当前湖南城乡一体化发展研究报告

2013-04-01陈文胜王文强

城市学刊 2013年3期

陈文胜，王文强

（湖南省社会科学院，长沙 410003）

城乡关系一般经历了低水平均衡——城乡分隔——城乡交融三个阶段，但不同的国家或地区，路径与模式不尽相同。发达国家基本完成了城乡一体化的现代化结构的转变，当前的趋势是注重维护乡村特色，积极保护资源环境，重视农业的基础地位，强调制度的公平。从国内来看，党中央高度重视“三农”发展，坚持城乡统筹，实施了一系列的重大举措，推动国内城乡一体化实践由点到面全面铺开，形成了诸多有代表性的模式。湖南是农业大省，正处于城乡分割向城乡交融发展的阶段，在经济发展进入“快车道”的新的历史时期，加快推进城乡一体化显得尤为重要而紧迫，这不仅是贯彻落实中央决策精神的需要，也是加快转变经济方式、推进“四化两型”的迫切要求，是实现湖南由农业大省向经济强省转变的必然途径。

一、当前湖南城乡一体化发展的初步成效

湖南地处我国中部，是典型的农业大省，在改革开放后的快速发展中，城乡二元结构明显，进入新世纪以来，省委省政府高度重视城乡统筹协调发展，在全面推进工业化、城镇化进程中，积极推动建立和完善城乡发展一体化的体制机制，推动城乡一体化发展取得一定成效。

（一）城乡收入差距逐渐缩小

近年来，湖南在省委省政府“一化三基”、“四化两型”等战略的带动下，城乡经济发展明显加快，经济实力不断增强，2011年，湖南实现地区生产总值19 669.6亿元，较2007年的9 439.6亿元翻了一番，年均增长达14%，连续4年稳居全国前十位，连续8年保持两位数增长。随着经济的快速发展，城乡居民收入水平得到较大幅度提高，城乡居民收入差距逐年缩小，2011年城镇居民人均可支配收入为18 844元，较2007年增长53.3%，农村居民人均纯收入为6 567元，较2007年增长 68.2%，高出同期城镇居民人均可支配收入增长幅度14.9%；城乡居民收入比为2.87∶1，较2007年的3.15∶1有较明显的缩小。①根据《湖南统计年鉴》（2008年—2012年）（中国统计出版社）有关数据整理。

（二）城镇化水平明显提高

湖南改革开放以后的城镇化发展速度较慢，到1999年城镇化率只有26.39%，与全国平均水平的34.78%相差8.39个百分点，进入新世纪以来，湖南积极推进新型城市化进程，城镇化发展速度加快，至2011年湖南城镇化率达到45.1%，较1999年增长18.71个百分点，与全国平均水平的差距缩小为 6.17个百分点。②相关数据根据《中国统计年鉴2012》（中国统计出版社，2012）和《湖南统计年鉴2012》（中国统计出版社，2012）有关数据计算。城镇规模不断扩大，到2011年底，全省有100万人以上的特大城市1个，50万至100万人的大城市由2005年的6个增至9个，20万至50万人的中等城市由6个增至7个。[1]县城、建制镇建成区面积不断扩大，人口大幅增加。城镇竞争力与辐射力不断增强，全省13个市级城区实现生产总值达8 925.4亿元，是 2005年的 3.3倍；占全省生产总值的比重由2005年的 40.9%上升到 45.5%。[2]城市群龙头作用日益突出，长株潭城市群与环长株潭城市群在带动全省经济社会发展中发挥了重要作用。

（三）基础设施加快向农村延伸

在统筹城乡发展过程中，湖南加快基础设施向农村延伸，积极改善农村生产生活条件，取得了较好成效。2007—2011年的五年中，全省完成农村固定资产投资4 383.08亿元，为前五年（2002—2006年）的2.4倍。自2006年开展新农村建设以来，农村路、水、电等基础条件发生了重大变化，全省建成乡村公路18万多公里，100%的乡镇、99.8%的行政村通公路，99.7%的乡镇、86%的行政村实现了主干道硬化；建成农村饮水安全工程16 245处，解决了1 000多万农村人口的饮水安全问题；行政村第二期农网改造全部完成，第三期农网改造“扩容提质”全面展开。[3]同时，农业基础条件大为改善，新增粮食产能约37 393万公斤，新增节水能力达28 872万立方米。[4]

