城乡文化一体化发展途径探析

徐学庆

摘 要：我国是个农业大国，农民占人口的大多数，没有农村文化的大发展大繁荣，就没有整个国家文化的大发展大繁荣。然而，我国城乡文化发展严重失衡、差距巨大，农村是文化建设最薄弱的地方。只有找准实现城乡文化一体化发展的途径，采取有效措施加快城乡文化一体化发展，才能填平城乡文化鸿沟，实现城乡文化均衡发展，让人民共享文化发展成果。

关键词：城乡文化；一体化发展；途径

中图分类号：G120 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）01—0102—05

党的十七届六中全会明确提出了加快城乡文化一体化发展的要求，强调指出：“增加农村文化服务总量，缩小城乡文化发展差距，对推进社会主义新农村建设、形成城乡经济社会发展一体化新格局具有重大意义。”①我国是个农业大国，农民占人口的大多数，没有农村文化的大发展大繁荣，就没有整个文化的大发展大繁荣。然而我国城乡文化发展差距巨大，农村是文化建设最薄弱的地方，只有找准实现城乡文化一体化发展的途径，采取有效措施加快城乡文化一体化发展，才能填平城乡文化鸿沟，实现城乡文化均衡发展，让人民共享文化发展成果。

一、破除城乡二元体制，推进城乡文化由二元结构向一体化发展

我国城乡二元结构问题非常突出，导致城市和农村文化发展相对分割，缺乏交流融合、协调发展的机制体制，使得城市文化日益发展，乡村文化不断衰落，甚至表现出城乡文化冲突，而且随着城市化步伐的加快，还带来了新市民和农民工的城市融入问题。城乡文化二元结构引发的问题日益显现，已影响到社会主义和谐社会的建设。由于城乡二元体制是造成城乡文化差距扩大的制度根源，因此，必须从制度创新入手，破除城乡二元体制，将城乡文化作为一个有机的统一整体，进行一体化建设，实现城乡文化由二元到一体的转化。

第一，以思想解放为先导，推进城乡文化发展规划一体化。各级干部必须解放思想，转变观念，打破“城乡分割”的思维模式，彻底改变重视城市文化建设、轻视农村文化建设，重视农村经济建设、轻视农村文化建设的观念，牢固树立文化也是生产力和城乡文化发展“一盘棋”的思想，统筹规划城乡文化发展，积极推进城乡文化发展规划一体化。在制定本地区经济社会发展规划时，要坚持农村文化发展与经济发展并重的思想，把农村文化建设纳入经济社会发展规划和城乡建设总体规划；要树立城乡文化协调发展的思想，确立统筹协调、一体化发展的思路；要以城乡文化均衡发展为目标，充分考虑农村文化建设投入偏少、水准偏低、发展滞后的客观现实，坚持文化发展投入向农村倾斜的原则。总之，要坚持城乡并重、经济发展与文化发展并重、城乡互动、共建共荣的原则，将城乡文化发展纳入统一部署、统一规划、统一投入的轨道，推进城乡文化一体化新格局的早日实现。

第二，以资金投入为保障，推进城乡文化设施建设一体化。要根据城乡文化资源分布现状和城乡文化一体化的整体规划，调整公共财政投入结构，加大对农村文化建设的投入，实现城乡文化基础设施建设一体化，缩小城乡文化“剪刀差”，促进城乡文化均衡发展。特别要向远离城区和经济薄弱的乡镇倾斜，有重点地帮助欠发达乡镇发展重点文化项目，实施文化惠民工程，改善和提升农村文化基础设施条件和服务水准。

第三，以双向对接为路径，推进城乡文化市场发展一体化。在坚持文化公益性的前提下，各级政府应积极培育城乡文化市场，把城市文化资源与农村文化市场、农村文化资源与城市文化市场紧密联系起来，建立城乡文化双向交流机制，形成与经济社会发展相适应、城乡一体的市场体系。通过加快城乡之间的市场对接，提高农村文化资源商品化程度，为农村文化产业的开发、进入城市市场提供更加便捷的渠道。同时，鼓励城市开拓农村文化市场，文化产品的创作和生产要注重研究农民的需求，更多地反映农村现实生活，为农民所喜闻乐见，把真正符合农民消费需求的各种文化产品、文化服务及时送到农民身边，带动农村文化产业和文化市场的繁荣与发展。

