《湖北省防震减灾条例》法制准备刍议

湖北大学政法与公共管理学院 刘祎

《湖北省防震减灾条例》法制准备刍议

湖北大学政法与公共管理学院 刘祎

Discussion on legal preparation of “Hubei Province Regulations for Prevention and Reduction of Earthquake Disaster”

湖北省地处长江中下游地震带上，位于华北断块与华南断块交汇部位，有近30条活动断裂带，地质构造、断层活动和新构造运动复杂。此外，行政区域内的长江、汉江干堤、三峡工程、南水北调中线水源工程等重大工程设施也面临地震的威胁。因此，围绕地震灾害建立必要的安全保障，是非常重要的。

针对地震灾害建立必要的法制保障方面，湖北省起步较早。早在2001年，湖北省便出台了《湖北省实施〈中华人民共和国防震减灾法〉办法》（以下简称《实施办法》），这是该省首部有关防震减灾的地方性法规，该办法的出台有效促进了防震减灾事业的快速发展。然而，随着时间的推移和防震减灾科学研究的进步，《实施办法》渐渐显露出：涵盖范围不全，内容不够完善，个别条款不够具体明确，实际操作性不够强等局限性。于是，在2010年，修订该《实施办法》被提上议事日程，进入了湖北省人大常委会的立法计划。经历近一年的修改工作，2011年9月29日湖北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《湖北省防震减灾条例》（以下简称《防震条例》）。该条例自2011年12月1日起开始施行。施行的当日，原《实施办法》被同时废止。至此，《防震条例》取代了原《实施办法》成为湖北省今后开展防震减灾工作的法制基础。那么《防震条例》生效至今已逾两年，在修法热潮渐渐褪去之后，人们得以站在一个较为冷静客观的立场，兼采各方面意见，尤其包容最新的防灾科学和公共政策方面的检讨，来重新检视这部地方性法规，就此提出几点个人愚见。

两点进步

立法目的突出了以人为本和可持续发展

《防震条例》第一条明确表述了条例的立法目的：“为了防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国防震减灾法》等有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。”于此，条例有三项目的：即一、防御和减轻地震灾害；二、保护人民生命和财产安全；三、促进经济社会可持续发展。在我国立法实践中，条文的排列顺序在一定程度上反映了立法者对条款重要性的判断。在这里，目的的先后顺序反映了条例背后的立法理念。理念之一，条例重在预防和减轻灾害损失，作为重大自然灾害之一的地震，在现有的科技水平下，人类目前还无法阻止其发生，只能在灾害来临前，及早做好准备；一旦地震发生，尽量减少灾害的损失。这是地震灾害应对工作的前提和起点。尽管这项工作呈现“守势”，但却是符合实际的。那种希望准确预报或成功阻止的想法，在现阶段，至少是不客观和超出人力所及的。《防震条例》如果写入这样的内容，注定是无法实施的。好在《防震条例》并没有这样规定。理念之二，人民生命和财产安全在地震中会受到严重威胁，当灾害袭来，人的生命权应当优先于财产权利。如果生命消失了，人也就无法从财产中受益，人与财产的关系也不复存在。再者，从康德提出的人性公式（任何人都只能作为目的而不能仅仅作为手段）也可得出不能牺牲主体（人）来保全客体（财物）。最后，生命权是最基本的人权，其他一切权利都依赖于生命权（实现），而唯独生命权不依赖任何其他权利（Amitai，2010）。生命大于财产的排序，为条例的适用者不得不就生命权和财产权的冲突做出抉择时，提供了最直接且最合法的指引。理念之三、《防震条例》规定“促进经济社会可持续发展”，一是指灾后的重建和恢复发展，藉由该条例保障灾区不因地震灾害而中断其持续发展；二是指经济发展应做好规划，其中应有防灾意识，要为灾后恢复重建留出经济上和社会上的空间，避免因一次地震灾害过分破坏当地经济社会发展能力，从此陷入一蹶不振。

