国外破解农村融资瓶颈的法律制度借鉴

汪晓舟 （武汉工程大学法商学院，湖北 武汉430205）

当前，我国 “三农”问题已经成为制约社会主义经济发展的一大难题。“三农”问题的关键是资金问题，而解决 “三农”融资问题则必须有完善的法律制度支持及保障。我国虽然目前已建立起相对完善的社会主义法律体系，但涉农融资类法律制度仍存在较大缺陷。而且大部分金融类法律制定的目的并非基于为 “三农”服务，导致现行法律制度严重滞后于 “三农”实际发展形势。相对于我国农村融资法律保障制度的困境，美国、日本的涉农融资类法律制度经过了实践的考验，为其农业现代化的发展做出了卓越贡献，吸取其成功经验能让我国少走弯路；而印度和孟加拉同为发展中国家，环境更贴近于我国，他们的涉农融资法律制度对解决我国 “三农”问题更具实践意义。

1 美国涉农融资法律制度的借鉴

美国作为老牌发达资本主义国家，农业处于世界上最发达的水平。美国建立了完善的农业融资法律保障体系，以及依托法律制度设立了多层次、多元化的立体农业融资机构，使得其农业能健康迅速的发展。

美国的农村金融体系建立，始于1916年颁布的 《联邦农业贷款法案》 （The Federal Farm Loan Act．June 23，1916）。法案制定的目的在于：为农业发展提供资金支持，为基于农产抵押的投资创立一个标准的形式，平衡农业贷款的利率，供应美国债券市场，提供邮政储蓄的投资，为美国创立政府托管人和财产代理人，及其他目的［1］。具体来讲，联邦农业贷款委员会将美国划分为包括阿拉斯加在内的12个区域，每个区域设立1个联邦土地银行，应对农业贷款的需求。法案规定了联邦土地银行的组织结构，由于是新组建的机构，联邦土地银行由联邦农业贷款委员会指派的5名主管联合管理，这5名主管必须是银行所在地的具有美国国籍的当地居民。同时规定了联邦土地银行组织执照的相关注意事项，组织拥有的权利，董事会成员的选举机制，以及联邦土地银行初始股本的最低限额。除却联邦土地银行的相关设立规定外，联邦农业贷款法案还制定了农业贷款合作社的相关规定。法案规定联邦土地银行不直接对单个农场主贷款，需要贷款的农场主必须加入合作社，合作社成员最低为10名农场主。需要贷款的农场主通过合作社向联邦土地银行进行申请。

《联邦农业贷款法案》是美国农业融资制度迈出的重要一步，但实践中并不能满足所有的农业融资需求。基于能够为农场主提供便利的农业和牲畜信用贷款，以及为了改进 《联邦农业贷款法案》和 《联邦储备法》制定了 《农业信贷法》（1923年）。法案为了补充现有信贷系统的不足 （仅提供90d以内的短期贷款，农场主可能因生产周期较长而无法按时还贷），建立了联邦中期信贷银行，以满足农场主急需的周期为6个月至3年的农业贷款。在1933年颁布了修订过的 《农业信贷法》，根据实践经验通过法案设立了生产信贷协会，同时以 《联邦农业贷款法案》划分的12个信贷区域设立了12个基层的合作社银行，更为近距离的为农业合作社提供贷款服务。

除了建立完善的农业信贷融资金融体系，美国还建立了完善的农业保险法律体系，可以在农场主遭受自然灾害或其他意外时获得保障，也是获得资金的一个方面。由于19世纪末20世纪初美国私人保险公司经营农作物保险失败，美国政府组建了议员委员会对农作物保险的相关事项进行调查，最终颁布了《1938联邦农作物保险法》，逐步构建起联邦、州、地方3个层次的农作物保险机制。

