“跨太平洋伙伴关系”谈判:发展动力与应对

2013-03-28崔荣伟

东南亚研究 2013年1期

崔荣伟

(上海社会科学院国际关系研究所上海200020)

自2008年3月表态加入“跨太平洋战略经济伙伴关系协定” (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)①这一协定现已更名为“跨太平洋伙伴关系协议”(Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP)。谈判以来，美国推进TPP谈判的行为在实施所谓“再平衡”战略的大背景下早已超出了单纯的经济利益考虑范围。随着议程的密集进行，TPP谈判迄今为止已经进行了15轮②第十五轮谈判于2012年12月3－12日在新西兰的奥克兰举行。。这一多边谈判架构能否如美国所预想的那样取得成功?推动其持续进行的深层动力是什么?面对紧锣密鼓推进的TPP谈判，中国又应该做出怎样的应对?本文尝试对这些问题做出分析。

一研究思路

TPP谈判的持续推进引起了众多学者的极大研究兴趣，既有研究成果大多从经济角度对成员国之间的经济收益进行实证分析，对经济利益的精确估算让我们认识到了谈判对相关国家产生的具体影响①关于TPP的研究成果可参见刘晨阳:《“跨太平洋战略经济伙伴协定”与美国的亚太区域合作新战略》，《国际贸易》2010年第6期;魏磊、张汉林:《美国主导跨太平洋伙伴关系协议谈判的意图及中国对策》，《国际贸易》2010年第9期;杜兰:《美国力推跨太平洋伙伴关系战略论析》，《国际问题研究》2011年第1期;刘晨阳:《TPP的发展及其影响》，《太平洋经合研究》2011年第1期;万璐:《美国TPP战略的经济效应分析》，《当代亚太》2011年第4期;沈铭辉:《跨太平洋伙伴关系协议 (TPP)的成本收益分析:中国的视角》，《当代亚太》2012年第1期;Du Lan，“Comments on US Strategy for Promoting Trans-Pacific Partnership”，China International Studies，May/June 2011;John Ravenhill，“Extending the TPP:The Political Economy of Multilateralization in Asia”，paper presented at UNESCAP Asia-Pacific Trade Economists'Conference on“Trade-led Growth in Times of Crisis”，November 2 － 3，2009，Bangkok，Thailand;Peter A.Petri，Michael G.Plummer and Fan Zhai，“The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration:A Quantitative Assessment”，East-West Center Working Paper，Economic Series，No.119，October 24，2011，pp.29－37，等等。。但在国际关系中，“无论在国际经济事务的哪一领域，经济问题与政治问题都是紧密结合在一起的。”［1］既有研究成果虽然也涉及到TPP谈判背后的政治因素，但鲜有系统深入的阐述。因此，探讨谈判背后的政治因素对于进一步认识TPP谈判本身具有积极的启示意义。

具体而言，本文试图从政治视角来解释TPP不断向前推进的“发展动力”问题——系统揭示到底是哪些力量在推动着TPP前行。因为这些力量产生的动能对于TPP谈判能否持续下去至关重要，因而TPP谈判发展动力问题也是认识TPP谈判的关键和核心问题。同时，对TPP谈判发展动力的一个经常可以听到的宏观性解释是经济发展不平衡导致了地区权力失衡。“实际上，恰恰由于经济、政治或技术力量游离于占统治地位的群体和国家的控制之外，社会才发生变革。”［2］诸如此类的体系性解释虽然成立，但总有大而化之之嫌。与之相比，本文更注重从微观角度，紧紧结合TPP谈判进行分析。另一方面，与既有涉及TPP谈判政治因素分析的研究成果大多从动机或意图的角度进行探究相比，本文更强调从能力的角度对其展开分析，即对那些可能为TPP谈判带来促进作用的力量进行细致探究，评估它们在现实中是否发挥了应有的作用。

二对TPP谈判发展动力的具体分析

TPP谈判从最初的默默无闻到今天的炙手可热，至少从表面看来是一路坐大。导致这种局面的一个重要原因是美国的加入。作为当今最具影响力的国家，美国的参与使TPP谈判的影响迅速扩大。因此，对于TPP谈判发展动力的分析无法绕开美国。另一方面，就TPP谈判发展动力本身来讲，笔者认为答案可以从谈判的内部和外部寻找——正是内外因素的共同作用赋予了TPP谈判一路前行的发展力量。这两个方面决定了对TPP谈判发展动力的分析首先要紧紧围绕美国展开——这并不否认其他国家在发展动力方面发挥的作用。