二、大力开展制度创新，建立城乡经济一体化发展新格局，缩小城乡经济差距，为缩小城乡文化差距、建立城乡文化一体化发展新格局奠定物质基础

统筹城乡发展，有效解决“三农”问题，关键要围绕“多予、少取、放活”进行制度创新，破除城乡分割的二元经济结构，建立城乡经济一体化发展新格局，为缩小城乡文化差距、建立城乡文化一体化发展新格局奠定物质基础。

第一，围绕“多予”创新财政、社会保障、农业补贴、教育管理制度。一是创新财政体制，建立规范的财政转移支付制度，加大国家财政对农业的扶持力度，增加财政支农资金比例。二是创新社会保障制度，建立城乡一体的社会保障体系，建立城乡均衡的最低生活保障制度，建立与农民承受能力相适应的以大病统筹为主的新型合作医疗制度。三是建立规范的农业补贴制度，变间接补贴为直接补贴，变流通环节的补贴为生产环节的补贴，变价格补贴为对农民的收入补贴。四是创新教育管理制度，将农村义务教育纳入中央和省级财政支出体系，把农民工的子女教育纳入社会公共服务体系，使之与城市居民的子女在入托、入学问题上享有同等待遇。

第二，围绕“少取”创新征地、金融制度。一是创新征地制度，明确界定政府的土地征用权限，打破国家对土地一级市场的垄断，提高征地补偿标准。二是创新农村金融服务体制，把农业发展银行改造成为农业产业化服务的政策性银行，通过贴息、补亏、减税等方式鼓励农村信用合作社以低于商业银行的利率向农民发放贷款，确保县以下各银行从农村吸收的资金全额返还用于农村，建立低成本、高效率的政策性农业保险制度，帮助农民规避市场风险和自然风险。

第三，围绕“放活”创新劳动就业、户籍、科技制度。一是创新劳动就业制度，建立城乡统一的就业制度，实现就业政策和管理体制城乡一体化、劳动力资源配置市场化、劳动就业机会均等化，健全促进农村劳动力转移的五大体系，即建立农民外出务工的管理和服务体系、劳动力流动监测体系、就业培训体系、就业信息体系和维护农民工合法权益的法律服务体系。二是创新户籍管理制度，剥离附加在户籍上的福利和等级属性，取消户籍管制，让农民自由选择户籍地，取消农与非农的划分方法，按常住和暂住人口进行户籍登记。三是创新农业科技体制，兴办区域性技术服务机构，放活科技人员，搞好农科教三结合，提高农民素质。

三、拓宽投入渠道，建立农村文化多元投入机制

第一，优化财政投入结构，变“城市偏向型”为“城乡共进型”财政支出体系。在具体实施上，一是中央要加大农村文化建设投入，文化资金重点向农村倾斜，并保证一定数量的中央转移支付资金用于农村文化建设；二是省级财政要逐步加大对农村公共文化建设的投入，并确保对农村公共文化建设投入的增幅高于同期经常性财政收入的增幅；三是要鼓励市、县（市）和区设立扶持农村公共文化建设的专项资金，用于支持农村公共文化建设。

第二，增加农村公共文化的供给主体，拓展农村公共文化的供给模式。打破政府是农村公共文化唯一的供给者这个桎梏，完善文化经济政策，探索市场化运作方式，拓宽融资渠道，鼓励社会力量通过多种形式参与农村文化建设，实现农村文化建设资金来源多元化，探寻农村公共文化的社会化和市场化道路。当前最重要的是要建立激励机制、制定优惠政策，搭建市场化融资平台，广泛吸引社会资本和产业资本对农村公共文化尤其是准公益性公共文化产品进行投入和供给。要适当放宽公共文化服务的准入门槛，在国家没有明文规定限制的投资主体项目上，支持和促进各种所有制文化单位、外来资本、民营资本或公民个人以合资、合作、独资方式兴办农村文化实体、投资公共文化设施、提供公共文化服务。