（四）公共产品供给不断趋向均衡

城乡教育不断走向公平发展，2011年全省小学适龄儿童入学率、初中阶段毛入学率、九年义务教育完成率、高中阶段教育毛入学率分别达到99.88%、109.71%、96.9%、87%，分别超过全国平均水平0.1、9、5.4和近3个百分点。[5]农村人口受教育年限由2007年的8.05年提高到2010年的 8.27年。①根据湖南省统计局农经队《湖南省农村全面小康社会进程监测分析》（2007——2010年）（湖南统计信息网）相关数据整理。城乡医疗卫生事业发展加快，农村医疗卫生机构条件得到明显改善，2011年全省基层卫生机构床位数达到14.2万张，较2008年提高 32%；[6]全省建有村卫室 4.54万个，较 2007年增加6 384个；乡村医生5.97万人，较2007年增加2.65万人，其中大专以上学历的2 055人，较2007年增长80.5%。②根据《湖南统计年鉴》（2008年—2012年）（中国统计出版社）整理。农村文化建设加快，信息化程度提高，至2011年底，全省建设完成2 158个乡镇综合文化站和2万个农家书屋，数字文化服务体系覆盖全省4 750万人；[7]农民文化娱乐消费支出比重由 2008年的 3.8%提高到 2010年的4.9%，农民生活信息化程度由2008年的52.7%提高到2010年的56%。城乡保障性住房不断改善。

（五）城乡劳动就业与社会保障逐步接轨

城乡就业规模扩大，农村劳动力转移加快，2011年，全省从业人员总量达到4 005.03万人，较2007年增加121.62万人，三次产业从业人员比例由2007年的44.9∶22∶33.1调整为2011年的41.9∶23.3∶34.8；全省农村劳动力转移就业达到1 315.5万人，较2007年增加217.77万人。③根据国家统计局湖南调查总队《湖南调查资料》（2009—2012）（中国统计出版社）相关数据整理。城乡社会保险事业协调发展，到2011年底，全省城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险参保人数达到1 941.21万人，较2008年增加619.57万人；④数据根据《湖南统计年鉴》（2012）（中国统计出版社）、湖南人力资源和社会保障事业发展统计公报（2010年、2011年）、湖南劳动和社会保障事业发展统计公报（2007－2009年）有关数据整理。全省参加新型农村合作医疗4 654.96万人（不含长沙），参合率达97.24%，较2009年提高6个百分点；⑤根据《2011年湖南人力资源和社会保障事业发展统计公报》和《2008年湖南劳动和社会保障事业发展统计公报》（湖南省人民政府网）有关数据整理。城乡养老保险覆盖面扩大，至2012年9月底，登记参保人数达3 596.5万。⑥根据《2011年湖南省国民经济和社会发展统计公报》和《2009年湖南省国民经济和社会发展统计公报》（湖南统计信息网）有关数据整理。城乡困难群体社会保障水平不断提高，2007年以来，有400多万城乡困难群众基本生活常年得到有效保障。城乡医疗救助制度不断完善，近5年累计救助1 800万人次。[8]

（六）城乡环境同治初见成效

随着“两型社会”建设的不断推进，全省环境综合治理力度不断加大，城乡环境状况明显好转。城镇环境不断改善。2011年，全省县以上城镇污水处理率达80.9%，比2007年提高44.1个百分点；县以上城镇生活垃圾无害化处理率达到62.9%，比2007年提高31.5个百分点。[9]农村环境建设同步加强。全省已重点建设了328个农村清洁工程示范村，完成2.8万个村庄整洁任务；建设农村无害化卫生厕所48.78万座，新建农村公厕7.1万座，新建农村生活垃圾池4万个；2007年至2011年全省新建农村沼气池93.75万口。[10]全省森林覆盖率达57.13%，比2007年提高1.03个百分点；耕地连续 12年实现占补平衡；2011年，全省单位地区生产总值能耗为 0.894吨标准煤/万元，比2007年下降17%。[11]

