中国式养老：靠市长？靠市场？

□ 特约记者 江山

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中国式养老：
靠市长？靠市场？

□ 特约记者 江山

“政府该投入的地方，必须投入，不能用市场规律解决所有问题。这个理念如果不解决，中国的养老服务不会有太大改观。”

2013年7月6日，北京“寸草春晖”民办养老院，老人们在花园内活动。图/CFP

位于北京市朝阳区的和平家园社区以30％多的老龄率，成为中国老龄社区的一个缩影。

这个社区始建于上世纪50年代末，小区内60岁以上老人有5000多名，80岁以上老人700多名。周围还有9个类似社区，将近半数老人空巢。

王小龙的“寸草春晖养老院”就设在这里。这是一个真正意义上的民办养老院，由他和几个清华同学在2012年共同出资1000万元筹建。

“寸草春晖”开业八个月就已住满，这在业内几乎算是奇迹，但王小龙依然有太多的困惑：“土地和成本就像压在头顶的两座大山，丝毫不能松懈。”他把这些困惑写进了给民政部的建议中，作为对《关于加快发展养老服务业的若干意见》（下简称《意见》）征求意见的回复。

2013年9月13日，这份酝酿三年之久的文件终于以国务院的名义全文发布。从市场的反应来看，这是国家力推养老服务业发展的利好消息，不少涉养老概念股票全线大涨。

然而在中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧看来，当前中国养老业困境的症结仍在于“政府支持不够”，以此来看，“这份文件有进展，但进步不大，在筹划养老业发展上思路仍然不够清晰。”

做地产还是做服务？

王小龙是个十分细致的人，看见路边歪斜的花盆会随手摆放整齐，看见地毯上留下的污渍也不忘嘱咐工作人员清理干净。

这份细致也体现在“寸草春晖养老院”的很多细节上。周六上午，二三十位老人围坐在院子中间的百年古树下唱歌。初秋渐凉，每位老人的座位上都有一个厚厚的棉垫子。

“寸草春晖”接收的老人平均年龄在80岁左右，基本都是需要长期照料的失能和半失能老人。这部分老人的照料不仅让政府和子女“很头疼”，也常常被一般公办养老院“拒之门外”。

“中国当前养老业有几个特点，养老机构关起门来只做机构的事，社区一般都是保姆公司或家政公司来做服务，但这样很难保证持续性，特别是社区服务的稳定性和专业性都很差。”王小龙告诉记者。

“寸草春晖”目前有100张床位，“以这个平台为基地，能把人固化下来、服务固化下来、流程固化下来，就能以点带面进行服务。养老机构照顾了30个人，同时还能为社区的几千名老人提供服务。”王小龙说。

这些细致和用心换来了“寸草春晖”的快速成长。开业八个月全部住满，远超同行业三四年才能住满的速度；平时基本处于“满员”状态，入住需要排号。

这样的成绩并没有让王小龙感到意外。中国社会的快速老龄化和养老市场潜在的巨大需求已经成为各方共识。

据民政部统计数据，截止2012年底，我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。

从2010年开始，国家发改委和民政部就开始着手起草《关于加快发展养老服务业的若干意见》，以期对当前及今后一个时期我国养老服务业发展做出系统安排和全面部署。

在酝酿三年之后，该《意见》于9月13日正式对外公布。在中国公益研究院养老研究中心代理主任高云霞看来，《意见》的出台是为平衡养老事业和养老产业，从整体上推进养老服务业态的发展。“《意见》的核心内容是明确政府和市场的定位，政府要发挥兜底作用；同时要推动社会资本进入养老服务业，发挥社会力量唱主角的作用。”

但事实上，中国政府吸引民间资本参与养老机构建设的政策取向由来已久。2000年以来，我国陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化意见》《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》等文件。

2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确表示，要通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。