(一)内部动力的缺失:美国实力与意愿的错位

虽然只是一个“后来者”，美国的加入却使得TPP谈判迅速“美国化”了，其对谈判的决定性影响不言而喻。不过在美国力推这一谈判的行为背后却隐隐浮现出其实力与意愿的错位，这导致了TPP谈判的内在发展动力不足。具体而言:

首先，美国缺乏为谈判提供前行动力的实力而空有塑造亚太地区权力结构的意愿。通过多边经济谈判谋求深度介入亚太事务，消除该地区权力结构变化带来的风险，最终维护自身的主导地位是美国推进谈判的主要目标。美国对TPP谈判寄予的意愿可谓非常强烈，“正如在二战后致力于建立一个全面和持久的跨大西洋制度和关系网络已使我国成倍受益并将继续如此一样，美国作为太平洋国家做出同样投入的时候已经到来，这条战略路线是奥巴马政府在上任之初就已经确定下来的，它已经产生了效益。”［3］因此，TPP谈判虽然只是一种经济合作形式，但却包含着重塑地区权力结构的战略意图，它与美国在二战后凭借多边贸易制度确立自身主导的国际新秩序的传统思路是相吻合的。美国使用经济力量的意图在于获得一种地缘政治后果:即在战后世界上，发挥“美国经济力量的杠杆作用”，同时削弱竞争对手的独立行动自由［4］。因而，随着TPP谈判的持续进行，它已经愈来愈成为一个超越贸易谈判的多边合作平台。

然而意愿并不代表实力，当前美国是否具备主导谈判所必需的经济实力却是令人质疑的。诚然，美国仍占据着世界经济的头把交椅，但这并不意味着它“能”做到这一点。在过去近十年时间里，美国为推行反恐战争而将众多的资源和注意力倾注于中东和南亚，这严重消耗了之前积累起来的庞大经济剩余——小布什政府留给奥巴马的是一个内外债多达十万亿美元、国内失业率高达8.3%、政府财政赤字约为一万亿美元的经济烂摊子①根据新华网、美国劳工统计局等网站数据统计。。同时2007年以来依次爆发的次贷危机、金融危机和债务危机沉重打击了美国经济，其各项经济指标至今仍未有大的改观。经济实力的相对衰落导致了美国难以再像战后初期那样，游刃有余地与其他国家建立一种“经济与安全的互换式安排”关系来推行体现自身意志的对外贸易政策。换言之，战后初期在经济、安全等方面的绝对优势赋予了美国牺牲经济利益以换取安全利益的选择自由。与之相比，今天的美国在推行TPP谈判过程中不可避免地面临着经济上的短板:它无法为其他国家提供让它们甘愿追随美国实施“再平衡”战略的经济刺激。

不仅如此，奥巴马政府还想从与亚太国家的经济合作中攫取经济收益。在2010年提出的“五年出口翻番”详细战略规划中，亚太地区成为实施该战略的重点地区。如此一来，美国今后在亚太地区的目标可谓意在谋求安全、经济利益“两手都要抓”。对众多在经济上依赖中国的亚太地区国家而言，参与TPP谈判最初显然不是一个有吸引力的选择。因此，美国推进TPP谈判面临着一个挑战——如何在既谋求经济利益又获得安全利益的同时，让其他亚太国家自愿追随美国 (即便这种追随可能并不出于真心)。

其次，国内社会涌动的贸易保护主义思潮影响了美国在TPP谈判中的行为，增加了在短期内成功结束谈判的难度，也证明谈判的内在动力后劲不足。“选择地区主义而非全球主义，是美国政府面临强大社会压力而缺乏政策自主性的权宜之计，它充分体现了在一个社会力量全面复兴的背景下，国家进行政策选择的局限性。”［5］20世纪90年代末期酝酿的贸易保护主义情绪终于在小布什政府第二任期内爆发——2006年的国会中期选举以民主党人全面胜利告终②对民主党人保守贸易政策的具体分析，参见崔荣伟《“新贸易政策”对〈美韩自由贸易协定〉的影响》，《美国研究》2010年第4期。。民主党人通过国会对小布什政府施加了强大的政治压力，迫使后者不得不就体现利益集团要求的农业、环境及劳工标准等条款与已经和美国签订自由贸易协定的国家进行重新谈判。这股贸易保护主义思潮同样限制了继任的奥巴马政府的对外经济战略选择——上任初期，奥巴马政府迟迟未能阐明要采取怎样的对外贸易政策。

国内社会涌动的贸易保护主义思潮对美国在TPP谈判中的具体影响体现在:

