“以人为本”征地拆迁研究与实现

2013-03-28陈芳

河北经贸大学学报(综合版) 2013年3期

陈芳

（河北经贸大学公共管理学院，河北石家庄 050061）

20世纪90年代，伴随着我国国民经济和社会的快速发展，城市化进程逐步加快，带来城市地域空间不断扩展、城市人口急剧增长、城市物质文明及文化不断扩散的现象。拆迁量不断攀升的同时，大量土地被占用、大批农民从农业中分离出来向城市聚集，由此引发的矛盾也日益突出，甚至出现了群体抵抗拆迁事件和恶性暴力事件。究其根源，征地拆迁过程中没有以保护被拆迁人的利益为出发点，征地拆迁实践与“以人为本”理念相违背。

一、“以人为本”的征地拆迁理念解读

“以人为本”的征地拆迁是指基于公共利益的需要，对原集体土地上的建筑物及构筑物进行拆迁的各项工作中，把维护被拆迁人的合法权益作为拆迁工作的核心，把保障被拆迁群众的利益放在各项拆迁工作的首位，充分重视人的因素，正确认识人的价值，尊重、关心、信赖、理解被拆迁人，充分调动被拆迁人的积极性和主动性，保证拆迁顺利进行。拆迁的根本目的，一方面是为经济建设发展服务，另一方面是要改善居住环境。“以人为本”的征地拆迁在实际操作中，既要充分运用法律、法规及政策手段为拆迁工作保驾护航，也要遵循“有情、亲民”的人性化操作原则，动之以情，晓之以理，开展深入细致的思想说服工作，减少因被拆迁群众利益诉求差异而阻碍征地拆迁工作的可能性。与此同时，在严格掌握政策的前提下，特别关注被拆迁对象中弱势群体的特殊困难，本着以人为本、统筹兼顾的理念，灵活对待，妥善处理，坚决维护和保障被拆迁群众的切身利益，充分实现“居者有其屋”的民生承诺。

二、当前我国征地拆迁体制的现实写照

征地拆迁是促进经济社会可持续发展和城市化推进的必然产物，是统筹城乡发展，建设和谐美丽家园的现实需要，也是一项关系到人民群众切身利益的惠民工程，能否顺利拆迁和妥善安置关系到区域经济的发展，直接影响城市化进程和城乡统筹发展的步伐，关乎社会的和谐与稳定。近年来，国家不断加强征地拆迁工作的法律制度建设，大力整顿与规范征地拆迁程序，进一步提高行政补偿费用标准。2012年，我国征地拆迁面积共计32.28万公顷①，有效保证了各地区工业企业、房地产开发、基础设施建设等项目的顺利实施，在一定程度上优化了区域环境，完善了区域功能，改善了人民群众的居住条件。但同时也带来了信访和越级上访数量激增，“钉子户”等问题，对照“以人为本”的客观要求，在征地拆迁实践中存在的问题主要表现在以下几个方面：

（一）政府角色错位

政府是公共利益的代表者，征地拆迁是政府经营土地过程中的必要环节，严格执行拆迁的行政法规及政策，加强对征收、补偿、拆迁行为的监管，维护被拆迁群众的合法权益，确保征地拆迁工作有序进行是政府的职责所在。现实中，许多政府工作人员及有关部门过多地直接介入其中，以政府为挡箭牌，滥用职权，与其他利益主体参与利益角逐，其结果是党和政府的信誉扫地，被拆迁人的弱势地位进一步加剧，严重影响社会和谐和城镇化进程。

（二）依法拆迁意识薄弱

在征地拆迁过程中，开发商为了追求自身利益最大化，不依现有的规章制度办事，人为地给整个征地拆迁工作增加难度。调查结果显示，65%的居民认为开发商在征地拆迁中存在暗箱操作，部分中间环节不透明。近年来，暴力拆迁，强拆强建，血染拆迁的恶性事件频频发生，且愈演愈烈，人的生命被视若草芥，法律的尊严一再被践踏，此类拆迁行为与以人为本、依法行政的理念相去千里。

拆迁队伍人员专业素质不高，尤其缺乏熟知与拆迁相关的法律法规、政策条例的专业人士，缺少经验丰富、知识渊博、细致耐心、善解人意的劝导人员，部分拆迁小组工作方式简单粗暴，置被拆迁人的合法权益于不顾，制造和激化矛盾并将责任推卸给政府，造成群众对政府的不信任，对拆迁工作的不理解和不支持，依法拆迁、人性拆迁难以落到实处。