二、湖南城乡一体化发展的主要经验

近年来，湖南省委、省政府把推进城乡一体化发展作为事关经济发展社会全局的大事来抓，充分发挥自身优势，积极推动典型示范，大力破除城乡分治的制度体系，积累了农业大省推进城乡一体化发展的宝贵经验。

（一）以县域为平台，推进城乡一体化发展示范

近年来，省委省政府高度重视县域发展，积极推动县域城乡一体化发展，2004年9月省委省政府出台了《关于加快县域经济发展若干问题的意见》，提出了“坚持统筹城乡经济社会发展”的总体要求。2005年省建设厅印发《2005年全省城乡规划和小城镇建设工作要点》，决定在韶山市、长沙县和冷水江市进行城乡一体化规划试点，拉开了全省以县域为平台探索城乡一体化发展的序幕。在省农村发展研究院的科研团队建议的基础上，2011年《湖南省国民经济和社会发展第十二个五年规划》首次明确提出“推动湘潭、汉寿、嘉禾、冷水江等城乡一体化示范县建设”，进一步有力地推动了以县域为节点的城乡一体化发展。湖南县域城乡一体化已经逐步形成了三种模式：一是以湘潭、汉寿、嘉禾、冷水江等为代表的县域综合建设模式；二是以望城、长沙、浏阳等为代表的中心城镇推动模式；三是以武冈、澧县、醴陵等为代表的中心城市带动模式。这些模式为全省的城乡一体化提供了典型示范和宝贵经验。

（二）以新型城镇化为动力，激发城乡发展活力

近年来，湖南省委、省政府把大力推进新型城镇化作为转变发展方式、破除城乡二元结构、推动科学发展的重大战略举措来部署，出台了《关于大力推进新型城市化的意见》、《关于加快新型城镇化推进城乡一体化的意见》等重要文件，确立了以城市群为主体形态，以长株潭城市群为核心、中心城市为依托、县城和中心镇为基础的城镇化基本发展方向，初步构建了大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系。全面加大了对新型城镇化的投入，2007年至2011年城镇固定资产投资累计达到 34 966亿元，为前五年的 3.95倍，[12]实施了交通、能源、水利、通信、城市建设等领域一大批基础设施项目，使城镇承载力及对农村的辐射力更强。注重“四化”良性互动发展，推进劳动力、土地、资金等生产要素的优化配置，促进了城镇经济持续快速增长，并带动了农业现代化和农村非农产业的发展。

（三）以新型工业化为龙头，推动城乡产业发展提速

一是以“双百工程”和“四千工程”为抓手，采取了一系列重大举措，强力推动工业经济快速发展。2011年，全省规模工业实现增加值达到7 911.51亿元，是 2006年的 3.8倍，实现利润 1 832.99亿元，是2006年的6.7倍，工业占全省生产总值的比重达到41.3%，较2006年提升6个百分点。①根据《湖南统计年鉴》(2008-2012年)（中国统计出版社）整理。二是重视新型工业化对农业现代化和农村经济发展的带动作用，促进城乡产业协调与融合。2011年，全省省级以上农业产业化龙头企业发展到了429家，较2005年增加239家；农产品加工业实现销售收入3 900亿元（不含烟草），为2005年的3.3倍；全省龙头企业“订单”基地面积达到4 000多万亩，联结农民760多万户；农产品加工企业直接安排就业人数达到160万人，有效地促进了农村经济发展和农民增收。②根据《湖南统计年鉴2012》（中国统计出版社，2012年）整理。