四、建立以城带乡联动机制，加大城市对农村文化的帮扶力度

第一，加强城乡文化人才配置的宏观调控，吸引优秀文化人才向农村流动。首先要用待遇、用感情、用事业留住农村文化人才。有关部门应出台相应的特殊优惠政策措施，向农村基层文化工作者倾斜，要给予农村文化人才合理的甚至比城市文化人才更优厚的生活待遇，切实改善他们的生活和工作条件，充分调动他们献身农村文化建设的积极性，使他们不愿向别处“飞”。其次要吸引城市文化人才到农村去。要加强人才配置的宏观调控，通过实施优厚的文化人才政策，吸引城市文化人才自愿到农村去。在城市文化人才基本饱和、就业压力巨大的背景下，城市大学生的文化优势是一个潜在的、巨大的发展农村文化的人力资源优势。我们应根据当前大学生就业难的现实，结合政府的各项政策，做好引导和培训，多渠道促进大学生到农村就业和返乡建设，这是解决农村文化人才短缺的一项有效措施。

第二，加强文化设施共建，构建城乡一体的网络体系。要加强以县级公共文化设施为龙头、乡镇文化站为纽带、村文化活动室和文化示范户为基础的城乡三级文化基础设施体系建设，在城区重点推进大型公益性文化设施建设，在农村重点加强文化站、文化活动室的建设及文化示范户的培育，推进城乡公共文化服务设施均衡发展。目前，多数农村的文化设施残缺不全、功能单一、管理滞后，远远不能满足农民多层次、多样化的精神文化需求。这就要求在实际工作中依托城市文化资源的优势，合理规划和建设一批功能全、设施齐的农村文化阵地，提供多种多样的文化娱乐设施，进一步完善农村文化设施功能，协调文化传播渠道，加强文化设施共建，构建城乡一体的网络体系。

第三，加强信息资源共享，促进城乡文化信息交流，以信息化带动均衡化。早在2002年，《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中就明确提出“到2010年基本建成覆盖城乡的文化信息资源共享工程服务网络”的目标。“文化共享工程”开辟了一个不受地域、时空限制的崭新的文化传播渠道，是加强城乡文化资源共建共享的有力措施，是一项缩小城乡差别、消除数字鸿沟的文化惠民工程。“文化共享工程”的实施涉及各级各类文化单位，覆盖地域广，要充分体现统一规划、统一标准、资源共享的原则。要利用现有的网络和软硬件环境，整合现有的文化艺术资源来实现共建共享，不搞重复建设。城乡文化有各自的特色和优势，有很强的互补性，要彰显各自的特色和发挥各自的优势，必须开展双向互动与交融，既要加大城市文化下乡的力度，让城市文明深入农村，又要使农村民间文化大胆进城。在信息经济时代，由于互联网等现代传媒的迅猛发展，加之城乡联系通道的畅通，城市的物质文明以及城市人的现代生活方式和价值观念、思想意识等向农村快速扩散，以现代都市文明为特征的城市文化和以传统乡土文明为代表的乡村文化在不断冲突中走向融合。城乡信息传播途径的多样化和便捷化，使城乡之间信息能够及时沟通，减少了城乡之间的文化冲突，缩小了城乡思想观念上的鸿沟。可见，信息化对城乡文化一体化的实现具有十分重大的意义，必须高度重视并充分利用之。因此，必须加速发展信息产业，加大现代信息基础设施建设力度，为实现以信息化带动城乡文化一体化和均衡化发展提供技术支撑；必须加大培训力度，提高农民的科学文化素质，特别是信息技能，以便加强城乡文化交流，实现城乡文化资源共享。

第四，加大城市文化对农村的援助力度，创新城市文化反哺农村的形式。为此要做好以下工作：一是深入开展科技、文化、卫生“三下乡”活动。坚持“三下乡”与“三贴近”紧密结合，在内容和形式上积极创新，不断增强“三下乡”活动的吸引力和感召力。积极探索“三下乡”活动的长效机制，对重要项目和产品采取政府补贴，以政府采购的形式直接送到农村，常年贴近农民群众开展“零距离”的文化服务活动。二是实现农村支教活动制度化。统筹城市优质教育资源支援农村，积极开展“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“城镇教师支援农村教育”等活动，组织城镇教师到农村支教；同时继续实施“免费师范生教育”，吸引大学毕业生到农村任教，并逐步使这一活动制度化，促进城乡教育资源均等化。三是推行科技特派员制度。选拔科技人员到农村工作，能实现科技与农业生产的“高位嫁接”，将大量先进实用技术、优良品种、生产开发性项目快速导入农村，促进农村经济发展与农业科技进步，提高农民的科技文化素质。推行科技特派员制度，应突出市场机制，努力探索新的方式方法，不断提高科技特派员为“三农”服务的效益和效率，使这一制度成为城市反哺农村、服务“三农”的长效机制。四是继续开展下派村支书工作。选派一批有才干的优秀干部下到基层工作，带动农村基层组织建设，增强农村经济发展的后劲，提高为人民服务的质量，为新农村建设提供有力支持。五是继续实施大学生村官计划。继续选聘优秀大学生服务农村，优化农村基层干部队伍，通过人才回流为农村注入新鲜血液，为新农村建设提供人才保障。六是开展“一帮一”文化对口帮扶活动。开展城市单位对农村的文化帮扶活动，充分发挥部门优势，大力支持乡镇文化站、文化大院、“农家书屋”建设，帮助农村解决文化产品、文化服务相对匮乏问题；同时动员城市居民以各种方式捐赠电视机、收音机、计算机和农民需要的图书杂志、音像出版物等。

