转型期推进政务诚信建设的思考

张艳新 袁会敏

转型期推进政务诚信建设的思考

张艳新 袁会敏

我国当前正处于社会转型的发展阶段，历史经验表明，每次社会转型都伴随着社会诚信的重大考验。当前出现的一系列政务诚信危机虽然令人担忧，但这是转型期我们必须经历的“阵痛”。我国的政务诚信危机既有传统文化的影响也有公民参政意识提高的挑战。新媒体的兴起更是为推进政务诚信建设提供了机遇也带来了挑战。社会转型期我们要抓住机遇，迎接挑战，建设服务政府、责任政府，营造有利于推进政务诚信的文化氛围。

政务诚信；契约文化；顶层设计

在中华民族五千多年的历史上，有过多次社会发展的转型，每一次社会转型都伴随着社会诚信的重大考验。改革开放以来，我国仅仅用了30多年时间就完成了别的国家100多年才能达到的经济业绩，但与此同时，别国在100多年内出现的社会问题、文化问题和环境问题在中国这30多年中也以压缩形式集中出现了。我国在创造巨大的物质文明的同时，也面临着经济、社会、文化等多方面的挑战，转型期出现的各种诚信问题也反映了我国的政治发展和文化道德资源没有跟上经济发展的步伐。新华网曾推出的一项诚信调查显示，公众认为“目前最需要提高哪方面的诚信”中，政务诚信占到59.9%。政务诚信是社会诚信之本，政府及其工作人员在政务活动中如果能够恪守诚信原则，将会对民众的行为起着重要的引领作用，最终带动整个社会诚信风气的改善。

一、社会转型对政务诚信的挑战

社会转型对政务诚信来说挑战与机遇并存。只有抓住机遇，直面挑战，才能有效地推进政务诚信建设，其中有四个方面的挑战值得关注：

（一）经济转型对政务诚信的挑战

改革开放以来，我国的经济发展总的来说有两个特征：一是快，二是重。“快”主要指经济发展速度快，我国用了30多年的时间就达到了资本主义国家100多年才能完成的经济业绩；“重”主要是指经济增长方式粗放与文化含量低，导致资本结构扭曲，经济发展面临“加速拐弯”的转型阶段。我国的改革开放是前所未有的伟大实践，没有现成的经验可供借鉴，来不及为其提供充分的政治制度预备和文化价值观的精神资本储备。如果说“摸石头过河”成功地解决了市场经济发展所需要的资本短缺问题，那么政治制度和文化价值观念等领域则因缺乏经验而成为经济社会发展的瓶颈。例如，各阶层利益分化严重、社会发展成本加重和文化价值观念混乱等的冲击使得经济发展后劲不足且面临多重困境。这一时期因市场经济本身发展导致的经济差异和社会公平问题日益突出。这种不断加剧的经济差异和社会不公，成为了社会信任和政府诚信的潜在分解力量。一般说来，社会转型期也是社会发展的高风险期，因此，经济转型需要“顶层设计”，需要强有力的政治法治制度保障和相应的文化道德资源来保证。对政府而言，只有处理好政府干预与经济增长的关系；处理好经济发展与社会公平之间的关系才能提升公民对政府的信任，才能降低经济转型所可能带来的社会风险。

（二）契约文化对政务诚信的挑战

文化与诚信密切相关，文化“就是一个社会所具有的信任特征，即一种将人与人联系起来的方式——社会资本”。[1]中国传统的政务诚信强调的是统治阶级的自律体系，缺乏来自制度方面的他律体系。荀子认为“不信仁贤，则国空虚”，在儒家看来，不运用法律强制而仅诉诸人内心的感化更能表示对人的尊重。其他学派比如法家虽然强调法制，但在信息不对称的层级封建官僚体系中，通过制度对官员进行他律是不可能实现的。传统文化中，国家对社会的统治通过品德高人一等的精英就可以完成了。传统文化所强调的诚信本质上是维护封建专制统治，这种“忠”、“信”理念通过层层依附关系，民众是没有政治自主意识的。官是“父母官”，民是要忠孝的“臣民”，官民之间只是统治教化的关系，没有诚信的义务。新中国成立后，受苏联的影响，我国长期处于计划经济体制下，因政府承担了资源配置的角色，政务活动的开展不是依靠诚信，而是依靠权力使人们服从。改革开放以来，社会主义市场经济体制的确立使得政治、经济、文化等各个领域都发生了深刻的变化。市场经济条件下，时空限制被打破，宗法血缘纽带被斩断，社会也从“熟人社会”进入“陌生人社会”。市场经济是契约经济，要求建立与之相适应的契约型政务诚信文化，改变传统文化中“官本位”思想，改变身份制和等级制，要求政府的理念从“统治”向“治理”转变，真正保护人民的权利。