（四）以新农村建设为总揽，改善农村生产生活条件

一是大力改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。率先在全国结束了农民缴纳“皇粮国税”的历史，切实落实了各项惠农补贴，大力推动农田水利设施建设和节约集约用地，提高了农业综合生产能力，粮食生产实现连续9年增产。二是整合力量推进农村基础设施建设，改善农村环境。除不断加大对水、电、路等基础设施投入外，2009年还启动“一事一议”财政奖补试点，至2011年已覆盖全省50%的行政村，省财政累计投入55.4亿元；[13]并开展了“万企联村、共同发展”等活动，争取社会各界支持。全省农村实现了村村通电话、村村通公路，饮水安全工程建设、文化设施建设、环境治理等均取得重要成就。三是着重抓好示范带动，建设城乡统筹新农村典范。2006年起全省启动实施了“千村示范工程”，确定1 211个新农村示范村进行重点支持，带动了一大批村庄的水、电、路、讯等基础设施与城镇接轨，真正实现了村民富、村庄美、村风好。

（五）以保障民生为核心，促进城乡公共服务均等化

一是加快推进城乡就业均等化。启动实施了“上岸渔民就业援助计划”等一系列就业援助计划，形成了覆盖城乡的就业培训体系，保证了就业局势的基本稳定。二是不断健全城乡社会保障与救助体系。同步推进职工医保、城镇居民医保、新型农村合作医疗体系建设，至2011年底，三大医保参保人数达到6 903.2万人，覆盖率连续两年稳定在95%以上；①根据湖南省财政厅发布的《关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告》、《关于湖南省2010年预算执行情况与2011年预算草案的报告》、《关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告》（湖南省财政厅网站）有关数据整理。2009年启动新型农村社会养老保险试点，目前已经覆盖全省122个县市区，2011年启动城镇居民养老保险试点，与新农保试点制度实现合并；基本建立了新型城乡社会救助体系。三是着力提升城乡公共卫生服务能力。“十一五”期间，全省各级累计投入乡镇卫生院业务用房建设资金27.4亿元，是“十五”投入的10.3倍；累计投入4.66亿元为乡镇卫生院配备医疗设施；在农村普遍落实了9类国家基本公共卫生服务项目。四是全面推进城乡教育公平发展。全面实行了城乡义务教育免费制度，完善了农民工子女入学办法，先后组织实施了义务教育合格学校建设工程、农村初中校舍改造工程、农村卫生新校园工程、特教工程，启动了学生营养改善计划，全省无一人因贫失学。同时，近年来全省还实施文化惠民工程、城乡住房保障工程、农村清洁工程，加强和创新社会管理，维护了社会和谐稳定。

（六）以优化资源要素配置为目标，探索城乡体制改革

一是探索户籍制度改革，破除城乡二元结构的身份壁垒。湖南2003年就出台了《湖南省深化户籍管理制度改革方案》，近年来又逐步放宽了中小城市和小城镇落户条件，引导农村人口向城镇转移。二是创新农村土地管理制度，推进土地集约高效利用。先后出台了《实施〈农村土地承包法〉办法》、《关于积极推进农村土地承包经营权流转，促进农业适度规模经营的意见》等一系列文件，对土地流转、规模经营进行引导和扶持。三是加快财政管理体制改革，推动公共资金投入向农村倾斜。推进财政“省直管县”改革，建立对县乡转移支付的增长机制，加大对“三农”的投入力度，2011年，省对市县的各类转移支付达1 519.4亿元，是2006年的3.5倍；[14]全省农林水事务支出394.3亿元，较2007年增长203.1%，高出同期财政总支出增长幅度44.8个百分点。[15]四是稳步推进农村金融改革，逐步增强农村发展的资金支持。到2012年6月末，全省金融机构涉农贷款余额4 378.2亿元，同比增长25.6%，高于全部贷款增速7.9个百分点。②根据湖南省财政厅发布的《关于湖南省2007年预算执行情况与2008年预算草案的报告》、《关于湖南省2008年预算执行情况与2009年预算草案的报告》、《关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告》、《关于湖南省2010年预算执行情况与2011年预算草案的报告》、《关于湖南省2009年预算执行情况与2010年预算草案的报告》（湖南省财政厅网站）有关数据整理。五是推进农村行政管理体制改革，不断强化农村改革发展的组织保障。确定46个乡镇机构改革试点县，从紧设置乡镇机构，建设服务型政府，提高了行政效率；2007年出台了《关于完善村级组织运转经费保障机制的实施意见》，并通过大力推行村务公开、民主管理，有效提升了农村基层组织的政策执行力。