第五，把农民工纳入城市公共文化服务体系。农民工是我国工业化和城市化进程中涌现出来的一支新型劳动大军，为国家经济社会发展做出了重要贡献。近年来，农民工文化工作受到党和政府的高度重视。为将农民工纳入城市公共文化服务体系，进一步保障农民工基本文化权益，丰富农民工精神文化生活，文化部、人力资源和社会保障部联合中华全国总工会于2011年9月下发了《关于进一步加强农民工文化工作的意见》。这是第一部对农民工文化建设进行全面部署的文件。文化是农民工融入城市的桥梁，对增强农民工的归属感、尊严感和幸福感具有重要作用。加强农民工文化工作，建设农民工精神家园，保障农民工享有与城市居民同等的文化权益，是提升农民工文化素质和道德素养、实现农民工融入城市的必然要求，对于提升城镇化水平和质量、统筹城乡发展、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定具有重要意义。文件明确指出：到2015年，我国将形成相对完善的“政府主导、企业共建、社会参与”的农民工文化工作机制，建立相对稳定的农民工文化经费保障机制，农民工文化服务将切实纳入公共文化服务体系。文件提出要加强政府对农民工文化工作的领导，充分发挥城市社区、用工企业和社会力量的积极作用，营造全社会共同关心支持农民工文化工作的良好局面。在保障农民工享有和城市居民均等的基本公共文化服务的同时，要充分尊重农民工群体特有的文化需求，尤其要重视新生代农民工的文化需求，提供有针对性的公共文化服务。要打破条块分割，推动建立部门之间的协同机制，有效整合和优化配置各方面的农民工文化服务资源，形成分工明确、统筹协调、优势互补、优质高效的农民工文化工作机制。文件还提出了以公共文化服务体系为支撑，以城市基层社区、用工企业为重点，以社会力量为补充，加大政府对农民工文化工作的支持力度，逐步形成“政府主导、企业共建、社会参与”的农民工文化工作机制的总体思路，推动农民工文化工作的规范化、制度化和常态化，提出了“发挥公益性文化单位的骨干作用”、“推进重大农民工文化惠民工程建设”等具体措施，为农民工文化工作理清了思路，指明了方向。

五、深入实施文化惠民工程，增加农村文化服务总量

实施文化惠民工程，是构建公共文化服务体系、推动城乡基本公共文化服务均等化的重要途径。深入实施文化惠民工程，必须按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加强统筹、加大投入、创新机制、拓展内容，进一步扩大受益范围、消除覆盖盲区、提高建设标准、改进服务方式、推动管理创新，着力健全农村和中西部地区公共文化服务网络，提高公共文化产品和服务供给能力，破解城乡、区域发展不平衡难题，解决人民最关心、最直接、最现实的基本文化权益问题。第一，加强县级文化馆和图书馆、乡镇综合文化站、村文化室建设，深入实施乡镇综合文化站工程。新建、改扩建一批县级文化馆和图书馆。组建集书报刊阅读、宣传教育、文艺演出、科普教育、体育运动和青少年校外活动等于一体的乡镇综合文化站，配备一定数量专职人员和相应设施设备，建立长效工作机制，就近便捷开展公共文化服务。乡镇综合文化站坚持公益性事业单位的性质，履行社会服务、指导基层、协助管理农村文化市场的职能。加强村文化室等基层文化阵地建设，合理确定设施建设标准，明确基本职责，完善管理办法。第二，深入实施广播电视村村通工程。以实现全面覆盖、增强覆盖效果为重点，采用地面无线、直播卫星、有线网络等方式有效覆盖广大农村地区。完善农村广播电视基础设施建设，加快对现有无线台站设备的更新改造。加强农村广播电视公共服务制度建设，推进县乡广播电视垂直管理，形成立足县城、依托乡镇、服务农户的农村广播电视公共服务运行机制。第三，深入实施文化信息资源共享工程。以数字资源建设为核心、以基层服务网点建设为重点，运用多种传播方式，加快推进文化信息资源共享工程建设。与广播电视村村通、农村党员干部现代远程教育、农村中小学现代远程教育等工程相结合，实现共建共享。第四，深入实施农村电影放映工程。按照企业经营、市场运作、政府购买、农民受惠的原则，推进农村公益性电影放映服务体制改革。建立公益放映补贴机制，扶持农村电影放映企业。第五，深入实施农家书屋工程。按照政府资助建设、鼓励社会捐助、农民自我管理的要求，推进农家书屋工程建设。每个书屋拥有一定数量的党报党刊和适合农民需求的经济、科技、法律、卫生、文化类书刊和音像制品，做到内容丰富、服务规范、农民满意。