（三）新媒体对政务诚信的挑战

中国社会有着悠久的“以吏为师”传统，官员背负道德诚信和教化民众的使命。传统社会中，因信息渠道的匮乏，政府与民众之间是通过自上而下的官僚层级制进行沟通的。官民之间沟通的渠道主要是电视、广播、报纸等传统媒体，因此，只要控制了信息的来源，便控制了权力，公民对政府的行为缺乏有效的监督途径，政府权威则通过对信息的控制得到维护。随着互联网的发展，新媒体越来越成为公民监督政府和参政的方式。公民通过新媒体参政的一个重要特点就是政府与公民之间互动更加迅速、更加平等、更加扁平化。在传统社会，尽管政府也要与公民之间沟通，但反应并不灵敏，而且伴随着请示汇报和领导批示等过多的中间环节。但在新媒体时代，每个网民都可成为公民记者，这意味着在任何时候、任何地方都会有公民以自己的视角对政府及其工作人员的行为进行监督。一些在过去看来很正常的事情，通过新媒体不断炒作可能即刻引起公众高度关注从而变为社会压力，政府如果不快速做出反应，澄清问题的来龙去脉就会面临公众的指责，回应稍有延迟，便会引来公众的不信任。但同时，网络也为虚假信息提供了传播的机会，尤其是网络反腐，该不该回应，该如何回应，尺度的把握使得政务诚信面临新的挑战。

二、转型期政务诚信危机的表现

所谓政务诚信就是指政府及其工作人员在政务活动中要恪守信用准则，取信于民。这是现代法治政府的必然要求，也是政府权力合法性的基础。在这里，政务诚信的主体是政府及其工作人员，客体或者评价者是人民。我国的宪法规定，国家的一切权力属于人民，因此各级政府及其工作人员在政务活动中必须要恪守为民服务，取信于民的原则。然而，目前一些政府部门及其工作人员仍未形成取信于民的理念，政务活动中不讲诚信的现象仍然存在，政务诚信面临以下几个方面的问题：

（一）经济活动中因自利行为导致的诚信危机

我国的市场经济体制虽已确立但还不十分完善，政府仍掌握大量的社会资源，在制约机制不完善的情况下，政府也存在着追求自身利益最大化的倾向。当政府及其工作人员利用公权力追求自利行为时，权力有可能发生变异，主要表现为：一是政府官员的寻租行为。一些政府官员利用手中的公权力进行寻租，搞权钱交易、权色交易、权权交易等，这些官员忘记了“权为民所用”的要求，将人民赋予的公共权力沦为个人谋取私利的工具。二是部分官员只关注个人利益和局部利益。一些官员为了保护地方利益，公然违背法律、法规的规定，大搞地方保护。比如帮助污染严重的企业逃避检查、违背上级精神开采矿产资源等。三是利益驱动下的朝令夕改行为。例如，有的地方政府不经过科学论证就推出产业指导政策，当地的企业和百姓执行后，政府又在利益的驱动下不断修改，让百姓和企业无所适从，更有甚者，部分地方政府以公共利益的名义随意撤销行政行为，公众的权利无法得到保障。这些只重视眼前利益、局部利益的行为严重伤害了公众对政府的信任。

