刑事法律援助质量保证初论

骆福林

（常州大学文法学院，江苏常州 213164）

刑事法律援助质量保证初论

骆福林

（常州大学文法学院，江苏常州 213164）

刑事法律援助在法律援助中应居优先地位；有质量保证的刑事法律援助才为有效；我国目前的刑事法律援助因责任主体定位不准、尚无质量标准、整体刑事辩护司法环境不佳、未实行服务主体的准入制度、刑事法律援助质量监控不力等因素而质量不高。应当构建刑事法律援助质量保证体系，制定质量标准和操作规程，实行服务主体准入制度，建立律师名册，在人大常委会设立监督机构，加强外部监督，在法律援助机构设立内部监督机构，加强内部监督，实行质量考核和奖惩制度。

刑事法律援助；质量标准；律师名册；监督

一、中国目前刑事法律援助质量概况

联合国《关于律师作用的基本原则》第6条强调“任何没有律师的人在司法需要的情况下均有权获得按犯罪性质指派给他一名有经验和能力的律师以便得到有效的法律援助，如果他无足够的力量为此种服务支付费用，可不交费。”我国《法律援助条例》第6条也规定“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”上述法律文件强调了要提供“有效的法律援助”和“符合标准的法律服务”，也就是法律援助包括刑事法律援助应当达到一定的质量标准。刑事法律援助是我国法律援助的重要部分，而且应该置于优先地位。我国刑事法律援助自1994年实施以来虽然取得了可喜的成绩，但质量不高，缺失法律援助服务的质量标准和完善的质量保证体系。“刑事法律援助是目前我国法律援助中的一个短板，不仅数量没有上升，且质量堪忧。”［1］“实践中，律师办理法律援助案件多处于粗放型状态”［2］，“一些刑事法律援助人员在庭审前缺乏必要准备，主要表现在阅卷不详细、会见不认真、调查不全面、庭审出工不出力，庭审后缺乏必要的后继性关注等。二是刑事辩护律师的责任感不强，不注重自己刑事辩护业务水平的提高。”［3］质量就是生命，没有可靠的质量保证，法律援助就流于形式，这不但使受援人的权益得不到有效保护，还必将损害法律援助制度本身。

二、影响刑事法律援助质量的因素

实践中影响刑事法律援助质量的因素很多，主要表现为以下几方面：

（一）刑事法律援助的责任主体定位不准

“法律援助的主体是指法律援助的权利享有者和义务承担者。应该包括权利主体和义务主体。权利主体是有权获得法律援助的受援人，义务主体是法律援助的提供者。义务主体是代表政府开展提供法律援助的机构和人员，可分为责任主体和服务主体。责任主体是指各级政府及其设立的法律援助机构；服务主体是按照法律援助机构的指派提供法律服务的人员。”［4］《法律援助条例》第3条规定“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”依此规定，法律援助是政府的责任，因此，法律援助的责任主体便是政府。如此定位的弊端表现在检察院和法院不是法律援助的责任主体，因为他们不是政府、独立于政府。既然不是责任主体，他们便无须对法律援助承担责任。然而，刑事法律援助工作的有效开展和质量保证离不开检察院和法院。

（二）尚无刑事法律援助的质量标准

《法律援助条例》虽然规定了“为受援人提供符合标准的法律服务”，但标准是什么、构成标准的要素有哪些、要素的排列顺序和权重怎样等等，均无明确规定。既然标准不明，就难言质量，质量保证更是枉谈。所以，实践中刑事法律援助往往“走过场”，使得程序合法化而已。

（三）整体刑事辩护的司法环境不佳

刑事法律援助的质量勿容置疑受制于刑事辩护的整体司法环境。由于侦、控、审3机关重安全、轻人权，重有罪推定、轻无罪推定，重配合、轻制约等原因，我国目前的整体刑事司法环境不佳，突出表现为辩护权利的立法保障和实现状况不佳。如辩护人的调查权、阅卷权、会见权这些关键权利和对控方证据的有效质证不但难以得到保障（近几年已经有了很大改善），而且“较真”的律师往往“有面临检控方滥用《刑法》第306条的风险。”［6［7］刑事辩护执业环境的欠佳一定程度上成为了妨害刑事法律援助辩护质量的重要因素。

（四）提供刑事法律援助的社会律师以新律师居多

由于刑事法律援助是免费的，法律援助机构仅给予援助者有限的补贴（有时援助者还要倒贴），有经验、有名望的社会律师事务繁忙，一般不愿意提供法律援助。《法律援助条例》第21条规定“法律援助机构可以指派律师事务所安排律师或者安排本机构的工作人员办理法律援助案件；也可以根据其他社会组织的要求，安排其所属人员办理法律援助案件。”可见，国家并没有对提供刑事法律援助者有过高的要求，所以，实践中提供刑事法律援助的社会律师以新律师居多，有些甚至还是实习律师。一是因为他们案件少、有精力，二是从事法律援助可以积累办案经验，把刑事法律援助当做练兵。“在赵作海的案件审理过程中曾有一个声音一晃而过：‘事实不清，证据不足’，这是一名出庭‘律师’对赵作海所做的无罪辩护。之所以在律师上加引号，原因是当年法院为赵作海指定的辩护律师胡泓强只是一个律师事务所的实习生，当时并无律师资格证也没有独立办案经验。……，喜欢假设的人们不禁要问：假如赵作海自己花钱聘请了律师，铿锵有力地为他做无罪辩护，案件的结局是否会有天壤之别呢？”［8］

