村庄视角下的宅基地秩序及其形成机制——基于成都平原地区的调查

王海娟

一、问题的提出

人地关系紧张、严峻的粮食安全压力是我国土地资源的基本国情，耕地保护是我国的基本国策以及土地利用的前提，国家对建设用地指标进行严格的控制以及严格的土地用途管制使得建设用地资源短缺，因此，在我国城市化、工业化高速推进进程中不断凸显建设用地需求与耕地保护之间的矛盾。另一方面，农村宅基地闲置、超标等资源低效使用凸显，资源短缺与资源粗放利用的矛盾是我国当前土地资源利用面临的主要问题。同时，土地资源匮乏及不断扩大的城乡生活差距等问题，都使得农村宅基地合理、集约利用成为社会主义新农村建设乃至社会经济持续健康发展的一个重要议题。

农村宅基地作为我国建设用地最主要部分，其利用和管理存在一系列的问题：[1-5]管理混乱，违法占用，侵占耕地严重；土地利用率不高，如空心村、闲置低效、“一户多宅”、超标；布局混乱不合理、缺乏规划；基础设施条件差，致使农村宅基地管理无序、乱占耕地等低效使用宅基地现象普遍，出现“农村人口减少，建设用地反增”的局面。[6]农村宅基地的无序被很多人视为诟病，成为宅基地制度改革的最大推动力。

既有研究主要从宅基地管理制度管理的缺乏以及不完善和社会变迁这两个角度来分析宅基地秩序的无序。从管理的角度来讲，在法律政策层面，我国农村宅基地制度存在法律法规及相关政策之间相互矛盾，关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，缺乏系统和权威的法律体系；在管理层面宅基地登记制度管理混乱、缺乏合理科学的规划、缺乏必要的监督；在宅基地的产权制度层面宅基地产权主体虚置、产权残缺等。[7]由于宅基地管理的法规制度不健全，相关宅基地使用管理制度不能适应我国市场经济体制改革及城市化、工业化快速推进、人口大规模迁移的需要，因缺乏适当的投入、引导、规划与管理，农民改善生产生活环境的行为处于一种自发和无序的状态；[8]由于农村基础设施建设与投资长期严重不足以及缺乏规划导致农村生产生活环境恶劣；城乡二元结构下产业结构调整与城镇化作用下农村劳动生产率不断提高，农村剩余劳动力增加，农村劳动力流动性增大；农村居民点用地产权不完整，宅基地无偿取得、不能流转，由土地投资和用途变更带来非农用地增值分配缺乏经济杠杆。[9]

宅基地管理不善以及社会变迁确实引起了农村宅基地的管理问题，既有研究都是基于政策层面的探讨，试图从制度层面来解决其存在的问题，忽视了从社会层面以及文化层面来研究宅基地问题，忽视了制度的具体实施问题，也忽视了村社和村规民约在宅基地管理中的重要作用。

笔者在成都调查发现该地的宅基地有基本的秩序，建新不拆旧、乱占耕地、“一户多宅”等低效使用的现象并不普遍，根据对一个小组的统计没有发现一户多宅的情况。深入研究发现，这不仅与其严格的宅基地管理有关，更重要的是基于社会结构基础上形成了一套规则来分配宅基地的秩序。既有研究往往并没有认识到这一点而仅从抽象的数据来推断农村宅基地的无序，也忽视了从村庄的角度来理解农村宅基地秩序的内在控制机制。因此，基于对成都的调查，笔者提出了理解宅基地秩序的村庄视角，即从村庄的角度来理解宅基地的秩序以及形成机制。

本文主要分析农村宅基地的秩序的形成机制，认为在成都平原地区形成了宅基地的内在规范实践。根据宅基地的自然属性和社会属性，宅基地秩序主要包括宅基地在土地类型中的秩序和宅基地的分配秩序，其中分配秩序又包括宅基地的取得秩序和退出秩序。宅基地退出是形成宅基地秩序有序的重要因素，农民自动退出宅基地的影响因素是宅田挂钩的村社规范、村社的权力以及农民的观念。最后发现村庄在宅基地的秩序形成中发挥了很重要的作用，因此，需要发挥村庄在宅基地管理中的作用，以更好地实现宅基地的管理和农村宅基地的集约节约利用。