第一，限定了美国对双边自由贸易协定 (Free Trade Agreement，即FTA)与多边贸易谈判关系的立场。在美国未加入之前，TPP谈判国家对双边FTA基本采取排斥姿态，主张以TPP新标准取代双边FTA，美国加入后则坚持TPP谈判应与双边FTA共存，因此招致了一些国家的不满［6］。美国之所以这样做，当然有出于维护既得利益的考虑，因为它之前已经采取了实际行动，通过签订多种类型的双边贸易、投资安排来分化亚太国家［7］，显然美国不愿“前功尽弃”。不过究其根源，倒不如说这种姿态更多的是为了迎合国内压力集团——在美国已经与亚太国家签订的多个双边FTA中，几乎每个都针对不同的领域，同时也回避了相应的敏感问题。例如与澳大利亚的FTA主要针对农产品和工业制成品问题而回避了糖类市场开放问题，与韩国的FTA主要针对牛肉和汽车问题而回避了农业问题，等等。如果美国政府选择以TPP新标准来取代既有的双边FTA的话，这将意味着对业已形成的利益格局进行重新洗牌，届时它将无法承受来自利益集团和国会的巨大压力。

第二，影响了美国对具体谈判领域的选择。虽然TPP谈判对外宣称要坚持“高质量和黄金标准”，试图通过“全面覆盖”原则达到塑造一个所谓的“新的改进型的FTA”，即“21世纪FTA新模式”，但在谈判中美国却将重心主要集中在自己具有优势的强项上。面对来自其他亚太国家的抵触情绪，美国将农业、环境、劳工标准和知识产权等敏感议题以及广受发展中国家非议的“新加坡议题”列入TPP谈判议程，表面上宣称是为了超越小布什政府的做法，其实质却是奥巴马政府在国内强大社会压力下的无奈之举。

可以看出，自身经济实力的相对衰落导致美国无法为其他亚太国家提供参与TPP谈判必需的经济刺激，并且其立场很大程度上又被国内政治所左右。美国的意愿和实力之间存在着难以弥补的落差，这使得TPP谈判经受着内部发展动力不足的困扰。要想推动TPP谈判的快速顺利进行，美国需要在更广泛的范围内来解决这一问题。

(二)外部动力的生成:美国对经济与安全互动的构建

就推进TPP谈判所需要的外部动力源来看，笔者认为主要有两个:

第一个动力源是依靠TPP谈判对外产生的“多米诺骨牌”效应，在这种情况下，其他国家出于对被歧视和被孤立的担心而自愿申请加入。TPP谈判本身并没有摆脱双边FTA的“歧视性本质”——相反，美国坚持两者可以共存这一立场意味着TPP谈判和双边FTA本质上是相通的。美国多次对外宣称，由双边FTA到区域性FTA再到全球性FTA是一个自然的发展过程，三者之间并不存在矛盾之处，但实际情况远非如此。TPP谈判所寻求的“高标准”、“全覆盖”说到底其实是将体现了美国利益的各种标准和条款涵盖了进去。美国对众多敏感议题的坚持只是反映了它自身的立场，其他国家未必甘心接受。一个明显的例子就是日本在加入TPP谈判问题上的矛盾表态。由于农业问题在日本国内社会中具有高度政治敏感性，任何决定加入TPP谈判的日本政府都将面临极大的政治风险。对于日本来讲，加入TPP谈判将不得不开放国内农业市场，然而不加入TPP谈判则会担心在地区经济一体化过程中被边缘化。这也是野田政府在加入TPP谈判一事上表态极为谨慎的重要原因——时至今日，日本仍徘徊在TPP谈判之外。至于其他小国，虽然“它们参与区域经济合作的主要动力来自于以获得市场准入机会为代表的经济收益”［8］，但对澳大利亚、韩国和越南这样的国家来讲，由TPP谈判获得的经济利益几乎可以忽略不计，个别国家甚至还会因此遭受巨大的风险。

出现上述情形的原因在于，农业、环境、劳工标准等敏感议题往往与国内经济密切相关，仓促开放非但不能获益反而会严重冲击国内经济，并且像投资、贸易便利化等议题很大程度上还关系到国家主权安全，这使得相关国家很难在这些议题上轻易做出妥协。谈判各方在谈判过程中围绕上述问题的争吵至今仍未停息，使得美国原来计划于2011年结束谈判的目标一拖再拖。因此，单纯依靠“多米诺骨牌”效应难以为TPP谈判提供充足的前行动力。