（五）刑事法律援助质量监控不力

《法律援助条例》第四条的规定“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作。”但是全国对法律援助的监督管理缺乏制度性的统一安排，一些地方机构部健全，监督管理不到位，许多市级司法行政机关没有设立专门的监督机构，此项工作主要由其所属的法律援助机构负责，由此又造成了法律援助机构的职责定位不清。虽然不少地区对刑事法律援助的质量监控就行了有益的探索，有些也颇有成效，但就全国而言还缺乏有效的质量监控制度和措施。

三、构建刑事法律援助质量保证体系

（一）明确刑事法律援助是国家的责任

上文已述我国《法律援助条例》第三条规定法律援助是政府的责任存在弊端，如果立法明确规定法律援助是国家的责任，那么，政府、人民检察院和法院都是刑事法律援助的责任主体，都要在其职责范围内承担相应的义务并承担相应责任，我国的刑事法律援助的质量将大大提高。从国际社会而言，刑事法律援助发展经历了慈善事业阶段，个人权利阶段和国家福利政策阶段［5］。中国将法律援助作为政府的责任实际上意味着国家为此承担责任。可喜的是修改后的刑事诉讼法已将刑事法律援助提前到了侦查、起诉阶段，而不再限于审判阶段，从而在法律的层面上明确了侦查、起诉、审判3机关的刑事法律援助的责任。笔者建议 《法律援助条例》应作相应修改以明确法律援助属于国家的责任。

（二）制定质量标准

司法行政机关应当研究制定办理刑事法律援助案件的最低限度和质量标准，制定具体的指标体系和评价标准。如规定会见犯罪嫌疑人、被告人的次数，必须有阅卷笔录，进行必要的调查，庭前撰写法庭调查提纲和辩护提纲，进行有效的质证，向法庭提交辩护词，有办案总结等指标。

（三）实行援助者准入制度

虽然目前我国的刑事辩护外部环境还不尽如人意，但刑事法律援助服务人的素质和水平的是影响质量的主要因素，因为他们是法律援助的具体实施者。因此，保证和提高刑事法律援助的质量就必须指定富有责任心、正义感和有经验、有能力的法律援助提供者。中国目前提供刑事法律援助以新律师居多，这与联合国《关于律师作用的基本原则》第6条要求的“指派给他一名有经验和能力的律师以便得到有效的法律援助”的要求不符。汪建成教授和龚祥德先生均认为“法律援助律师一定要搞准入。”［7］樊崇义教授也认为应当构建刑事法律援助律师资格认证制度。笔者建议，改革目前的指派方式，根据律师的专业特长指派案件，避免指派民事案件专长的律师办理刑事辩护案件，杜绝实习律师进入刑事法律援助领域。对承办死刑案件、未成年人案件等事关受援人重大利益的案件严格资质要求。可以建立律师名册制度，要求名册律师必须具有一定的专业水平、实务技能和执业年限。英国刑事法律援助质量监督管理制度和评估方法体系是世界上最复杂、最完善的法律援助控制体系，我们可以吸取其中适合中国国情的措施。其对疑难复杂的刑事案件采取的特别的保证质量措施之一就是建立专业名册制度，要求参与办案的律师必须具有一定的专业水平和办案经验。通过司法考试是提供刑事法律援助的基本条件之一，通过该考试只是表明具有了合格的专业知识，但作为实践性极强的刑事法律援助工作还要求具有专业技能和实践经验，对于从事刑事法律援助的律师而言，要求执业一定年限的律师再通过一个附加的资格考试，侧重考查专业技能。法律援助机构选择通过者建立法律援助律师名册，将现在的法律援助机构指定律师事务所，由律师事务所再指派援助律师的现状改变为法律援助机构直接从名册中指定合适的律师提供援助。其一，我国有10大类犯罪，刑辩律师对此也有侧重，所以律师名册中还要记载律师刑事辩护的专业特长，法律援助机构可以有针对性指定有符合案件性质需要的有特长的律师；其二，法律援助机构直接指定律师而不是指定律师事务所再由律师事务所再指派承办律师，这样一步到位，可以防止律师事务所指派实习律师或者无经验的律师，而且采取直接指定律师的做法，受指定的律师往往难以推却。