二、土地利用秩序

由于是平原地区，土地之间的肥力、灌溉条件、交通等耕种条件差异不大，在成都平原地区农民没有清晰的土地类型划分。耕地分为旱地和水田，水田可以种植水稻，比旱地的产量高，农民一般在旱地上或者在村庄周围不适合耕种的自留地上建房。农民并没有关于宅基地的概念，他们并不清楚宅基地包括哪些范围，这主要是由于在具体的使用过程中宅基地和耕地之间的界线并不明晰，二者使用方式不一样。

农民的居住格局就是“宅田合一”，即宅基地镶嵌在耕地中间，农民根据生产生活方式形成屋基—院坝—院林—自留地和猪饲料地—耕地的使用格局。农民的房屋周围栽种了树木和竹林，他们把耕地之外的土地都称为林盘地。自留地是一块没有固定使用用途的土地，能够在宅基地、耕地、坟园、林地之间转换，是各种土地类型的过渡地带。农民会把闲置的宅基地复垦为自留地，也会在自留地上建房子，也就是说农民能够在自留地上建房、栽树、种菜、种植粮食、建坟等。

政府为了管理宅基地的需要才在政策上把农村的土地划分为建设用地、农用地和未利用地。当然农村中还没有被政策定义的土地，如栽种树木的林盘地，还不清楚是建设用地、自留地，还是林地。当进行土地平整的时候地方政府把林盘地算作耕地，平整以后变成新增耕地，获得占补平衡指标，而增减挂钩政策把林盘地看做建设用地，复垦以后变成耕地，获得增减挂钩指标。确权的时候属性不清晰的林盘地根据农民的意愿进行确权，有的农户确为耕地，因为耕地能够获得粮食补贴、耕保金而且比建设用地的价值高。很多农户把树林砍了确为自留地，农民认为自留地的价值比耕地的价值高，耕地是集体的，土地调整的时候需要拿出来分配，而自留地在农民看来是私人所有，永远归农民所有，因此，农民愿意确为自留地而不是耕地。成都市的增减挂钩政策一般与农民的建设用地的面积有关，面临增减挂钩政策的时候农民很后悔把林盘地确权了耕地。最后，国土局为了控制这种混乱局面，就依照全国第二次土地调查的数据规定在图斑内的是建设用地，但是由于调查的数据与现实不相符合，因此又出现账面和实际上的土地类型不对应的情况，如农民的住房不在图斑中，因此不能参加建设用地复垦的项目。可见农村的土地类型是由政策规定的，而不是由其本身的性质或者用途决定的。

有趣的是成都市给农民发放耕保金以后农民根据是否发放耕保金对土地类型有了清晰的划分，农民把土地分为耕地或者承包地、自留地和宅基地，耕地或者承包地在农民看来就是能够领取耕保金的土地，是集体的土地，而自留地没有耕保金，是私人所有的，宅基地是用来建房的，不能领取耕保金。

总而言之，在农民看来在土地利用中宅基地和耕地并没有形成清晰的界线，农民可以根据土地的价值和自己的需要来决定土地的使用秩序，并且其之间的转换能够有序实现。政策引起了土地利用秩序的混乱和清晰界线，如果没有耕保金和增减挂钩政策就不会发生土地利用秩序的混乱。

三、宅基地的分配秩序

宅基地地权分配的影响因素有法律、经济利益、社会结构、村民之间关系和个人未来预期等，成都平原地区宅基地的分配秩序主要有三种，分别是权力、家庭继承和市场，同时其分配秩序也是宅基地的控制机制。

（一）权力

权力包括内生权力和外生权力，社会内生权力是基于村庄的社会结构和性质形成的，主要表现为村庄的村规民约，每个村庄的村规民约都有差异，外生权力是指村庄之外的在宅基地法律和政策审批中的国家权力，对一个区域来说具有普遍性。成都平原地区属于分散型村庄，现代性和国家政权建设最有效地改变了农村社会及其中的人们，人们最快地转变为这个国家的公民，[10]农民的法律意识比较强，农民的行动能够与法律和政策高度保持一致，使得国家宏观政策、制度和村庄微观权力之间的张力不大，能够有机的结合起来，因此，本文把内生权力和外生权力对宅基地的规定视为是一致的。

宅基地的村规民约主要有村庄集体有义务给没有住房的成员审批宅基地，但是只有需要的时候才能审批宅基地；一般不能在集体的耕地上建房，只能在自留地或者空闲地上建房；在耕地上建房有一定的面积限定；新批宅基地之后需要把不再使用的老宅基地退给集体为承包地，五保户的宅基地也是如此。