“其实社会力量不用动员，他们已经在很积极地参与了。”唐钧告诉记者，但问题在于，现在投资养老业的相当一部分人都是房地产商人，把养老当做房地产来做。

今年8月16日国务院常务会议上提出，要深化改革加快发展养老服务业的政策措施，激发市场活力，使企业逐步成为养老服务的主角。这种背景下，更激发了房地产企业大举进军养老产业的决心。

粗略统计，目前包括万科、保利、招商、远洋在内的30多家房企，已经在全国范围内大力开发养老地产。

现实中，养老地产往往被开发商异化成以养老之名只开发房地产的“拿地模式”。从结果来看，这些“超大型”养老地产，由于地处偏远、配套服务与养老项目脱节、难以满足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“现在中国投资养老事业的人很多，但是很少有人把服务、照料作为核心来做，而是房地产的‘换汤不换药’。”唐钧指出，从这一点已经可以看出政策的弊病所在，“社会力量参与已经无所谓是亮点了，现在要解决的问题是，怎么把养老产业真正做成服务的产业。”

“非盈利养老”难获支持

“寸草春晖”占地2500多平米，位于北京的北三环内，由经营不善的宾馆改造而成。

在寸土寸金的北京城内，为提高使用效率，王小龙尽可能压缩一切不必要的软硬件成本，“我没有自己单独的办公室，和财务挤在一起。因为作为民营机构来说，所有的投入都是自己的每一个铜板，既没有国家的硬件投入，也没有国家提供的人员编制和补贴。”

王小龙面临的“捉襟见肘”在民办养老院中极为普遍，特别是人员和房租费用沉重。“像我们这样的民营社区养老院，全住满情况下，收回成本需要6到7年，这还不包括护理带来的赔偿风险。我们用租写字楼的价格在城里租地做养老院，压力可想而知。”王小龙说，为此很多民营养老院选择远郊区，但是又很难满足老百姓就近养老的需求，造成城里养老院一床难求，城外却空空荡荡。

此前，不少地方政府也意识到这一点，试图通过政策对民办养老机构进行资助和补贴。2009年，北京市民政局与财政局联合出台了《关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法》。

今年3月，北京市民政局局长李万钧表示，北京市将在原有补贴办法的基础上进一步提高标准，民办养老机构运营阶段的补贴标准将由原来的收住一位老人每月200元至300元提高到300元至500元。

养老地产、以房养老等模式目前饱受争议。图/CFP

许多民办养老院只能拿到“床位补贴”，却享受不到“建设补贴”，因为获此资助的前提是“土地必须自有”。

事实上，除地产公司所办的养老院能够满足“土地自有”的条件之外，其他民办养老院基本无法满足这一条件，因为土地是租来的。

“这项规定可能是想确保这个机构长期做养老服务，以免拿到补贴但后期不再做养老。”高云霞说，但这一点确实不利于优惠政策的落实，“很多中小型养老机构都是租用的土地。”

“像我们这样完全靠租房做养老的，在经济实力上很有限，但我们解决的问题是实实在在的。”王小龙说。“寸草春晖”目前注册的性质是“民办非盈利”，但和公立机构相比，扶持政策既不公平也不灵活，很难有发展的活力。

对于国务院此次出台的《意见》，不少业内人士认为，《意见》在鼓励民间资本进入养老服务市场的土地、税收、补贴等关键要素上都实现了突破。

例如，《意见》中提出，民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策；对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费。

“《意见》中虽然提到民办非盈利机构能享受的一些扶持政策，但这一节非常突兀，前后都没有提到如何倡导‘非盈利’。”唐钧告诉记者，这份《意见》的基本思路，还是一个市场化的思路，但是中国70％的老人都是低收入，市场化养老对大多数老年人来说是不可及的。“政府要发展的，不是市场化的养老。政府最主要的应该做非盈利的养老，这样对大多数老人来说才是有意义的。”

