指标体系。笔者认为，该体系至少包括：通货膨胀率（消费价格指数）、资本充足率、信贷增长率、股价指数波动率、房价增长率、汇率波动程度、财政赤字等指标。

（三）建立信贷风险预警制度

银行信用贷款的质量是判断商业银行资产安全性的重要途径，这也是金融风险积聚之处。信贷经营过程中，风险隐患发现得越早，造成的损失概率就越低，包括金融调控在内的防范措施就越容易采取。为此，信贷风险预警制度的建立是金融调控预警制度的重要组成部分。从金融调控的角度看，建立信贷风险预警制度可考虑如下三个方面：一是信贷信息的收集、分析、处理和传递机制。完整的信贷风险预警数据如何收集、分析、处理是此项工作的核心，信息的传递是预警的关键阶段。这就需要建立一套可供操作的制度。二是信贷风险预警的组织管理机制。信贷风险的组织管理可分为两个层次：一是商业银行内部的信贷预警机制，这主要是对银行内部的不良贷款而设。在具体的预警内容上，要建立风险监控的指标、监控的部门、监控的手段、监控的方式以及监控人员的责任和奖惩措施、通报程序等内容。另外，还要确定预警机制的运作程序，以便承担预警职责的机构能按设定步骤、方式进行预警操作。二是作为金融调控的实施机构——中央银行应加强对信贷风险预警工作的监督，因为央行作为金融调控的机构，只有对信贷风险预警的具体信息清晰掌控，才能达到预警的目

的。三是信贷风险制约机制。信贷经营和决策是信贷风险防范的首要环节，要建立审贷分离制度，加强对信贷的审计监督。最关键的还要落实责任追究制度，对信贷相关人员的不良行为予以惩处，警醒各主体认真履行职责。

（四）建立预警纠偏机制

再完备的预警系统都有可能出现失效的情形，毕竟预警的依据来源于各个机构、各个环节的信息统计，在这一过程中，不管是信息搜集的渠道、信息统计的工具，还是信息传导的速度、信息分析人员的素质、外部经济环境的变换等，都可能影响到预警的准确性，进而对金融调控的决策产生偏差。为此，要完善与风险处置和管控相关的配套政策，为及时处置和管控风险创造条件，对金融机构的流动性、支付能力等重要信息实时监控，对亏损较为严重、流动性非常差的金融机构，由中央银行暂时接管，通过注入资金、内部整顿，使内部问题得以及时解决。还可以借鉴美国的做法，建立和完善以资本充足率为主线的快速预警纠偏机制；建立存款保险制度来为危险银行提供资金帮助，度过金融难关，使危险警情得以平息和控制。

[1]董小君.金融风险预警机制研究[M].北京：经济管理出版社，2004：9.

[2][美]罗纳德·麦金农.经济发展中的货币与资本[M].卢瑰，译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1997.

[3][美]雷蒙德·W·戈德史密斯.金融结构与金融发展[M].周朔，译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994.

[4]Ravi Kumar Singh.the Role of Centrol Bank in Crsis Management，Electronic[EB/OL].[2013-04-30].http://ssrn.com /abstract=1567617.

[5]胡光志.人性经济法论[M].北京：法律出版社，2010：25.

[6]董小君.美国金融预警制度及启示[J].国际金融研究，2004，（4）.

[7]曾文革，安稳.论我国金融风险预警制度的构建[J].河南商业高等专科学校学报，2009，（3）.

[责任编辑：李君安]

F832.1

A

1673-8616（2013）04-0064-05

2013-05-27

云南大学人文社会科学青年研究基金项目《金融服务供给的经济法分析》（11YNUHSS044）、云南省贯彻落实党的十八大精神哲学社会科学规划项目《云南城乡金融服务均等化的制度保障》（YB2012127）

周昌发，云南大学法学院讲师、法学博士（云南昆明，650091）。