关于完善民族地区社会保障体系的思考——以四川省甘孜州为例

张晓雯

(四川民族学院经济管理系，四川 甘孜 626001)

社会保障制度是当今社会进步和文明的重要标志。当今世界绝大多数国家都实行了形式不同和水平不等的社会保障制度，经济发达的国家更是建立了完善的社会保障体系。在市场经济运行的国家，社会保障制度更是成为社会发展不可或缺的重要支柱，它被喻为现代社会的“稳定器”和经济运行的“减震器”以及实现社会公平的“调节器”。不言而喻，在我国经济相对落后的民族地区，市场经济运行起步较晚，社会保障制度尚待健全，较之社会维稳因素较为特殊，就更需要稳“藏”安“康”，从维护藏区改革发展稳定的大局出发，加速推进社会保障制度改革进程，建立和完善具有民族地区特色的社会保障体系。

一 甘孜州社会保险制度概况

甘孜州的社会保障制度改革从1986年起步到现在经过二十六年的艰苦探索，取得了较大的进展和成效，主要表现是社会保障制度不断完善，覆盖面不断扩大。

(一)城镇职工基本医疗保险步入规范化运作

城镇职工基本养老保险制度2008年实现州级统筹，制度建设、机构建设、基金筹措、待遇支付和管理等步入正轨。从2004年开始连续六年调整城镇退休离休人员待遇，退休人员人均基本养老金从550元提高到1367元，截至2010年底，全州养老保险参保人数达到5.2万人，养老保险基金征收23995万元，支出21112万元，养老金按时足额发放率和社会化发放率达到了100%

(二)新型农村养老保险制度逐步建立

新型农村养老保险试点是我国继实现农牧民“种地不交税、上学不付费、看病不太贵”之后实现“养老不犯愁”的又一项重大民生工程。从2007年9月甘孜州九龙县被四川省劳动和社会保障厅列为全省农村养老保险试点县并于2008年4月正式启动实施开始，全州18个县全面实施新型农村养老保险制度向“人人有保障”的目标迈出了重要的一步，标志着全州87万农牧民将由家庭养老过渡到社会养老。截至2010年底全州新型农村养老保险参保人数172143人，参保率27%，新农保基金收入3492.41万元，支出 1214.47 万元。［1］

(三)失业保险的作用日益凸显

截至2011年底全州参加失业保险的人数达到42783人，失业保险新增扩面4217人，失业保险基金征收3150万元，为3289人次发放失业金144万元，为全州300多家企业降低失业保险费费率，减收失业保险费600余万元，为390人次失地无业农民发放失业保险待遇21.3万余元。2011年全年共完成城镇新增就业6900人，城镇失业人员再就业670人，其中困难对象实现再就业442人，“零就业”家庭均实现每户至少1人实现就业的工作目标;城镇登记失业率控制在4.2%以内;农村劳动力技能培训1800人，合格率达90%以上，转移就业率达80%以上。就业培训2086人，就业率达60%以上。创业培训1059人，合格率达80%以上，创业成功率达50%以上。推荐小额担保贷款203户，实际发放小额担保贷款908万元，其中:推荐劳动密集型企业2户，发放400万元。失业保险制度对保障失业人员的基本生活和促进就业的作用日益明显。

(四)医疗保障制度进一步完善

自2001年8月甘孜州启动实施城镇职工基本医疗保险制度并实行州级统筹起，到2009年将大学生纳入到城镇居民医疗保险范畴后，全州基本医疗保险制度实现了全覆盖。城镇职工基本医疗保险人均统筹基金大幅度增加。截至2010年全州医疗保险参保总人数达177644人，基本医疗保险费征收16310万元，支出13479万元。根据医疗保险基金运行结余情况对参保人员的医疗待遇多次调整提高。与州内外50余家定点医院和州内11家定点零售药店签订了医疗服务协议，与部分州内和在外退休人员较为集中的州外医院建立了医疗费用“一表结算”关系。并于2011年9月1日启动开展了城镇居民医保、新农合门诊统筹工作，将一般诊疗项目费用纳入基层定点医疗机构支付范围，使参保人员长期存在的看病难和费用贵的问题得到缓解，为参保人员带来了更多的实惠和便利。

(五)工伤保险制度覆盖面进一步扩大

甘孜州的工伤保险起步较晚，2006年全州的失业单位纳入工伤保险统筹范围，2009年实现州级统筹，工伤保险基金的征收和管理日益规范，调剂机制也越来越完善。“十一五”期间，年底全州工伤保险参保人数达到29280人，共征收工伤保险费2433万元，发放伤残津贴223万元，报销工伤保险费用224万元，支付一次性工伤待遇635万元。工伤保险制度的建立在一定程度上既减轻了用人单位发生工伤事故后带来的风险，又确保了工伤职工的合法权益不受侵害。