（二）政治制度的不完善导致的诚信危机

一是行政管理体制的不完善。受封建传统和计划经济体制的影响，我国的行政管理体制不完善，出现政出多门或管理空白的现象。比如近些年，文化部门与出版部门在版权问题上的冲突，卫生部门与烟草专卖部门在烟草问题上的冲突等。还有一些问题虽说是多头齐抓共管，最后往往导致“无人管”的局面。比如近年来因生育高峰，出现了众多的月子会所，但对其管理上存在卫生部门和工商部门管理空白的现象。二是监督制度的不完善。政府权力本来就存在着自我扩张的倾向，因此中央号召要把“权力关进笼子”。随着政府职能的扩张，行政系统内部监督存在着“上有政策，下有对策”的现象，行政系统外部监督不力，尤其是基层的人大没能发挥应用的作用。三是政务信息公开制度不完善。一些政府官员在公众关心的重大事情上，信息不够公开透明，甚至隐瞒真相，使公众难以获得真实信息。

（三）行政理念的落后导致的诚信危机

现代政府是由人民大众产生的，我国宪法也确定了人民组织政府的权力，政府的权力来源于人民的委托。因此，政府的本质就是为人民服务，要忠诚于人民，取信于人民。然而，中国几千年的封建传统使得部分政府官员缺乏服务意识，他们对民众的愿望和要求不能迅速应对或者不能提供高质量的服务。新媒体的兴起，使得官民共同参与社会的治理成为可能，民众参与社会公共事务的热情有增无减。现代社会治理是“国家与公民对公共生活的合作管理”，也就是官民共治。[2]然而，一些政府部门仍“官本位”思想严重，缺乏为民服务的意识。一些官员只关注升迁，为取得政绩不惜损害群众利益，不关心群众疾苦，不了解群众愿望，甚至不会做群众工作等，都是服务意识不强，“官本位”意识在政务活动中的现实表现。这种意识是封建官僚制度在观念形态上的反映，其现实的危害性是多方面的，既阻碍改革开放的进一步推进，制约市场经济的发展进程，也损害了政府部门的形象，降低了政府公信力。

三、转型期推进政务诚信建设的思考

实践表明，社会转型期往往是社会风险最高、问题最多的时期，因而对政府的执政能力要求更高，对道德伦理资源需求更为迫切。分析当前我国政务诚信危机的原因，既受传统文化的影响又有契约文化缺失的问题，既有部分政府部门服务意识的缺位也有公民参政意识提高的挑战，新媒体的兴起更是为推进政务诚信建设提供了机遇也带来了挑战。社会转型期我们要抓住机遇，迎接挑战，推进适合社会主义市场经济体制、民主政治和公民参政要求的政务诚信建设。具体来要从以下几个方面做起：

（一）提升应变能力，建设服务型政府

目前，我国政务诚信危机的一个重要原因就是政治发展没有跟上市场转型的步伐，部分地方政府部门缺乏服务意识，尤其是在经济形势较好的时期，更容易盲目乐观，麻痹大意。一旦突发事件爆发，要么仓促上阵，要么反映迟钝酿成严重后果。因为服务意识的匮乏，遇到突发事件，有人还试图掩盖真相，但是在新媒体时代，这样做非但不能处理好紧急局势，反而使政务诚信陷入危机。事实上，比突发事件更危险的是民众对风险不确定性的恐慌。在吉登斯看来，风险和信任是交织在一起的。[3]当突发事件使得人们无论行动与否都处在一种风险之中，而人们以往的实践经验不足以应对时，人们化解或预防之道就是使用信任。更为有效的处理突发事件，实现对社会的良好治理，政府就必须有主动服务民众的意识，尽可能主动的提供信息，保持对有关信息的高度敏感和警惕，这样才能有效化解危机。这里的应变能力主要是：一是提升反应的速度。政府对民众的愿望和要求不能无动于衷和无所作为，必须迅速作出反应。这就要求政府不仅要上情下达，更要能够下情上达，及时了解群众所思所想。只有了解群众的需要才能迅速地作出反应。以“非典”为例，“非典”疫情来势凶猛，如果政府不及时作出反应就必然导致人心惶惶，谣言四起，甚至引发失控的极端行为。二是提升反应的质量。在迅速反应的基础上，政府为群众提供的服务应该是高质量的，这一质量的评定者应该是民众。具体说来就是要主动为群众解决眼前的、马上可以解决的事情。不能马上解决的，要通过改进政策、完善制度、优化机制等为解决群众的问题创造条件。