在成都的分散型村庄，由于传统血缘和宗族的影响很小，农民对村社的认同比较高，村社具有一定的整合能力，而且村社有调整土地的权力，从而使得村规民约能够发挥作用。分田到户以后耕地是集体所有，村庄采取多退少补的方式进行调整土地，农户在耕地上建房相当于是减少了集体的耕地，损害了其他农户的利益，对其他的农户不公平。因此，村庄规定农民在耕地上建房时必须要在其承包地上扣除所占耕地的面积，并且在农业税费时期需要缴纳所占耕地的农业税，现在不能获得耕保金。由于村社规定农民要优先在自留地和荒地上建房，一般不允许在耕地上建房，而且在耕地上建房的成本很高，农民在耕地上建房的情况很少。据统计，其中一个小组有55户，自分田到户以来只有6户在耕地上建房，还有一个小组只有2户在承包地上修房子，还有一个小组的十几户农民只能在路边的小河上建房。

从政府管理的角度来讲，他们建立了比较完善的宅基地管理体系，如对村干部的绩效考核，村镇有巡查小分队，村庄举报制度等，最主要的原因是农民的法律意识强、遵守政策法规，使得其政策法规能够得到比较好的执行，农民违法违规建房的情况很少。加上村庄规范的控制，农民“一户多宅”的现象也比较少。

（二）家庭继承

农民通过分家的方式实现家庭内部宅基地的分配。家庭内部分配宅基地的一般方法是：如果一个家庭的房子多，分家的时候父母先提几间房子自己住，剩余的房子在儿子之间平均分配，父母去世后，兄弟间再均分父母的房子；如果一个家庭的房子比较少，若父母提出房子就没有办法再均分了，因此会把所有的房子在儿子间均分，然后父母轮流和儿子住，或者和其中的一个儿子住。成都平原农村并不是很富裕，一个农民家庭的房子不是很多，而且在未实施计划生育之前，农民生育的儿子数量比较多，因此成都平原地区大部分的家庭采取第二种分配方式，占80%～90%。

家庭内部分配宅基地遵循的原则是不一定要均分，但每个儿子都有一处住宅，根据每户房子数量、儿子的数量、儿子的经济条件等不同而有差异。如果当其中的一个儿子有能力自己建房或者买房时就不需要给他分房子，如果儿子没有房子居住就需要均分。即使是儿子间均分也不是绝对平均的，如会给没有结婚的儿子分的房子好一点。

1970～1980年代的时候成都平原农民的儿子数量很多，一般分家的时候父母都会给儿子分房子。有能力的家庭会给每个儿子分一栋房子，把老房子留给最小的儿子。如一个农民有4个儿子，1982年分家的时候，大儿子户口迁出去没有分房子，父母分别给二儿子和三儿子建了一栋房子，老房子就留给四儿子。经济条件差一点的就给其中的几个儿子建房子，另外的几个儿子再来均分老房子。经济条件很差时，就只给每个儿子均分2间房子，这是最低标准。两间房子对农民来说太窄了，分家以后随着子代家庭经济能力的上升，一般会采取各种方法改善自己的居住环境，如扩建、改建或者寻找新的地方建房子。

（三）市场分配方式

市场的分配方式是指农民通过购买或者交换土地获得宅基地，这种方式可以弥补国家分配和家庭继承的不足。市场的分配方式与宅基地的供求关系、获得宅基地的成本、农民市场化的观念、区位优势等有关。当国家或者家庭都无法给农民分配宅基地，或者国家分配宅基地的成本太高时，如需要审批费，占用耕地还需要从承包地上扣除面积，农民购买的宅基地价格很低时，农民通过买房子的方式购买宅基地。当农民市场化观念比较强时也会倾向于购买宅基地。当宅基地有区位优势时农民也会购买宅基地，如在集镇旁边的宅基地和公路旁边的宅基地。

农民购买宅基地的方式有几种：一是当兄弟不需要家庭分配的宅基地时，会折价购买兄弟的宅基地；二是当需要扩建房子而没有土地时就购买旁边闲置的宅基地或者自留地；三是当需要建房时正好有农户出售房屋就购买宅基地；四是购买公共的房屋，如村委会办公楼、集体的保管室等。例如，某集镇中有一个农民1989年购买了乡镇政府办公大楼的6间房子，另外一个农民购买了卫生院的7间房子，还有4个农民购买了供销社的7间房子。

四、宅基地的取得方式

根据宅基地的分配方式可以知道农民宅基地取得方式主要有三种：一是新批的宅基地由国家根据政策法规无偿分配给农民；二是继承家庭内部存量的宅基地；三是通过货币或者土地交换的方式获得宅基地和房屋。