三、湖南城乡一体化发展存在的主要问题

虽然近年来，湖南推进城乡一体化工作取得了明显成效，但作为农业大省，受国家长时间实行城乡二元分治的体制影响，加上起步较晚、资源环境约束不断增强等原因，湖南城乡一体化发展的步伐仍然不快，面临的问题还比较突出。

（一）城乡产业发展二元分割

一方面，城乡产业发展不平衡，结构性问题较突出。随着城市的软、硬件设施条件不断完善，对以工业为主导的现代产业的聚集作用不断在提升，而广大农村的非农产业发展滞后。2011年全省124个县市区中有46%的县市区第一产业增加值占地区生产总值20%以上，其中11.3%的县市区还在30%以上，[16]且从整体上看，农村缺乏具有活力的主导产业，农产品市场竞争力不强，农业经济增长乏力。另一方面，城乡产业关联度不高，融合渠道不畅。与农业关联度较高的工业发展相对缓慢，农产品加工转化率仍低于全国平均水平，且总体上看龙头企业规模不大、竞争力不强，深层次的产业开发能力不足；农村市场体系不健全，农产品流通半径太小，缺乏进入城市市场的便捷途径，农业生产的风险大、市场化程度不高、产业化经营受限。

（二）以城带乡动力不强

一方面，城镇化总体水平不高，吸纳就业能力与市场带动能力有限。目前，湖南城镇化水平偏低，滞后于工业化发展水平。2011年城镇化率低于全国平均水平6.17个百分点，低于中部湖北省6.7个百分点，①根据《湖南统计年鉴2012》（中国统计出版社，2012年）整理。仅居中部第四位；且大量农民工并未真正转变为市民，处于城乡“两栖”流动状态，使农业现代化受到制约。另一方面，城镇化发展不平衡，对农村有突出带动作用的小城镇建设滞后。2011年，长株潭城市群城镇化率达到62.08%，但大湘西地区城镇化率仅为37.5%，全省87个县市的城镇化率仅为35.2%，城镇化率低于30%的县市还有25个，占28.7%。①大部分小城镇规模偏小，功能不齐全，仅能发挥贸易集市的作用，对农村人口吸纳能力和资源要素的吸引力较弱，产业聚集能力和辐射带动能力有限。

（三）城乡收入分配差距较大

受城乡经济发展水平、分配体制等因素的影响，湖南城乡收入差距一直较高。虽然近年来随着湖南统筹城乡发展的力度不断加大，城乡居民收入比有所缩小，但2011年仍然处于2.87∶1的高位，位列全国第17位，中部第4位，①根据《湖南统计年鉴2012》（中国统计出版社，2012年）整理。且存在绝对差距扩大、区域差异明显及结构性问题，成为制约城乡一体化的重要因素。2007年湖南城镇居民可支配收入与农民人均纯收入的绝对差距为8 389.34元，到2011年这一绝对差距扩大到12 276.99元，增长46.3%；各地城乡收入分配差距不一，2011年全省有5个市州的城乡居民收入比超出3∶1，其中娄底市达到4.28∶1；从城乡居民收入结构来看，无论是初次分配收入还是再分配收入，湖南农民都难以与城镇居民相比，这些表明，城乡经济发展的差距在拉大，农村经济特别是农业对农民增收的作用相对弱化。①