（二）建立健全制度，塑造责任型政府

责任是与权力相对而言的，拥有多大的权力就要承担多大的责任，这就是权责相符的原则。改革开放30多年来，市场不仅承担着配置资源的功能，而且还用自己的规则改变着政府的行为。市场经济本来就是信用经济，而在政务诚信体系还未完全建

立起来的情况下，政府权力不断介入市场，破坏了市场经济发展的信用基础。因此，要建设政务诚信根本上就是要通过制度的力量塑造责任政府。这里的责任包括两方面的意思，政府一方面要对群众负责，另一方面要对自己的行为负责，对自身的失职、失误要承担相应的责任。具体说来要完善以下几个方面的制度：一是完善政府问责制度。自2003年，行政问责制度在我国体制内逐渐建立起来后，责任政府的理念逐步深入人心。但问责是上级向下级问责，是向上级负责的。我们要强调的是政府的“公共责任”，政府既要对上级负责更要对民众负责，对服务对象负责。二是要完善监督机制。权力本来就有自我扩张的特性，政务诚信滑坡的原因也与监督机制的不完善有关。这就要政府发挥舆论、媒体等社会监督机制，借助外力促进政务诚信的建立。三是完善政府失信惩戒制度。负责任的政府应该对自己的失信行为付出代价，主要有行政赔偿责任、违纪的行政责任和触犯刑律时候的法律责任。通过失信惩戒制度，促使政府及其工作人员真正把人民的利益放在首位，真正做到为人民负责。

（三）建构适应转型发展要求的政务诚信文化体系

在实践中可以发现，政务诚信仅仅依靠制度、法律是不够的。民众对政务诚信的衡量很难精确定性。很多时候，公众认为不诚信的事情，在制度或法律层面很难界定为不诚信。以政务诚信危机表现中的朝令夕改为例，经济社会快速发展，实现政策的灵活性与保证政策的稳定性都是理所应当的，很难依据政府的某个决策就明确断定政府的行为失信。诚信，从本质上来讲属于道德范畴。如果说制度、法律的监督属于政务诚信外在的约束机制的话，那么文化或者道德方面的内部约束机制对于推进政务诚信建设的作用也非常重要。具体说来主要有以下几个方面：一是要建构契约诚信文化。市场经济下，公众的民主、自由、平等意识得以觉醒，公民的参政积极性提高。这就要求建立符合市场经济法则的契约诚信文化，真正实现从“官本位”向“民本位”转变。政府要自觉遵守法律，取信于民，对人民的承诺必须兑现；合理界定政府与市场之间的界限，杜绝政府的缺位、越位和错位现象。惟有此，政府才能树立起执政为民的诚信形象，才能引导整个社会形成良好的诚信氛围。二是要建设廉政自律型文化。当前，官场“潜规则”正在滋生一种腐败、奢靡的文化氛围。要有效地治理腐败就要建设廉政自律型文化。市场经济的发展要求摒弃“官本位”思想，树立“能力本位”的新型文化观念，建立以个人能力为导向，以市场机制为基础的廉政文化体系，从而达到反腐倡廉的目的。三是要努力提升诚信文化氛围，形成良好的社会心理。诚信危机的存在，人与人互相不信任的状态使得每个人都深受其害，社会和谐的基础不复存在，社会治理的成本也大大增加。转型期，政务诚信建设是社会诚信的关键，诚信风气弥足珍贵，是我国社会主义市场经济健康发展，全面建成小康社会所不可缺少的精神力量。

[1][美]帕萨·达斯古普特，伊斯梅尔·撒拉格尔丁.社会资本——一个多角度的观点[M].张慧东，姚莉，刘伦，等，译.北京：中国人民大学出版社，2005：20.

[2]俞可平.中国要走向官民共治[J].决策探索，2012，（9）.

[3][英]安东尼·吉登斯.现代性的后果[M].田禾，译.北京：译林出版社，2000：6-8.

[责任编辑：杨彧]

D630

A

1673-8616（2013）04-0039-04

2013-05-06

2012年度国家哲学社会科学基金重大项目《推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设研究》（12& ZD008）、2013年度教育部人文社会科学研究青年基金项目《利益主体多样化与我国主流意识形态整合研究》（13YJC710067）

张艳新，华东师范大学社会科学部讲师、博士（上海，200241）；袁会敏，复旦大学社会科学基础部博士研究生（上海，200433）。