六、完善干部考核机制，把农村文化建设和帮扶农村文化建设作为政绩考核的重要内容

长期以来，农村文化建设之所以落后于城市文化建设、滞后于农村经济建设，之所以长期严重存在着经济建设“一手硬”、文化建设“一手软”的现象，根本原因在于我们的干部政绩考核机制不完善，只重视考核物质方面的GDP，而忽视文化方面的GDP。要改变这种状况，必须完善干部考核机制，切实把农村文化建设和帮扶农村文化建设作为政绩考核的重要内容。

第一，建立健全农村文化建设目标责任制及配套的考评机制。实行目标责任制，使责任层层落实，指标纵横分解，并与自己利益挂钩，这样，任务具体了，考核强硬了，责任心就强了，“懒”和“混”就行不通了。抓好农村文化建设目标责任制的落实，关键在于农村领导干部，关键在于同考核和奖惩挂钩。党的十七届六中全会《决定》指出：“把文化建设纳入经济社会发展总体规划，与经济社会发展一同研究部署、一同组织实施、一同督促检查。把文化改革发展成效纳入科学发展考核评价体系，作为衡量领导班子和领导干部工作业绩的重要依据。”②要把《决定》的这些要求落到实处，必须建立健全考评机制，坚持正确的考评原则。一是动态性原则。考评的内容应是动态的，考评的重点也应随着实际情况的变化而变化，考评的形式和结果应是动态的。二是公开性原则。包括考评标准公开，考评程序公开，考评结果公开。三是全面考评与重点考评相结合原则。既要坚持两点论，力求全面系统，又要坚持重点论，避免繁琐，突出重点。四是定性考评与定量考评相结合原则。既要做定性分析，又要做定量分析，以便得出客观、全面、科学的结论。当然，考评本身不是目的，只是为奖惩提供依据，只有切实将考评结果与奖惩挂起钩来，才能发挥出考评应有的作用。

第二，建立城乡文化帮扶责任制，把支持农村文化建设作为创建文明城市的基本指标。党的十七届六中全会《决定》指出：“建立以城带乡联动机制，合理配置城乡文化资源，鼓励城市对农村进行文化帮扶，把支持农村文化建设作为创建文明城市基本指标。”③这是党中央为了支持农村文化建设、实现城乡文化一体化均衡发展而做出的重大战略部署和向城市提出的特殊要求。城市市民和单位要以高度的责任心和使命感去认真落实党中央的要求，带着真情去帮扶农村搞好文化建设，让农民和城里人一样享受文化发展的成果。为了城市的发展，我国曾实行过“以农促工”的政策，实施了向城市倾斜的战略，农民曾做出过极大的牺牲。即使在今天，作为农民重要组成部分的农民工也为城市的发展付出了心血，做出了巨大贡献！城市对农村进行文化帮扶既合情又合理，是完全应该的。为了增强城市对农村文化帮扶的责任感，中央提出了把支持农村文化建设作为创建文明城市的基本指标的要求。这就要求城市各单位切实将支持农村文化建设工作纳入本单位工作的全局来考虑、安排和实施；作为负责文明单位评选工作的各级文明办要切实负起责任，严格按照中央的这一要求办事，对于帮扶工作没做好的要实行一票否决。

注释

①②③《中国中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，《人民日报》2011年10月26日。

责任编辑：一 鸣