每个时期国家宅基地审批政策和管理都有差异，集体时期农民建房需要经过大队和政府审批，地方政府规定农民只能在自留地和原有的宅基地建房，不能在集体的耕地上建房，农民没有地方建房也没有办法，不过可以在自留地上建房，可以买房、买自留地，或者协商调换自留地。分田到户以后允许在耕地上建房，但成都平原人均耕地比较少，在耕地上建房的成本比较高，农民优先在自留地上建房或者购买房屋。1990年代末政府开始不再新批宅基地。农民一直有建房的需求，《土地管理法》也规定政府必须给符合条件的农民新批建房，但是当地政府不一定随时能给农民分配宅基地，尤其是当国家开始控制建设用地指标时，地方政府把有限的指标用在城市，农村没有建房指标，农民就难以取得新宅基地了。

当分家的时候，每个小家庭都可以从原来的家庭中继承一部分宅基地，1970～1980年代的时候农民生育的子女比较多，一个家庭中有几个儿子，每个家庭的宅基地普遍比较小，很多农民都难以从家庭中获得足够的宅基地。

田建强认为宅基地使用权基于村民身份取得，也可以通过继承、买卖、赠与等流转方式取得。[12]国家审批和家庭继承都是无偿取得宅基地，通过市场的方式需要付出一定的成本，一般认为发达地区宅基地流转的现象比较普遍，而农业型地区宅基地的流转很少。成都平原地区农民通过流转取得宅基地的现象很普遍，这是农民间自发的宅基地流转和宅基地的有偿取得。

当农民无法从国家、村庄中取得宅基地或者取得的宅基地成本比较高，而又难以从家庭中继承到宅基地时，农民遵守法律政策的意识又很强时，一般不会违法违规建房，农民会通过市场的方式取得。农民通过市场取得宅基地的方式主要有货币购买和用土地调换，其中用货币购买别人的房子，用承包地或者自留地调换别人的闲置宅基地或者自留地。

闲置的房子主要有三个来源：一是由于农民原来的住房面积太窄无法改建而在其他地方建房，可以把闲置的宅基地卖给邻居；二是农民进城以后有闲置的房子；三是集体经济组织的集体房屋或者乡镇政府的房屋，集体经济组织的集体房屋主要有集体时期的保管室、不再使用的村委会大楼、集体企业等，乡镇政府的房屋有供销社、不再使用的政府大楼、卫生所、农技站等。

农民通过货币购买耕地建房的情况很少，因为一方面政策上规定耕地不能买卖，另一方面农民认为耕地是集体的而不是个人的，不能买卖宅基地，而且村庄不允许买卖宅基地。自留地属于农民私人所有，农民一般采取交换土地的方式取得。

农民首先从家庭中分配宅基地，即使很贫困的家庭一般都能给分家的儿子分配到两间房子，几年后子女都出生了分配的宅基地太小无法居住。如果房子周围有自留地、或者邻居闲置的宅基地就会扩建原来的房子，如果无法扩建就只能购买别人的房子，或者在自家的自留地上建房。当村庄中无法购买到房子时就会向政府申请新批宅基地。由于农村闲置的房子的价格都很低，购买房子比新建房子成本低，而且不需要占用自家的自留地和耕地，当农民有建房的需要时就会优先购买房子，因此农民买卖宅基地的现象比较普遍。

五、宅基地的自动退出

宅基地退出有利于解决宅基地利用过程中低效使用的问题，又避免土地流转带来的负面后果。既有研究认为缺乏宅基地退出机制导致宅基地的低效使用，从各个角度提出建立宅基地的退出机制，甚至提出改革现有宅基地管理制度。刘双良认为宅基地使用中的问题的根源是城乡分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的与高速发展的城镇化、工业化进程相适应的农村宅基地的流转与退出机制，建议多元化的退出办法。[12]欧阳安蛟认为缺乏退出机制是不合理利用的根本原因，提出在保障农民合法利益的前提下建立农村宅基地的收回补偿制度、健全多元化的农村住房保障体系、实施农村宅基地的有偿使用制度和健全农村宅基地整理、置换、复垦机制。[9]黄星认为由于没有建立宅基地退出机制造成了大量的旧宅基地资源浪费与新增宅基地的供应紧张的尖锐矛盾，土地资源得不到合理的利用，建议建立有效的利益导向机制、采取合法的行政管理手段、执行严格的法律保障措施等宅基地的退出机制。[13]但是在成都平原地区调查发现村庄自身有宅基地退出方式，使得农村的宅基地闲置比较少，宅基地的使用效率很高。