（四）城乡公共服务供给差异仍然明显

基础设施建设城乡差距仍然十分明显，2011年城镇固定资产投资较2007年增长181.8%，而农村固定资产投资仅增长 58.7%；②数据根据《湖南统计年鉴》(2008-2012年)（中国统计出版社）和《中国统计年鉴》(2008-2012年)（中国统计出版社）整理。农村公共设施多由中央及地方财政拨付部分资金，主要还是靠农村基层和农民自行解决，部分贫困地区公共硬件设施建设缺乏保障。城乡教育的差距仍然很大，2011年湖南农村中小学公用经费生均标准小学为500元、中学为700元，而城镇小学与中学分别超出农村1倍、2倍以上，①且优势教师资源向城镇集中，农村教师队伍严重“缺血”。城乡基本医疗服务水平差距明显，2011年湖南城市每千人口有卫生技术人员8人、执业（助理）医师2.9人、注册护士3.7人，而农村分别只有3人、1.3人、0.9人。①城乡基本民生保障水平差异较大，如目前城市低保月人均救助水平为 250元，但农村只有104元，相差1.4倍。[17]此外，与城镇相比，农村文化事业发展滞后，信息化程度较低，环境设施落后。

（五）城乡一体化管理存在制度瓶颈

一方面，阻碍城乡资源要素合理流动的制度尚未打破。户籍制度对居民居住地点仍有严格的限制，而城镇居民进入农村因缺乏制度支撑更无法实现，户籍制度依然是维护湖南城乡二元结构的核心。农村土地流转与专业合作组织制度尚不完善，农民组织化程度低，阻碍了城乡产业一体化进程。另一方面，与城乡一体化相适应的乡村治理与社会管理体制尚未建立。如行政考核体制不合理导致基层政府重工轻农、重城轻乡意识浓厚；基层政府服务能力欠缺，特别在农业税取消后，乡村两级财力匮乏，难以提供有效的公共服务；农村民主监督机制、社会矛盾化解、利益协调机制不健全，对城乡社会融合发展形成制约。

四、湖南城乡一体化发展的战略取向

推进城乡一体化是湖南富民强省的重大任务，须站在经济社会发展全局的高度，遵循城乡发展演变规律，审时度势，统筹谋划，形成正确的战略取向，找准城乡一体化发展的路径。

（一）县域是城乡一体化发展的主战场

湖南县域面积大，承载人口多，县域在推进城乡一体化进程中具有举足轻重的特殊地位，是湖南城乡一体化的主战场。在当前湖南城乡差距明显，农业发展方式粗放，农村生产要素外流加剧的情况下，要转变发展方式，加快建设“两型社会”，推进工业化、城镇化、农业现代化、信息化同步发展，就必须在县域城乡一体化这一推进“四化”协调发展的基本落脚点上找到突破口。为此需要进一步加强对县域城乡一体化的政策鼓励和引导，建立城乡统一或城乡相互衔接的公共财政制度、土地制度、户籍制度、劳动就业制度等，在城乡规划、产业、公共服务、社会保障、社会管理等方面逐步实现一体化，带动其他县域因地制宜地探索城乡一体化道路，加快全省城乡一体化进程。

（二）“两型社会”建设是城乡一体化发展的战略方向

推进城乡一体化是“两型社会”建设的重要内容，统一于“两型社会”建设总体方向与目标之中。近些年来，湖南城乡资源要素配置的二元结构矛盾日益突出，城乡生态环境呈同步恶化趋势，资源环境约束的不断加剧已经成为湖南推进城乡一体化发展的最大障碍。同时，绿色发展已经成为世界潮流。在全球化背景下的湖南城乡发展不能再走西方工业化国家先污染后治理的老路，而应该加快转型为以“两型社会”为目标的新的发展模式。为此，湖南在推进城乡一体化过程中，必须突出“两型社会”建设的导向与统领作用，在尊重市场经济规律的基础上，通过改革城乡二元分割的制度体系，对城乡资源进行合理的组织和调配，实现高效、集约地利用资源，推动城乡节约型内涵式发展，并与城乡自然生态系统相协调，实现可持续发展。