第二个动力源是将经济与安全挂钩，通过两者的有机互动来产生谈判所需的外部动力。

“国家并非总是认同并按照自由贸易的逻辑行事;它们有包括政治稳定和安全在内的多重目标，这些目标有时相互冲突，因而它们的贸易选择是与一整套范围更广、更复杂的算计紧紧结合在一起。”［9］透视战后美国在亚太地区的存在可以看出，整个冷战期间美国基本上采取了“以经济换安全”的做法:美国对日、韩、菲等盟国进行大规模经济援助以换取这些国家对美国冷战“遏制战略”的遵从，这种做法随着两极结构的固化而逐渐被制度化。到了冷战末期，随着安全局势的缓和与盟国间权力结构的重大变化，美国降低了牺牲经济利益的意愿，开始谋划夺回经济优势——这一时期也是美国与日、韩、菲等盟国经济纷争不断爆发的时期。与此同时，美国在亚太安全方面的影响力经历了短暂的退潮。总的来看，整个冷战期间，美国在亚太地区的重点或偏向于安全或偏向于经济，鲜有两者都予以重视的时候，但是中国的崛起改变了这一情形。

“毫无疑问，中国爆炸性的经济增长是几十年来最重要的地缘政治进展。”［10］日渐崛起的中国已经引起了美国深深的担忧——这种担忧又因为美国自身实力的相对下降而得到了强化。美国“主要是害怕中国不断增长的经济实力最终会转化为一种军事力量，从而对美国的安全造成威胁。随着中国在即将形成的明显两极化的世界格局中日渐成为唯一的竞争者，这种担忧情绪将会越来越强烈。”［11］而“在国际机制和双边关系中，美国惊恐地发现，其他一些国家都对与中国之间的双边关系受到结果和协定的影响日益敏感。”［12］在这种大背景下，美国显然不会任由作为“再平衡”战略关键组成部分的TPP谈判因为动力不足而半途而废。“随着冷战结束带来的初期震荡的消失，以及欧洲与亚洲新的安全风险的出现，美国官员们开始注意到这点(经济与安全政策整合的重要性)，并开始将对外经济关系融入到确保优势的大战略当中。”［13］换言之，谋求经济与安全之间的密切互动已经成为美国对外政策的重要考虑。

基于以上观点，美国“再平衡”战略追求的所谓经济、军事“双介入”就有了一个可以讲得通的解释:亚太地区不断加剧的安全局势为TPP谈判的前行注入了较强的发展动力。近两年美国在亚太地区愈来愈强化的频密军事演习扮演着为TPP谈判提供前行动力的角色。这一系列军事演习虽然大都属于例行安排，但近两年来演习的逐步扩大化却严重地恶化了地区安全局势，加剧了本地区国家之间原本就十分脆弱的不信任感，并强化了这些国家对中国崛起的危机感。不断扩大化的军事演习除了巩固美国与盟国之间的安全联系之外，也很大程度上冲击了当前亚太地区大致形成的“经济上中国主导、安全上美国主导”的利益格局。

确切地讲，军事演习对TPP谈判的作用机理是:不断扩大化的军事演习人为地加剧了亚太地区内部的安全困境，压缩了中小国家的选择空间，从而达到胁迫中小国家在美中之间进行“重新站队”的效果。面对这种威逼式的军事合作关系，中小国家将不得不重新审视诸如“经济上靠中国、安全上靠美国”、“从美中相互制衡中牟利”之类的想法，最终可能会面临在经济和安全之间进行零和式选择的窘境①2012年2月8日，新加坡外长尚幕根在美国智库战略与国际研究中心举办的新加坡研讨会上提醒美国“慎言中国”，认为美国常常用“输赢”来看待政治关系，并视美国对亚洲的关注为围堵中国的方式。此番谈话虽然是就中美关系而言，但从另一个侧面折射了美国在安全事务上对亚太中小国家施压带来的“反效果”。因为像新加坡这样的小国一直将“大国平衡”战略作为主要的牟利手段，显然它们不想被美国逼得太紧。。具体到现实中就是:在安全利益与经济利益的斟酌权衡中，一些国家最终可能不得不牺牲经济利益以换取美国进一步的安全保护——这将有力地推动TPP谈判的进行。

“从未来趋势看，在中国实力地位不断上升、地区内权力结构发生变化的情况下，东亚地区安全秩序具有很强的不稳定性，面临很大的不确定性和调整的可能性。”［14］在此背景下，中国的迅速崛起使得相关国家“已经开始担心对中国的政治经济依赖及军事上的脆弱性”［15］，美国主导的TPP谈判因此被一些国家视为制衡中国的一个有力工具。这也是为什么美国本身虽然丧失了为谈判提供经济刺激能力，却能顺利推动谈判的重要原因。