成都平原地区农民采取的是自动的非正式退出方式，即在没有政策规定和国家优惠政策的激励下，农民自动把宅基地退出来。根据宅基地是否复垦为耕地，宅基地非正式退出有两种方式：一是自动复垦为耕地；二是农民把房子卖给其他农户或者用空白宅基地交换耕地。深入研究发现，宅田挂钩的村社规范、村社的权力以及农民的观念有利于宅基地的自动退出。作为一种基层普遍实践的地方性规范，宅田挂钩使得农民能够自动把宅基地复垦为耕地或者倾向于购买宅基地而不是占用耕地，使得宅基地闲置比较少、提高宅基地的使用效率、推动了农民的宅基地退出以及减少对耕地的占用。村社调整土地的权力以及整合能力是村社能够管理宅基地的关键因素。宅基地的自动退出还与农民的公平观念和法律观念有关。

（一）宅基地的退出方式

成都平原地区农民在没有政策规定和国家优惠政策的激励下自动退出宅基地，宅基地的自动退出方式主要有两种类型：第一种是农户把闲置或者多余的宅基地直接复垦为耕地；第二种是农民把空白宅基地交换给别人做宅基地，可以用耕地或者自留地交换，或者把房屋出售给其他人使用，这是存量宅基地资源的优化配置。

第一种类型是典型的宅基地自然退出，在人财物向城市流动的现阶段，中西部大多数农村由于没有区位优势而没有宅基地需求，无法进行自发流转。当农户宅基地闲置或者面积比较大，而耕地的收益相对较大时，农民就有动力把闲置或者多余的宅基地复垦为耕地，种树或者种植其他农作物获取农业收益。由于政策上没有规定宅基地自然退出复垦为耕地的性质，老宅基地的面积都比较小不利于耕种和调整，村社把这一部分土地当作荒地，仍然归农民使用，不需要参与承包地的调整。这相当于农民的自留地，是集体分给农民长期不变的部分。这部分土地在税费时期不承担农业税费的任务，税费取消之后也不享受粮食补贴和耕保金等惠农补贴。还有一种比较特殊的情况是村社把五保户的宅基地当做集体的耕地分配给新增人口耕种。

宅基地的退出是一个自然的过程，当耕地的面积收益提升时，农民会自动地把多余的宅基地复垦为耕地，甚至减少宅基地的使用面积。无需担心城市化过程中的宅基地闲置情况，即使宅基地闲置，也是由于耕地收益不高而导致的资源的闲置，可以当做是存放一种潜在的耕地资源。当耕地的收益不高时，即使政府通过有偿的方式退出宅基地，复垦的耕地也只能抛荒。

第二种类型是农户宅基地不复垦，而是作价卖给其他农户或者与其他农户交换耕地。虽然政策上规定只能一户一宅，农民多余的宅基地要退给村社，但是一般来讲，宅基地是一种以家庭为单位的集体分配的无期限的有无偿的使用权利，村社难以收回农民的宅基地。如果其他农户有需求，农民把房子卖给其他农户或者用空白宅基地交换土地。由于一般农业型村庄并没有就业的机会，外地的农民过来购买房屋居住仍然需要依赖土地获得收入，因此农民卖房的时候需要搭上一定的耕地。

下面就是一个家庭宅基地退出的案例，代表了宅基地退出的典型方式：父母分家时给三个儿子分别分配了两间房子，父母在儿子之间轮流吃住，自己没有留房子居住。大儿子把老房子扩建，1985年在生产队的灰窑上新批了一块土地办酒厂，大儿子也在上面建房居住，现在老房子仍在使用。二儿子1978年在原来的老房子住不下时出来建房子，由生产队新批宅基地，新批的宅基地是原来的坟园，在坟园上修建砖房花了1000元，把老宅基地100平方左右交换给其他几户的土地。三儿子把老房子也改建了，搬到城里居住以后把房子卖给了别人使用。