(六)生育保险制度稳步发展

生育保险制度的建立不仅为生育女性及家庭提供了基本生活保障，为企业公平竞争和男女平等就业 、同工同酬目标实现创造了条件，同时也是对女性生育社会价值的一种肯定。甘孜州的生育保险制度全面实施起步于2005年，截至2010年底，生育保险参保人数19875人，征收生育保险费260万元，支付生育保险待遇140万元，切实维护了妇女的合法权益，社会效果较好。

二 存在的问题

(一)社会保险覆盖面窄，实施范围不宽

从目前甘孜州社会保险制度的实际状况来看，养老、事业、医疗、工伤、生育五个险种虽然已经实现全州18个县全覆盖，但从覆盖对象以及范围来看，有些险种只覆盖到了部分人群，比如说工伤保险没有覆盖到社团、机关，城镇中没有工作的老年居民目前还没有纳入现行的养老保险范围，农民工社会保险参保率较低等等。新型农村养老保险制度尽管全面实施，但目前只有9422人参保，部分私营企业业主和年轻从业人员参保意识淡薄，不愿意缴纳社会保险费，漏保现象时有发生。在地势偏远和传统观念等因素的影响下部分牧民甚至弄不清楚什么是保险，抵制保险，自然也就享受不到基本生活保障的权利。社会保险覆盖面的狭窄将违背社会保障“社会化”的初衷，违背人人平等的社会理念，最终将导致“老有所养”的目标成为空中楼阁。而这一切终将影响到劳动力的合理流动，劳动力资源的配置效率难以提高，也不利于社会稳定。

(二)经济发展的滞后成为社会保障事业的瓶颈

由于甘孜州的经济发展滞后，社会发育程度较低、社会保障统筹层次低，覆盖范围小与经济发展还不适应，与广大民众的希望和诉求还存在很大的差距。目前实施的养老、失业、医疗、工伤、生育、新农保六个险种中除了企业养老保险由中央财政转移支付外，其余的险种实行的都是按隶属关系统筹，出现基金缺口没有调剂功能，只能由州县财政承担。截至2009年底除企业养老保险、失业保险、工伤保险、居民医疗保险实施了州级统筹外，其余的险种都没有实行这些后续统筹。近年来甘孜州的经济发展虽然有了很大的改观，但是仍然不能满足社会保障事业发挥的需要:首先，随着城市化进程的加快和第三产业的发展，农村家庭保障中的土地保障功能日趋弱化，失地农牧民逐年成上升趋势，对养老保险和医疗保险的需求也日益增长。其次，由于历史的原因和恶劣的自然地理环境决定了甘孜州地广人稀、交通不便、信息闭塞、经济发展滞后的州情，要完全依靠自身力量全面建立社会保险制度可谓困难重重。

(三)社会保险费筹集困难，社会保险基金支付缺口大

近年来，虽然州内的劳动保障部门和社保部门根据相关法律法规积极开展基金征缴工作并且加大了执法检查力度，但是因为手段有限，无法从源头上消除漏保、少缴社会保险等现象。全州18个县中有些县财政拮据，对合同制职工的社会保险费、机关事业单位的医疗保险费、工伤保险费都不能按时足额地拨付到社会保险经办机构，有些县公务员医疗保险基金不能按时到位，甚至还有少数县采用报账制度，实际上又回到了以前的公费医疗管理模式，截至2009年底全州社会保险费欠费累计达16043万元。据初步测算，在十二五时期甘孜州的医疗保险基金缺口将达到6000万元，养老保险基金缺口达到2000万元。

(四)信息化管理程度薄弱制约了社会保障事业的发展

社会保障体系的建立离不开完善的社会保障服务设施以及信息网络，也离不开“金保”工程的支撑。目前虽然全州县级以上社会保险经办机构都已经建立了“金保”系统网络，但是仍然存在一些问题:一是一部分县始终不在系统中办理各类业务，个别县甚至不按要求通过“金保”系统发放养老金待遇，基金安全存在重大隐患。二是新农保信息化建设推进缓慢，有部分县连基本的数据清理和统一软件上线工作都没有完成，同时虽然各县城镇居民养老保险已经实现了新软件的上线使用，但仍有一些县不按要求在系统中发放基础养老金，严重影响了正常的缴费工作、养老金发放和各项社保工作的正常开展。基金安全存在一定隐患。