三中国的应对之策

对中国而言，美国推行的TPP谈判构成了严峻挑战——从短期来看，它不仅可能导致中国苦心经营的东亚地区一体化进程有陷入停滞的危险，而且面对美国试图通过TPP谈判实现“再平衡”战略的意图，中国如果无所作为，极有可能面临被孤立的不利局面;从长期来看，如果美国通过TPP谈判顺利实现了“再平衡”战略的意图，它将从安全和经济两方面形成对中国的高压态势，对此中国如果不积极化解其带来的风险，未来是否能够和平崛起都是令人怀疑的。有鉴于此，中国应该积极主动地防范和化解这一挑战，将风险尽早消弭于无形之中。笔者认为，中国可以采取如下应对之策:

第一，继续深化与亚太地区其他国家的经济合作。在实践中要继续推动中日韩三国之间的区域合作、推进中国—东盟自由贸易区的进一步深化发展、积极参与以APEC为代表的多边经济合作、加强与TPP谈判国家的沟通和交流等，减轻TPP谈判带来的经济利益冲击，决不放弃对地区经济合作形势的主导权。

第二，要意识到“经济决定论”的缺陷。不能认为经济合作的顺利开展自然会带来安全上的可靠保证，TPP谈判并不是单纯经济意义上的谈判，它更多地包含着政治和战略含义，在实践中它与美国在亚太的军事力量调整存在密切的互动关系，是一套“组合拳”。换句话讲，中国不能“以一手对两手”，而要“以两手对两手”——综合运用经济和安全手段维护自身利益。

第三，作为“组合拳”的一部分，至少到目前为止TPP谈判进行得比较顺利。相比之下，中国在安全方面的“短板”凸显出来。为此，中国亟待加强自身的安全能力，不仅要提高自身的军事实力和水平，还要提高运用这些实力的技巧，当然更要有运用这些能力的意愿。另一方面，中国要积极化解区域内国家的疑惧情绪，主动消解这些国家在安全事务上对中国的担忧，认真处理提高自身安全保障能力和化解外部安全担忧之间的关系。中、老、缅、泰四国湄公河联合执法一例为如何运用这些军事实力提供了有益的借鉴——当然不是唯一的借鉴。

第四，在看到挑战的同时，也要看到其中蕴含的机会。尽管中国现在并没有正式加入TPP谈判的打算，但这不意味着将来不加入。相反，美国主导下的TPP谈判这一多边制度持续坐大的事实本身就意味着一个重要的权力中心在亚太地区的生成。中国长期徘徊在局势之外并不能有效解决问题——在这种情况下，中国恐怕最多只能获得次优的结果。未来只要时机恰当，中国就应该加入其中并干预其权力运行，这样才能化解风险，从内部消除其带来的挑战。

最后，加快国内改革进程，以改革对冲TPP谈判带来的经济和政治风险。这需要对相关的受波及产业进行风险评估，在此基础上进行有针对性的改革，最终为化解挑战提供有效的制度保证。

【注释】

［1］〈美〉罗伯特·吉尔平著，杨宇光等译《国际关系政治经济学》，上海世纪出版集团，2006年，第21页。

［2］〈美〉罗伯特·吉尔平著，宋新宁、杜建平译《世界政治中的战争与变革》，上海世纪出版集团，2007年，第34－35页。

［3］Hillary Clinton，“America's Pacific Century”，Foreign Policy，November 2011，p.2．

［4］〈美〉克里斯托弗·莱恩著，孙建中译《和平的幻想:1940年以来的美国大战略》，上海人民出版社，2009年，第78页。

［5］李巍:《制度变迁与美国国际经济政策》，上海人民出版社，2010年，第271页。

［6］DuLan，“Comments on US Strategy for Promoting Trans-Pacific Partnership”，China International Studies，May/June 2011．

［7］沈铭辉: 《跨太平洋伙伴关系:美国应对东亚合作》，第8页，http://iaps.cass.cn/news/146800.htm

［8］沈铭辉:《跨太平洋伙伴关系协议 (TPP)的成本收益分析:中国的视角》，《当代亚太》2012年第1期。

［9］〈美〉约瑟夫·格里科、约翰·伊肯伯里著，王展鹏译《国家权力与世界市场:国际政治经济学》，北京大学出版社，2008年，第100页。

［10］Stephen M.Walt，“The End of the American Era”，The National Interest，November/December 2011，p.9．