（二）宅基地非正式退出原因

1.宅田挂钩作为一种地方性规范

宅田挂钩指的是村社集体把宅基地的分配和耕地的分配，以家庭为单位连结在一起，实现农村家庭间土地资源占有的动态均衡，是一种土地集体所有制度安排下的相对公平的地方性规范。宅田挂钩是1990年代市场化改革时期农村宅基地有偿使用的实践，不同地区挂钩方式不一样。辽宁省的方式是，宅田挂钩法是在集体总提留不变的前提下，使提留单纯由责任田负担改为由责任田和宅基地共同负担。河南省的做法是对超过法定面积的宅基地按照基本农田中的耕地每亩收成平均计算，逐年收取土地承包费，并随着耕地产量的增加，逐年提高宅田挂钩的承包费。成都的做法是把农户的宅基地面积和耕地面积相挂钩，当农户多占耕地时需要从耕地中扣除面积。

宅田挂钩这一退出机制意味着农民占用耕地建房时，调整土地的时候需要从其耕地中扣除占用耕地的面积；它还意味着村社内部耕地与宅基地之间面积的调换是可行的，并没有根本的性质差别，因此农户可以用耕地来调换宅基地；还意味着当购买房屋和宅基地的成本比占用耕地的成本低时，农户倾向于廉价购买宅基地或者房屋而不是占用耕地建房；还意味着当耕地的收益相对比较高时农民会把闲置的宅基地退出来或者不轻易占用耕地。

成都平原人均耕地1亩左右，耕地面积比较少，农民对土地的依赖程度比较高；由于没有山林和水面，农民的收入来源很少；成都平原耕地肥沃产量高，而且灌溉便利、生态稳定，耕地的收益相对比较高，使得占用耕地建房的成本比较高。把宅基地的面积和耕地的面积挂钩起来使得农民有自动退出宅基地的动力。

2.村社权力

宅基地是一种资源，农民有多占宅基地的动力，即是说农民并不会主动地退出宅基地给集体或者不侵占更多宅基地，村庄整合能力和调整土地的权力能够有效防止农民侵占耕地建房。成都地区属于分散型村庄，传统的结构性力量比较弱，农民对村社有一定的认同，村社具有一定的整合能力，村社规范能够有效的实施。而且村社有调整土地的权力，如果农民侵占耕地或者不退出宅基地，村社就可以在调整土地的时候从耕地中扣除其多占的面积。小组无偿收回五保户的宅基地，作为耕地分配给小组新出生的人口。村社要求农民新批宅基地以后原有的宅基地要无偿退出，甚至有的村社还会要求农民将闲置的宅基地无偿退出，村社再分配给其他村民建房。

3.农民的观念

宅田挂钩规范能够发挥作用以及村社的权力能够发挥作用一定程度上还与农民的公平观念有关。分田到户以后农村实行统分结合的家庭承包责任制，农村土地制度是土地集体所有，由集体分配给农民使用。成都平原农村一般采取均分土地的方式，经过社会主义革命以及土地均分的实践形成了农民强烈的平等观念。村庄通过多退少补的方式进行调整土地，农户在耕地上建房相当于是减少了集体的耕地，如果不从其耕地中扣除就损害了其他农户的利益，对其他的农户不公平。所以村庄规定农民在耕地上建房时必须要在其承包地上扣除所占耕地的面积，并且在农业税费时期需要缴纳所占耕地的农业税。

六、小 结

从村庄的视角能够比较完整的理解宅基地存在的问题以及内在机制，在宅基地的使用、分配、取得和退出过程中，村庄有一套制度和非正式规范形成宅基地的秩序，弥补了政策和法律管理的不足。也正是建立在村庄的基础上，政策和法律才能够发挥作用。基于村庄的村规民约，成都地区宅基地的各种秩序机制能够发挥作用。

而从村庄的角度来看，通过一定的制度设计能够解决宅基地低效使用的问题。从另一个层面来讲，既然成都地区能够有效解决这些问题，这些问题就不是由土地制度导致的，那么通过宅基地制度的改革不一定能够从根本上解决宅基地低效使用的问题，而且成都的解决方式是低成本的，而宅基地的制度改革的成本很高。

由于国家权力距离村庄太远或者管理成本太高，或者没有合适的管理方法，国家权力管理宅基地存在诸多的困境，只能借助村庄的权力才能有效的管理好村庄宅基地。一般而言，村庄权力能够发挥作用的地方，宅基地都比较有序，村庄在宅基地的管理中发挥了很重要的作用。

加强基层组织在宅基地管理中的作用能够解决以上问题，因为村庄是一个“熟人”社会，能够知道哪部分农民需要宅基地，谁是继承人，房屋的权属以及是否需要分户等。根据以上的分析可以看出村庄在宅基地的秩序形成中发挥着很重要的作用，各类机制的发挥需要村庄的组织基础，因此在加强宅基地的管理的基础上需要加强村庄在其中的作用。

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