工作方针容纳“防震减灾”新思维

《防震条例》最突出的亮点莫过于对工作方针的全新认识。工作方针表述在《防震条例》第三条：“防震减灾工作实行预防为主、防御与救助相结合的方针。”强调了防震减灾工作的重点应是在预防层面，灾后的应急救援、安置、重建固然重要，但已经是亡羊补牢的作法，尤其是对于那些在震灾中丧失生命和因伤致残的人们而言，毋宁很多损失并无法通过救援、重建得到补偿和恢复，“先下手为强”的预防性行政才是挽救生命和避免次生灾害的不二选择。尤其在社会急速变迁之下，社会结构及关系高度复杂化、多元化、碎片化，那种纯粹“排忧解难”式的法制和政策，即问题出现之后再来解决的作法，已不足以应付层出不穷的复杂问题。防震减灾也受到此变化的影响。如果说，之前政府工作中一大部分内容是将受到破坏的社会秩序恢复如初的话，那么现在防震减灾的部分则恰恰相反，它要求政府防震减灾工作的重心前移，只有做到提前预防，才能凸显行政的价值和效益。故应将法制的作用推进至事前预防的层次，有效规范当前复杂且充满风险的社会。

两点思考

《防震条例》缺乏对价值原则的规定

作为全面规范防震减灾工作的价值原则的阙无，这可能是《防震条例》起草过程中一项疏漏之处。价值理念对于这样一部防震减灾的地方性法规来说，并非可有可无的鸡肋。防震减灾工作涉及到对公民基本权利的保护和限制，福利国家的行政救助和政府权力行使的程序、原则，牵涉国家和人民关系甚巨。尤其灾害的发生，使得社会瞬时支离破碎，政府机构丧失控制能力，人民的生存权受到威胁，社会秩序也陷入一片混乱。如果没有必要的价值理念来指引和规范行政运作的话，很难觉得社会秩序和人民福祉会在行政作用之下迅速恢复和得到援助，甚至可能出现新一轮的混乱，即由无价值无目的之行政所带来的混乱。譬如说，为了实现地震预防的目的，而违背依法行政原理向企业强制摊派征集防震经费，招致企业怨言及抵制；或者说在灾区分配救援物资，如饮用水、食物、帐篷等，罔顾公平价值恣意分配，引发灾民激怒。故此，《防震条例》实有必要写入防震救灾工作的价值所系。以便在社会秩序陷入混乱，灾区政府丧失行政能力之际，各方在《防震条例》之下，遵循共同的基本价值行事，避免因价值歧义引发新一轮纷争。在此，日本法学家阿部泰隆（2000）所提出的“政府为完成救援与复兴之任务，应以‘连带、迅速、公平’为基本理念”可资为参照。再有，湖北省人民政府已制定的《湖北省自然灾害应急预案》将“以人为本，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全”确立为工作原则，也是在紧急状态下安顿价值的实例。

地震应急预案的查阅及公布

《防震条例》第三十一条规定了地震应急预案的内容，内容如次：各级人民政府制定本行政区域的地震应急预案，报上一级人民政府地震工作主管部门备案。省会城市地震应急预案，同时报国务院地震工作主管部门备案。县级以上人民政府有关部门，根据本级人民政府地震应急预案，制定本部门地震应急预案，并报同级地震工作主管部门备案。交通、水利、电力、通信、供水供气等基础设施和学校、医院、商场、体育场馆等人员密集场所的经营管理单位，以及可能发生次生灾害的核电站、矿山、危险物品的生产经营单位，应当制定本单位地震应急预案，并报所在地县级人民政府地震工作主管部门备案。地震应急预案应当根据实际需要和形势变化适时修订。地震重点监视防御区的市、县、乡镇人民政府、街道办事处应当适时组织开展地震应急预案演练，检验预案执行情况，完善地震应急预案体系和联动协调机制。

《防震条例》中缺乏对地震应急预案公布及查阅的明确规定，尽管条文的最后一款规定了预案演习和检查执行的制度，但如果没有事先公布，众人知晓的过程，演习和检查便容易流于形式，预案的制定也会变成公文旅行，成为行政机关内部保存的资料，无法发挥其应有的作用。因此，未来的修法，似应当增加公民和组织有权申请公布和查阅应急预案的内容。