（四）设立法律援助监督机构

设立法律援助监督机构是保证刑事法律援助质量所必要。“如荷兰设立有专门的法律援助监督员，监督员可以根据法律规定提请对某一特定律师行为的调查，并可以提请纪律委员会对违纪律师的处罚，如暂时吊销或者取消该律师的注册。我国香港地区成立有专门的监察外派法律援助个案委员会，委员会负责制定及推广有关外派法律援助个案的制度及程序，并且检讨该制度和程序的运作是否公平及公正，并通过定期召开会议等形式监察外派法律援助个案的律师表现。结合我国大陆情况，笔者建议可以在人大常委会设立专门的法律援助监督机构进行专门监督。因为对法律援助工作的监督应当是全方位的，保证刑事法律援助的质量不仅仅在于对提供援助的承办律师的监督，包括对政府是否把法律援助经费纳入财政预算的监督，包括对侦查机关、审查起诉机关和法院是否履行刑事法律援助义务的监督，还包括对法律援助机构的监督。因为承办法律援助的律师是由法律援助机构指定的，所以其提供的法律服务的质量就是指定他的法律援助机构的办案质量，对外的责任应当由法律援助机构承担。因此，法律援助机构有必要加强法律援助的内部监督包括质量控制，设立法律援助质量监控内部机构、机制，除自己工作人员外还应当聘请社会监督员、所在地律师协会成员开展监控工作。

（五）实行质量考核和奖惩制度

无论是外部监督还是法律援助机构的内部监督都离不开质量考核和评估。在司法部具体的刑事法律援助质量标准出台前，我们可以通过以下措施进行质量考核。第一，检查了解承办律师的办案进展情况，如走访办案机关、旁听案件审理、审视承办律师的职业操守；第二，听取承办人员的报告，包括遇到的困难、出现的新情况、案件的进展情况等，并作出相应的处理决定；第三，听取受援人的投诉、举报，可通过发放“案件质量监督卡”、“意见反馈表”、公布监督电话或者电子信箱等收集受援人及其亲友对承办律师的意见。第三，向公检法机关发放案件征询意见卡，听取他们对法律援助承办人的评价和意见。“实践证明，法律援助的监督是提高法律援助质量的有效途径。如重庆云江县司法局自2001年向受援人发放《法律援助案件质量监督卡》以来，共办理法律援助案件213件，受援当事人满意率达95%以上。”［9］我们还可以吸取英国近年来推出的“同行审查”和法律援助机构派人扮演当事人暗查律师的办案服务质量的新办法。

有奖有罚，奖罚分明，建立刑事法律援助质量激励机制。对合格的援助案件承办律师予以标准的办案补贴，对高质量的援助案件承办律师在标准的办案补贴基础上给予一定的奖励，对办案质量差的承办律师一方面降低补贴标准，另一方面可以不再指定其承办法律援助案件，如出现违法、违纪行为的，视情况通报司法行政机关律师管理部门和律师协会，建议予以纪律处分。

法律援助如同其他事物一样，都要经历从无到有，从弱到强，从摸索到规范的发展路径，我国的法律援助制度实施近20年，取得了成就，积累了经验，发现了问题，找到了不足。国力渐盛，我国的刑事法律援助已经到了规范化、标准化和强盛化的时期了。在这一时期，我们完全有必要、有能力保证刑事法律援助的质量。

［1］李松，黄洁.刑事法律援助数量质量均低［R／OL］.（2011－05－06）［2013－06－08］.http：／／china.findlaw.cn／bianhu／ xingshidongtai／110506.html.

［2］殷浩哲.论对被追诉人法律援助的质量控制［J］.聊城大学学报：社会科学版，2010（2）：155.

［3］简乐伟，张文静.建立刑事辩护准入制度提高刑事辩护质量——“中国刑事辩护30周年暨刑事辩护准入制度”国际研讨会综述［J］.中国司法，2009（2）：12.

［4］黄益助.法律援助主体问题研究［J］.浙江万里学院学报，2005（1）：55.

［5］刘时长.论我国刑事法律援助［D］.湘潭：湘潭大学法学院，2006.

［6］司法部法律援助中心刑事法律援助部调研组.关于刑事法律援助的调研报告.中国司法.2004（12）：52.

［7］陈瑞华.刑事辩护制度的实证考察［M］.北京：北京大学出版社，2005：165.

［8］李兰英.法律援助如何成为实质性的援助［J］.法学，2010 （6）：50.

［9］蒋建峰.法律援助办案质量控制思考［J］.中国司法，2005 （7）：87.

A Tentative Statement on How to Guarantee the Quality of Criminal Legal Aid

LUO Fu－lin
（School of Law and Humanities，Changzhou University，Changzhou 213164，China）

The criminal legal aid should be given priority in legal aid.We must guarantee the quality of the criminal legal aid if we want to make it effective.At present，the reason why the quality of China＇s criminal legal aid is not so good lies in that China＇s criminal legal aid is short of quality standard.We must set up the quality guarantee system of the criminal legal aid，formulate a quality standard，carry out an access system，establish a supervisory mechanism，carry out a system of quality assessment and reward and punishment.

criminal legal aid；quality standard；lawyer roster；supervise

D925.2

A

2095—042X（2013）05－0027－04

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.05.006

（责任编辑：刘志新）

2013－06－18

骆福林（1964—），男，江苏常州人，硕士，副教授，主要从事刑事法律研究。