公共政策制定过程中的公民参与问题及其对策分析

石 君

(湖南科技大学马克思主义学院，湖南湘潭411201)

随着我国社会的发展和民主政治的推进，公民参与公共政策制定已然成为不可抗拒的历史潮流。然而，当前中国公共政策制定中的公民参与存在诸多问题。这些问题已经严重影响了公民参与的实效，甚至使一些公民参与走上了一条畸形发展的道路。因此，完善公共政策制定过程中的公民参与机制是一个极具现实意义的话题。

一 公民参与公共政策制定的概念界定

(一)公共政策。对于公共政策的定义，学术界存在许多不同看法。许多学者从不同的角度出发，对公共政策的涵义作出了多种多样的解释。美国现代公共行政学理论奠基者伍罗德·威尔逊从政府的公共管理作用角度对公共政策作出定义，“公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。”［1］政策论研究者托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)在其所著的《理解公共政策》一书中指出，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。”［2］这一界定旨在强调政府的作为和不作为，凸显了公共政策的行为特征。相比较西方关于公共政策的定义而言，国内的学者则大多采用一种综合性的视角来界定。陈振明教授认为，“公共政策是指国家(政府)、执政党以及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。”［3］

(二)公民参与。随着中国特色社会主义民主政治建设的稳步推进，公民的民主意识蓬勃兴起，也预示着公民对政治参与的热情越来越高。公民参与作为权衡国家民主化程度的一个重要指标，其形式最初来源于古希腊。韦农·波格丹将公民参与定义为，“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策的形成过程。”［4］从参与方式看，我国有学者提出，“公民参与主要是指公民依据法律所赋予的权利和手段，采取一定的方式和途径，自觉自愿地介入国家社会政治生活，从而影响政府政治决策的政治行为。”［5］

由此可见，所谓公共政策制定中的公民参与就是指公民个人或组织以合法合理为原则，通过各种渠道和方式直接或间接地参与政府有关公共利益、公共事务管理等方面的政策制定，并对政策阐述自己的观点和立场来制造舆论影响，以引起政府的重视促使政府制定出更符合大众需求的公共政策，从而实现公共政策正向效应的最大化。

二 公民参与公共政策制定的积极效应分析

公共政策作为政府实现资源平均分配的一种方式，其出发点和落脚点在于实现社会公共利益的最大化。公民参与政策制定不仅是全体社会成员的共同呼吁，具有重要的现实意义，而且是提高政策科学化、民主化水平的必然要求。具体而言，公民参与政策制定的意义有以下几点:

(一)公民参与有助于提高公共政策的科学性。构建合理完善的政策方案是实现政策科学化的重要前提。公民参与可从三个维度提高公共政策的科学性。具体而言，一是公民参与提高了公共政策的时效性。一方面，公民参与可以使决策者从整体和全局角度出发，以有限的资源投入获得最大的收益产出;另一方面，可以防止因过多考虑局部利益所带来的时间过度投入。二是公民参与有助于为决策者提供翔实的信息支持。要制定完善的政策方案必须要有充分的信息作为基础。公民参与可以整合社会各阶层不同利益团体的诉求，为决策者传递更为客观、真实、全面的社情民意，使政府制定出的政策更加贴近生活、更具民意基础。三是公民参与有利于强化公共政策的可操作性。实践证明，那种缺乏跟综和反馈的、一劳永逸的政策制定模式已经不再适应这个时代了。要提升公共政策社会可行性就必须走公民参与模式。公共政策以解决社会公共问题为原点，公民作为社会问题的直接接触者，其对社会问题的认识更为直接深刻。公民的亲自参与使得公共政策的社会认可度大大提高，避免了政策执行过程中遭到普遍抵制的可能性。

(二)公民参与有益于推进公共政策的民主性。“主权在民”理念作为公民参与政治生活的最初理论来源，其所体现出来的不是口头上对民意的尊重，而是实践上对民意的服从。现代民主理论也强调，只有通过公民参与，才能实现真正的民主政治，这样才可以保证社会运作是真正由人民主宰［6］。在民主社会，是否合乎民意是评判公共政策的最为重要的指标之一，公共政策的制定必须以民意作为其落脚点和出发点。社会主义市场经济的迅速发展加剧了社会阶层的变动和利益格局的分化。在这种形势下，公民参与一方面有利于激发他们的政治参与愿望，增强他们的主人翁意识;另一方面，有助于监督公共权力的运行和公共利益的实现，防止公共权力异化，提升政府的公信力。

(三)公民参与有利于增强公共政策的合法性。公共政策的存在与有效实施是以合法性为前提的，所谓政策的合法性，广义上可以理解为社会公众对政治系统输出的公共政策的认同和忠诚的观念。公民以“协商民主”理论为基础展开积极有效的政策讨论，实则是一个以公开促公正，强化政策制定的合法性过程。公民参与提升公共政策的合法性主要体现在以下两个方面:一是政策制定主体的合法性。合法性意指人们内心的一种态度。公民基于对国家政治的认同参与公共政策的制定，体现出公民承认政府统治合法性的态度。二是政策制定程序的合法性。科恩曾说过“民主程序是合法性的源泉”，公民参与规避了利益博弈过程中的不利因素，为公共政策的建构提供了合法性基础，并提高了公共政策的质量。

三 公民参与公共政策制定存在的问题

现代民主社会，政府对公民参与政策制定的推动显示出公民参与公共政策制定的价值逐渐得到承认和重视。但不可否认的是，公民的实际政治参与状况仍然存在着一些不可忽视的问题，阻碍了公民参与公共政策制定的过程。