避免重蹈“医改”覆辙

在很长一段时间内，养老机构被定位为提供社会福利的“事业单位”，由此导致公办养老机构的问题重重。

北京市第一福利院、北京市第四福利院、北京市第五福利院地理位置优越，是北京市养老院的“招牌”，第一福利院长期有近万人在排队入住。

“我们开玩笑说，北京的第一福利院和第五福利院，住着的都是活蹦乱跳的老人。”唐钧告诉记者，这些老人或者有钱，或者有权，他们本来不需要这些服务，但资源却都被他们占用了。真正卧床不起、甚至失智失能的老人，其实并不在服务范围内。

“很多公办养老机构占用了场地设施，但后期的运营管理没有跟上，造成了很多资源浪费。”高云霞坦言，在鼓励新建养老院的同时，“存量”如何改造和优化是一个问题，“街道的很多养老院都是闲置的，这是个很头疼的问题。”

对于公办养老机构效率低下、管理不善的问题，此次《意见》也明确提出要开展公办养老机构改制试点，鼓励“公建民营”的方式进行运营。

“这对我们是一个利好消息。”王小龙说，“寸草春晖”未来的发展方向是“连锁化”经营。他希望政府能够提供免费用房、低租金用房或给予有力度的租房补贴，鼓励优秀民营养老院做强做大。

“很多民营养老院选择远郊区，但是又很难满足老百姓就近养老的需求，造成城里养老院一床难求，城外却空空荡荡。”

“做强做大”的理想显然遭遇了更多的困难，“是利好，但我怎么才能接手呢？”王小龙对其中的艰难深有体会，“这就像个‘烫手山芋’，很多街道办的养老院明明做不好，明明赔钱，但就是不愿意放手。”

“谈了几个月，一直在扯皮，寸步难行，有的街道甚至希望通过按市场价转让来挣钱。”王小龙坦言，“北京市民政局一直很支持我们拓展，但民政局能协调的部门太少，协调不了街道的事。”

而“公建民营”项目在北京市也出现过偏差，曾经作为北京市样板的“汇晨老年公寓”在很多方面都备受争议。

“很多项目都被他们拿走了，招标过程就是走个形式，条件都是为他们量身打造的，把其他社会资本都挡在了门外。”一位业内人士告诉记者，“他们拿走了政府的资源，但没有提供更好的服务，收费也并不比完全民营机构低。”

“鼓励社会力量参与养老没错，但参与有两个方向，一个是盈利的，一个是非盈利的。也就是说，一个是市场的，一个是准市场的。”唐钧认为，此次国务院的《意见》，倡导的方向并不明显，仍然含糊，“鼓励民间参与，实际上是政府想少出钱或者不出钱；如果鼓励非盈利事业的发展，意味着政府肯定要出钱。”

在唐钧看来，符合中国国情的养老模式应该是：60岁老人退休后，不需要太多社会支持，主要是居家养老。75岁或80岁以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都应该进养老院。

他设想，对每一个这样的老人，应该由一个评估委员会对老人进行需求评估后得出结论，需要什么服务、老人自己负担多少、政府再补贴多少。

而对于《意见》中提及的开展“以房养老”试点，唐钧也并不看好，“这对民资的参与是一个诱惑，对提供养老的机构也是个诱惑，但是这个设想，在当前中国来说基本是不可实施的，只有很少的人能选择。”

在他看来，政府保障和市场化方向仍然是两个“矛盾”的方向，“医疗也好，教育也好，我们已经看到了市场化的结果，养老问题也是一样。医改多年不成功，现在倒回来进行改革，仍然不太成功，仍然没有摆脱市场化取向，医院仍然在追求利润。”

“政府该投入的地方，必须投入，不能用市场规律解决所有问题。”唐钧表示，这个理念如果不解决，中国的养老服务不会有太大改观，“最多两三成的老人能享受到养老服务，其他只能望洋兴叹。”

□ 编辑 郭铁 □ 美编 王迪