（三）拆迁补偿标准不统一

虽然政府部门已经按照拆迁政策制订了补偿方式和标准，但由于对补偿标准尺度的掌握偏差，拆迁房屋权属、面积难确定，同类房屋的结构、价格等问题分歧多，个别“讲人情，论亲疏”的超值估价等问题的存在，使得被拆迁人在相互比较后引发矛盾，游行示威、越级上访、暴力抗拆事件接连上演，严重阻碍征地拆迁的进程。

三、“以人为本”，保障被拆迁人利益

（一）坚持舆论先导，鼓励群众参与

让被拆迁群众广泛参与到征地拆迁的全过程，既保障了被拆迁人的知情权、参与权、监督权，又提高了他们对拆迁工作的全面认识，这是保证征地拆迁顺利进行的重要前提。坚持正当、民主、公开的原则，广开意愿和诉求收集渠道，鼓励公众通过提交书面材料，网上投票等形式参与拆迁相关政策的制定。同时，利用各种宣传形式和阵地，深入群众，大力宣传专项建设规划和拆迁的意义，普及拆迁安置的法律政策，降低拆迁的难度，推进拆迁工作顺利完成。

（二）保障农民的合法土地利益

土地是农民赖以生存的保障，不少农民在征地拆迁过程中失去了部分甚至全部的土地。对农民而言，土地对于他们具有生产资料和社会保障双重功能。因此，应采用多种形式，如给予集体预留经营用地、增加补偿金额、加强失地农民的社会保障等，确保征地拆迁顺利进行。

（三）完善征地拆迁后的相关配套工作

为避免征地拆迁工作留下“后遗症”，就应该做好社会保障、劳动就业等配套工作，加强对失地农民的职业技能培训，加快失地农民身份的转换，在子女教育、社会保障、劳动就业等方面成功对接，解决被拆迁群众的后顾之忧，共享经济社会发展的成果。

四、坚持以人为本，合理解决拆迁中的瓶颈问题

（一）加强拆迁法规制度建设，完善拆迁补偿政策

为适应市场变化，改变被拆迁人的弱势地位，将以人为本真正落到实处，政府应及时出台、调整相关的法规政策，及时清理与废止侵害被拆迁人利益的地方性规章制度，加强征地拆迁和行政补偿方面的立法，明确征地拆迁决定的法律程序，引入听证制度，严格区分公益拆迁和商业拆迁，将非财产损失、间接损失明确为行政补偿的客体，推进征地拆迁工作规范化和制度化建设，顺应征地拆迁发展的新形势，为解决拆迁中的难题提供法律支撑。

（二）统筹兼顾，处理好利益主体间的关系

征地拆迁成功的关键在于处理好政府、被拆迁人、开发商之间的利益关系（见图1），三个利益主体分别在追求公共性利益、生存性利益、收益性利益最大化的过程中，必然会产生利益冲突，此时需要政府发挥杠杆作用，本着以人为本的理念，坚持公平、公正、公开的原则，统筹兼顾，扶弱抑强，防止利益的过度分化。其中，被拆迁人的利益具有个人性和社会性，且社会性是其主要属性，但由于存在着权力、资本、信息不对称，被拆迁人在法律上、事实上一直处于弱势地位，被拆迁人的合法权益受损，不仅损害其个人利益，还会在社会中产生更大的负面影响，进而引发社会矛盾。基于此，政府须以民生改善为出发点，以和谐发展为落脚点，耐心细致地做好开发商和群众的工作，化解矛盾，解决难题。

图1 征地拆迁利益主体关系

（三）阳光拆迁，强化监管

坚持政策公开、信息公开、程序公开、补偿公开，是实施阳光拆迁的必然要求，也是化解纠纷，实现顺利拆迁的有效途径。结合拆迁的法规制度和民众的诉求，政府须及时公开拆迁管理收费标准、拆迁许可证审批程序、拆迁补偿标准以及投诉渠道，建立项目动态档案，全程跟踪服务，加强拆迁监管力度和对违规行为的责任追究，让拆迁各方在制度化的约束下，按规定、按流程、按标准办事，切实维护被拆迁人的合法权益，积极预防拆迁过程中可能发生的各类违规违纪行为，推动拆迁改造顺利进行。