（三）整合资源，健全城乡一体化的融合机制

城乡一体化并不等于城镇化，也不是城乡一样化，城乡一体化的本质是城乡互融共进、协调发展，实现城乡整体功能最优化和整体效能最大化。湖南要避免部分地方已经出现的“造城”运动与让农民“上楼”行动的不正常现象，将建立健全城乡一体化的融合机制作为推进城乡一体化发展的根本任务，进一步整合资源，通过构建城乡统一的政策体系，围绕优化城乡布局和城乡资源配置、实现农业农村现代化和城乡公共服务均等化，加快推动资源要素向农业农村配置，推进公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，使城乡经济相互促进、城乡社会相互融合，形成资源要素配置、公共服务、社会管理等一体化的良性互动格局。

（四）加快改革，构建城乡一体化的要素市场

构建城乡一体化的要素市场，促进城乡劳动力、土地、资本、技术、信息等生产要素资源顺畅流动，优化组合，高效利用，是统筹城乡发展实现城乡一体化的关键。受长期以来的城乡二元体制的影响，湖南农村市场化程度比城镇低得多，特别是要素市场体系不健全，制约了人、财、物、信息等要素在工农之间、城乡之间的正常循环，导致城乡收入差距不断扩大。为此，既要加快建立健全农村有形的要素市场，并使之与城乡要素市场对接，打通生产要素的城乡流动通道；更关键是消除导致城乡市场二元分割的各种体制性障碍，充分发挥政府在资源配置中的引导作用，实现不同市场主体、不同要素所有者在竞争起点上的公平，调动城乡两方面的积极性。

五、加快湖南城乡一体化发展的对策建议

新形势下，加快湖南城乡一体化发展，必须立足湖南实际，构建新型工农关系和城乡关系，加快形成以工促农、以城带乡、城乡互动的一体化发展新格局。

（一）统筹城乡发展规划和布局，优化城乡一体化发展整体框架

充分发挥规划的龙头引领作用，统筹城乡发展规划，按照各展其能、功能互补、要素互动、衔接协调的原则，立足于城乡经济社会的可持续发展与工业支持农业、城市带动农村、科学划分各类经济社会发展功能区，统筹规划城乡空间布局、产业发展、资源要素市场、信息网络、流通体系，健全城乡经济社会发展规划、城镇规划、村镇规划有机结合的城乡规划体系，构建以城市为中心，镇、村为依托的功能互补的网络型城乡空间框架，完善城乡互动发展的网络构架。同时要强化城乡一体化规划的管理和监督，建立科学民主的规划编制工作机制和严格的城乡规划实施考核和责任追究制度。

（二）促进资源要素向农村配置，加快新农村建设步伐

发挥市场配置资源要素的基础作用，畅通资源要素配置的途径，建立和完善有利于资源要素向农村配置的体制和机制，把更多公共资源投向农村，促进更多紧缺要素流入农村。进一步加大对农村经济发展的资源要素投入，明确各级政府对农业的投入责任，加速社会力量对农村发展的投入，建立多形式、宽领域、深层次的帮扶机制。加快城镇基础设施向农村的辐射与延伸，统筹城镇设施建设与农村设施建设，实现城乡基础设施规划及服务功能的有机衔接。加强农业基础设施建设，加大农业综合开发和农村土地整治投入，加强农村水利设施建设，推进农产品流通体系建设，着力提升农业综合生产能力与市场竞争力。

（三）推进“四化”协调，提升城乡一体化综合水平

一是发挥新型工业化的龙头作用，发展战略性新兴产业与改造提升传统产业并重，着力完善城乡产业布局，积极推进工、农产业对接。二是夯实农业现代化的基础地位，加快转变农业发展方式，努力改造提升传统农业，培育农业新兴产业，加快形成专业化生产与产业化经营相结合的现代农业经营体系。三是增强新型城镇化的平台效应，深入推进长株潭“两型社会”综合配套改革试验区建设，进一步做大做强市（州）域中心城市，着力提升县城和中心镇要素集聚、产业集聚、人口集聚和公共服务能力。四是强化信息化的支撑力量，大力推进数字湖南建设，推进信息化与工业化深度融合，提高农业农村信息化水平，探索以城带乡、以工促农的信息化发展方式。