美国涉农融资法律制度对解决我国农业融资问题有着重要意义。第一，立法先行。相比我国涉农融资立法滞后于发展，美国则是以法律确定制度，以法律确立相关机构。在实践中相关机构的运行有法可依，减少了出现问题的几率。第二，合理划分纵向层次，逐步通过立法构建三级农业贷款机构。美国首先依法设立的是联邦即国家一级的农业贷款机构，然后根据实践发现其不足进而立法构建州一级机构，最后通过立法设立基层农业贷款机构，最终形成立体化的农业融资体系。第三，实践中通过修正法案使法律能适应现实的发展。其相关法案颁布后并不是一成不变形成定制，而是根据实际情况不停的对其进行修正。就 《联邦农业贷款法案》来看，从1916年颁布到1923年间，美国国会对其进行了几十次修订。而 《1923农业信贷法》某种程度来说也是对 《联邦农业贷款法案》的改进补充。

2 日本涉农融资法律制度的借鉴

日本虽然在2010年GDP总量被中国超越，但它仍然是世界第三大经济实体。特别是日本从二战后百废待兴的窘迫状况到如今的经济繁荣，其发展道路值得我国学习。就农业来看，日本虽然是一个以服务业占GDP最大比重的高度现代化国家，但它以12%的可耕土地完成了50%的粮食自给率。农业作为日本的弱势产业，能够取得这样的成绩，必须归功于政府高度重视其基础地位，为其制定的一系列支持与保护农业及农民利益，具有日本特色的涉农法律制度。

日本的涉农融资法律制度，从整体统筹角度来看有 《农业改良资金助成法》与 《农业现代化资金融通法》；从行业角度来看有 《农林渔业金融公库法》；灾害保险类有 《农水产业协会存款保险法》、《农林渔业者受灾等有关资金融通暂行措施法》、《农林水产业设施灾害重建事业费国库补助暂行措施法》、《农业灾害补偿法》等相关法律。《农业改良资金助成法》以向新兴农作物领域发展以及引进新技术时必要的资金为对象 （贷款期限为10年以内，无利息），规定国家以及各级政府必须在财政预算内安排一部分的必要贷款，建立了农业改良资金借贷制度，并对相应细则如政府补助、借贷的限额、借贷款的利率与偿还期限、担保、贷款申请、偿还及违约金等做了具体规定；《农业现代化资金助成法》设立的目的主要是 “让农业者等及农民协会在进行有关农业方面的贷款时能顺利借贷到长期低息的设备资金。国家对都、道、府、县进行的利息补助措施给予援助或采取自行利息补助措施，从而使得农业者等资金得以高度化配备，达到促进农业经营现代化。”（日本1961年2月10日法律第202号，1994年6月29日法律第69号最终修订 （目的））《农业现代化资金助成法》规定，都、道、府、县根据贷款机关的契约对该贷款机关贷放的农业现代化资金进行利息补助，必要时国家可以在预算范围内，根据政令规定，对其经费的全部或部分给予补助。同时，日本是一个自然灾害特别是地质灾害多发国家，其农业灾害保险类法律如 《农业灾害补偿法》明确以 “弥补农民农业经营不测事故的损失及谋求农业经营的稳定”为目的，很好地保障了农民在遭遇突发自然灾害之后恢复生产的资金来源。

从日本地理环境来看，作为岛国其国土狭小，农业耕种面积更是有限，导致其农业是弱势产业。由于日本地理环境的限制，其农业必然是小规模分散经营的模式。日本政府则根据现实环境将发展农业的关键点确立为努力提高农业的现代化水平，扶持单个农户生产经营。其涉农融资立法也紧紧围绕提高农业现代化水平及发展新兴农作物和引进新兴农业技术。同时日本农业规模较小，政府从行业角度对其融资进行立法，保证农业生产经营过程中的融资需求有明确的法律保障。更为关键的是在建立完善的涉农融资法律制度的基础上，日本政府通过立法确立国家财政对农业的扶持补助政策，保证了其农业健康可持续的发展。

3 印度涉农融资法律制度的借鉴

印度与我国相似，同为发展中国家，也是一个农业大国，农村人口占总人口的72%，是世界上最大的粮食生产国之一。据2008年1月新华网报道，欧盟委员会发表的一份报告指出，由于农业近年来的发展迅速，印度已从一个粮食进口国转变为农产品净出口国［2］。其农村金融法律的保障作用可见一斑。