三 完善社会保障体系的思路

建立完善的社会保障体系，要结合民族地区的实际情况，从维护藏区改革发展稳定的大局出发，加速推进社会保障制度改革进程，建立和完善具有民族地区特色的社会保障体系。

(一)完善各项社会保险制度，加快完成参保扩面任务

1.在完善养老保险制度方面一是要在全州范围内建立起覆盖城镇各类从业人员的多层次养老保险制度，形成基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄保险相结合的保险格局，二是根据实际情况，把失地农牧民全部纳入到城镇灵活就业的人员范围中参加社会保险。三是加大宣传力度，采取各种形式和方法宣传和普及社会保险相关的条例与规定，提高认识，增强积极参保的意识。全面启动新型农村养老保险制度，逐步扩大农牧民养老保险的参保率。

2.进一步健全和完善与就业相配套的失业保险制度，经筹集、管理失业保险基金、发放事业救济金与下岗、失业人员的技能培训、职业介绍、生产自救等就业服务工作结合起来，在保障失业、下岗人员基本生活的同时，帮助其尽快实现再就业。

3.医疗保险是社会保险制度改革的热点和难点，一是要进一步加大政策宣传，切实做好巩固和扩大参保覆盖面工作，着重推进困难私营企业和弱势群体参保，巩固参保人数力争做到应保尽保，确保达到全覆盖。二是进一步规范定点医药管理，建立规范完善的监管机制，有效规范定点医药服务行为，切实为广大参保人员提供合理、高效、廉价、便捷的基本医疗服务。三是建立基金运行分析和风险预警机制，探索按病种付费、按人头付费和总额付费方式;建立和完善医疗保险经办机构与医疗机构的谈判协商机制与风险分担机制。

4.工伤保险制度方面一是要进一步健全和完善企事业单位职工工伤保险州级统筹制度，逐步扩大其覆盖面，实现工伤保险的社会化管理。二是建立起工伤补偿、预防和康复三位一体，覆盖城镇所有机关、企业、事业单位及其职工。

5.生育保险制度是保障妇女合法权益的重要措施，完善生育保险制度一是要积极探索建立城乡居民生育保险制度，并采取相应的目标考核方式逐步扩大其覆盖面。二是提高待遇标准，实行州级统筹，实现社会化管理服务。

(二)积极争取中央财政转移支付资金，强化社会保险基金的征缴管理

社会保障关系到人民的切身利益，也关系到长治久安的战略目标。经济发展滞后的州情决定了要完全依靠自身力量加快社会保障事业是不现实的。必须紧紧抓住一切有利契机，加大力度争取就业专项资金、城镇职工基本养老保险、农牧民养老保险、基本医疗保险等资金。

认真贯彻执行《劳动法》和《社会保险费征缴条例》，全面推进社会保险扩面征缴工作，严格按照规定的费基和费率足额征收。实现“五险合一，一单托收”基金全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。进一步加强社会保险稽核工作，加大实地稽核和待遇支付稽核力度，提高稽核实效。积极开展内控制度制度建设及运行情况的检查评估，强化规范管理，防范基金风险，确保基金安全。

(三)提高社会保障管理服务水平，保证社会保障体系有序、健康、高效地运行

一是要采取切实可行的措施加强社会保障工作机构建设，切实解决社保基层平台人员不足、工作经费不足等问题，全面提高社会保障管理服务能力;二是对社会保障工作机构的从业人员进行政策理论和业务培训，不断提高其工作能力和管理水平，着力打造出一支“廉洁、勤政、务实、高效”的队伍以适应社会保障事业发展的需要;三是针对当前社保体系管理机构的“碎片化”现状进行整合，将各项社会保险项目由统一机构经办、统筹兼顾、实现“五险合一”;四是建设社会保障和公共就业服务的信息网络，统一社保经办业务规程、统一软件、统一数据、统一标准，实现业务经办的全程信息化，实现跨地跨省的社会保险关系转移、业务经办及管理服务中的信息交换和共享，为参保单位和劳动者提供良好的服务。促进社会保障事业健康持续发展。

［1］ 陈树文，王刚义.《社会保障学》［M］.大连理工大学出版社，2010.07.

［2］ 成保良，孙敏文.《社会保障概论》［M］.九州出版社，2004.04.

［3］ 郭海琰，韩旭峰.我国少数民族地区农村社会保障体系存在的问题及对策［J］2011.11黑龙江农业科学2012.02.

［4］ 侯雪敏，杨道波.民族地区社会保障法律制度的完善［J］民族教育研究，2006.01.

［5］ 祁恒珺，张秉钧，吕文广.甘肃省少数民族地区社会养老保险体系研究［J］.《甘肃高师学报》2006年第02期2006.02:

［6］ 四川省甘孜州就业和社会保障事业“十二五”规划.

［7］ 四川省甘孜州2011年政府工作报告.

［8］ 张忠奎.人力资源会计在金保项目工程中的运用［D］.中国海洋大学，2011年.