(一)公民参与制度的不健全。“所谓制度，是指稳定的，受到尊重的和不断重现的行为模式。制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”［7］改革开放的伟大实践拓宽了公民参与政策制定的渠道，为公民政治参与创造了良好的契机。目前虽然我国公民公共政策参与制度体系初见雏形，但是在实践过程中一些制度往往流于形式，没有达到预期的效果。一方面，部分参与制度由于其强大的政治性而远离了民众;另一方面，部分制度由于缺少完善的保障体系致使许多公民参与以非制度化的形式出现，这在一定程度上使公民参与变形、走样，大大削弱了公民参与的功效。

(二)公民参与的理性化程度不高。从理论角度而言，公民参与公共政策制定是公共行政精神与公民民主权力的集中体现，是实现公共利益价值的主要途径，但在实践中由于参与公民的认知能力、知识素养、道德品质有差异，加之绝大多数公民更多地是作为理性“经济人”出现的，其动机是追求自身利益的最大化，因此具有共同利益的公民往往汇集在一起，形成利益同盟，互相交流政策制定意见和想法，竭力介入公共政策的制定过程。一旦政策制定危及到这种群体的利益，他们便会采取非理性的行动来抵制侵犯该群体利益的政策。公民参与的非理性化趋势，轻者会削弱公民参与公共政策制定的热情，重者则会成为社会政治不稳定的潜在威胁。

(三)公民参与法律保障机制的缺失。目前，我国法律对公民参与权虽有相关规定，公民参与的基本原则也很明确，但是有关公民参与广度和深度的法制化程度依旧不高。虽然我国很多地方政府部门出台了相关鼓励公民参与政策制定的规定和办法，然而在法律层面上依然缺乏对公民参与行为的规制。一方面法律缺少对公民参与政策制定的形式、内容、途径和步骤的明确规定。与此同时，我国法律也并没有硬性规定将公民参与作为公共政策制定的必要内容，现行有关公民参与公共政策制定的法律制度建设存在重实体性规范、轻程序性规范的倾向。总而言之，相关法律制度的缺失将成为公民参与的一大硬伤。

四 完善公民参与公共政策制定的对策建议

现代民主国家的公共政策离不开公民的政治参与。然而，若没有制度化、法制化机制将公民参与纳入秩序的轨道，往往会造成社会政治秩序的不稳定。因此，可从以下方面克服公民参与公共政策制定在实践中存在的问题。

(一)强化公民参与意识，提高公民参与能力。我国“人治”型的传统政治文化培养的是依附型、顺从型公民，致使现在民主政治心理和思想的产生受到“窒息”。从现实来看，我国目前还处在社会主义初级阶段，人民的思想意识、社会的发展程度等方面都还不高，客观上决定了我国公民政策参与的范围、程度还要存在一定的局限。在此基础上，提高公民的参与能力应当从以下几个方面努力:一是要塑造参与型政治文化环境。只有培育参与型政治文化环境才能增强公民对政策体系高度的政治认同感，使公众在潜移默化之中形成良好的政治参与意识。二是要通过宣传教育，提高公民参与能力。通过家庭教育、学校教育和社会教育机制培养公民公正、客观、独立的思考能力，提高公民的民主政治行为能力，使每位公民都成为智慧理性的决策者。总而言之，只有使公民的民主参与意识内化于心、外化于行，参与能力不断提高，才能保障人民当家作主的权利落到实处，真正实现公民参与的高效。

(二)健全政策参与制度，规范公民参与途径。要实现公共政策的民主化、科学化，必须将公民参与过程纳入制度化的轨道，使公民参与常态化、有序化。一是要增加公共政策制定的透明度。一方面，政府应当扩大政务公开的覆盖面，加大政府信息主动公开力度，为公民参与政策制定提供真实而准确的信息平台。另一方面，要加大政策制定程序的公开力度以保证在政策制定的各个环节都有公民参与，使公民对政策制定进行全面的监督。二是要进一步拓宽公民参与渠道。政府部门应当拓宽一些公民参与的途径，如民意调查制度、听证制度、信访制度、公共政策咨询制度等等。只有建立了完善的公民参与平台，才能引导公众在公共决策中发挥更大的作用。

(三)完善公民参与法律法规，保障公民有序参与。面对公民参与公共政策制定过程中出现的新问题，健全法律法规势在必行。一方面，要制定专门的法律对公民参与公共政策制定过程的原则、地位和程序加以规定。同时要从规范公民参与公共政策制定的内容、方式、途径以及政府、组织和个人在参与政策制定中的权利及义务出发，制定和出台新的法律法规。此外，要加强立法，为公民参与政策制定提供必要的法律保障。以法律作为保障公民参与政策制定的心理底线，大大增加了公民参与的安全感以及对政府的信赖感，从而有助于将公民政治冷漠的参与情绪转化为一种自觉自愿的主动参与。总而言之，只有推进政策制定的法制化建设，才能形成公民有序参与政策制定的良好局面。

［1］伍启元.公共政策(上册)［M］.台北:台湾商务印书馆，1985.

［2］［美］托马斯·戴伊.理解公共政策［M］.台北:韦伯文化事业出版社，1999.

［3］陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［4］李图强.现代公共行政中的公民参与［M］.北京:经济管理出版社，2004.

［5］陶东明，陈明明.当代中国政治参与［M］.杭州:浙江人民出版社，1998.

［6］张娟.论公共危机的网络治理模式［J］.云梦学刊，2013，(2).

［7］［美］塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京:三联书店，1989.