印度的涉农融资法律制度，主要有 《印度储备银行法案》、《农村信用合作社法》、《地区农村银行法》、《国家农业和农村发展银行法》等。根据 《印度储备银行法案》设立的印度储备银行是印度的中央银行，在涉农融资中主要负责监管与协调其他下级银行。1904年，印度政府颁布了 《信用合作社法案》，对信用合作社进行了法律规定。1912年，又颁布了 《合作组织法案》，对各种合作组织的地位进行了法律确定。以此为基础建立的合作金融机构组成了农村信贷的主要部分，提供了印度农业信贷大部分的资金。20世纪60年代中后期，由于合作金融开始难以满足农业、农村和农户的信贷需求，印度政府颁布了 《银行国有化法案》。印度储备银行据此对商业银行进行国有化改造，并要求每家商业银行至少要在其所在地区的农村开设一家分支机构。这一政策使得印度商业银行向农村提供金融服务的机构网点数量大大增加，银行贷款中农村地区的贷款份额大大提升，每家商业银行所担负金融服务的农村人口数量也相应大大减少。1975年印度政府颁布了 《地区农村银行法案》并据此设立了地区农村银行，专为信贷服务薄弱地区的贫困农户提供信贷支持。此外根据印度 《国家农业和农村发展银行法》设立的国家农业农村发展银行是印度农业政策性银行，是印度政府与印度储备银行共同出资组建的，除了提供支农信贷以外，还对涉农融资的相关金融机构提供再融资服务。

分析印度的涉农融资法律制度，可以发现除了其法律体系完善，结构合理之外，最为重要的是印度政府通过立法手段提升了涉农融资机构的覆盖面以及信贷投放水平，其农村金融覆盖度在世界范围内都是领先的。这对提高我国涉农融资水平也有着重要借鉴意义。

4 孟加拉涉农融资制度的借鉴

孟加拉国是世界50个最不发达国家之一，80%人口生活在农村，全国约50%人口生活在贫困线以下。虽然孟加拉国并没有专门的涉农融资法律制度，但其涉农融资领域的 “乡村银行”模式 （格莱明银行）却为广大发展中国家所借鉴，这一制度在孟加拉的推行让数以百万计的家庭脱离了贫困线。

“乡村银行”（GremeenBank，简称GB）是孟加拉经济学家尤努斯教授于1976年创立的发行微型贷款的机构，1983年被政府批准承认成立银行。GB主要向农村贫困人口特别是贫困的女性提供无担保、无抵押的小额贷款。GB系统发放贷款基于一个观点即 “贫穷的人都有未开发的技术”，通过帮助贫困的人开发出谋生技术使他们摆脱贫困，自然也能保证贷款的偿还。GB模式的核心是 “借款小组”，这一小组由村中5人自愿组成并选出1名组长及1名秘书，GB对小组进行培训使其了解贷款规则与管理制度。发放贷款的顺序为，首先是小组内最需要贷款的两名成员，然后是除组长的另外两名成员，最后为组长。只有当前一组成员按期偿还了贷款时，后一组成员才能获得贷款，组长最后获得贷款。早期的GB模式下，如果某一成员无法偿还贷款则可能因为其他人无法获得贷款而导致小组内部矛盾。2000年GB对传统模式进行反思，开发出了 “广义化推广模式”，即更为灵活的借款人退出机制，保证借款人不必为小组其他成员承担连带责任，确保GB发放贷款真正不需要抵押、法律工具以及小组担保和承担连带责任。

孟加拉的 “乡村银行”为处于社会最底层的贫困人群提供贷款，完全不需要他们提供抵押、担保或是签署任何法律文件等，正是传统贷款业务中最需要获得融资需要的贫困人群所无法逾越的障碍。更重要的是 “乡村银行”并不仅仅单纯的贷出资金，而是关注有资金需求的穷人的生存状态，帮助他们利用贷款摆脱贫困，这才是值得我国借鉴与关注的部分。

［1］美国国会．联邦农业贷款法案 ［Z］．美国：美国国会，1933年．

［2］新华网．欧盟报告：印度已成为农产品净出口国 ［EB／OL］．（2008-1-14）［2013-1-20］．http：／／news．xinhuanet．com／newscenter／2008-01／14／content＿7418791．htm．