（四）优化财政投入结构，完善城乡一体化公共服务体系

一是推进城乡教育资源均衡配置。重点加大农村基础教育投入，进一步推进义务教育合格学校和标准化建设，加速城乡教师的交流互动，完善城乡家庭经济困难学生资助制度。二是推进城乡医疗卫生对接。加强县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设，建立城市医疗卫生机构对口支援农村医疗卫生的长效机制，提高农村应对突发公共卫生事件的能力。三是统筹城乡文化事业发展。着重加强县、乡、村三级文化网络建设，加大财政投入，强化民族民间特色文化的保护、开发、利用，积极开展文明创建活动。四是构建城乡一体的劳动就业和社会保障体系。加强城乡劳动力培训，促进农村劳动力就近转移就业；加强进城务工人员的劳动权益保护，实现城乡同工同酬同保障；进一步完善城乡社会保险体系和救助体系。

（五）着力“两型”发展，推动城乡生态环境协同保护

一是推进城乡环境同治。实施城镇环境综合整治工程，推广城乡环境同治经验，实行城乡环卫一体化管理，积极推进农村人居环境管理和环境综合整治工作，加大农村面源污染治理力度。二是统筹城乡生态环境保护。推动城镇公共绿地建设，推进清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源工程，大力发展清洁农业生产和循环经济，加强对农村水源、土地、森林等自然资源的生态保护；加强城乡环境质量监测监控，加快制定完善生态补偿机制和补偿标准。三是推行绿色消费、创建绿色家园。广泛开展绿色消费宣传教育活动，引导和推动城乡居民形成健康文明、节俭理性的绿色生活方式与消费模式。

（六）加快制度改革，激发城乡一体化发展内在活力

一是以户籍与就业制度创新推进城乡人口自由流动。实行城乡统一的户口登记制度，实行以身份证为核心凭证的社会管理模式，逐步消除依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制。二是以土地管理制度创新拓展城乡发展空间。稳定农村土地承包关系，进一步推进土地流转制度创新，实行严格的耕地保护制度，完善农村土地征收制度。三是以财政金融制度创新增强农业农村发展的资金保障。理顺各级政府间财政分配关系，加强对农业农村发展的支持；整合财政资金，改进使用方式，注重引导社会投入；深化农村金融体制改革，提升农村金融服务水平。四是以行政管理制度创新提升城乡一体化的政府推动力。强化县级政府责任，扩大乡镇管理权限和经济自主权，强化其社会管理和公共服务的职能；改革政府考核体制，推行绿色GDP指标考核。

（七）探索社会管理创新，创造城乡一体化发展和谐氛围

一是加快推进农村社区建设。加强农村社区规划，推动农村社区化发展，推进城镇公共管理服务延伸到农村社区。二是创新流动人口管理机制。实行城乡流动人口一体化管理，推进流动人口动态化和网络化管理，消除人口城乡流动之间的分割管理和不平等待遇。三是健全民众诉求表达机制。疏通民众诉求表达渠道，完善沟通交流机制，健全利益协调机制和矛盾调处机制。四是培育城乡一体的多样化社会服务组织。积极鼓励城乡非政府组织发展，赋予他们社会管理功能；鼓励城市社会组织延伸服务到农村，提升农民发展的组织能力。五是创新社会管理文化。倡导效率文化、平等文化、责任文化、廉洁文化，营造良好的社会环境。

（八）强化组织保障，构建统筹城乡发展的协调机制

一是建立科学有效的推进机制。建立纵向统筹领导和横向组织协调机制，省、市、县三级要建立推进城乡一体化工作领导小组。二是推进科学决策。加强对城乡一体化的调查研究，探索建立城乡一体化统计评价指标体系和城乡一体化建设标准体系，完善重大决策专家咨询、公众听证和公示制度。三是加强考核监督。制定以城乡一体化工作为主体内容的目标管理和绩效考核办法，形成责任明确、科学合理的绩效考核工作机制，加大奖惩力度，确保工作落实、责任落实。四是营造良好氛围。加大宣传力度，努力形成全社会关心、支持和参与推进城乡一体化发展工作的良好氛围。

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