缅甸改革对中缅关系的影响及中国的对策

陈霞枫

(中国国际广播电台缅甸语广播部 北京100040)

作为中国的友好邻邦，缅甸是最早承认中华人民共和国的国家之一。中缅边界条约，是新中国成立后签订的第一个边境条约，对于中国与其他邻国解决历史遗留的边界问题产生了重要的积极作用［1］。两国的“胞波”情谊一直是两国关系中的美谈。20世纪90年代后，西方国家对缅甸实施严厉的制裁，但中国与缅甸一直保持着睦邻友好关系。2011年初，吴登盛民选政府上台后，采取了一系列令人眼花缭乱的政治、经济改革措施。作为对缅甸新政府改革措施的鼓励，西方国家逐步解除了对缅甸的制裁。由于缅甸的战略地位突出，西方各国在加强对缅甸影响力以及争夺缅甸市场上的动作日益频繁。这些都对中缅关系产生了影响，尤其是密松水电站建设搁置事件，对如何进一步建设中缅全面战略合作伙伴关系提出了新的思考。

一 缅甸改革与中缅关系

缅甸新政府在促进政治民主、发展经济以及推动与民族地区武装和解方面，展开了一系列改革。在对外关系上，也主动参与国际事务，积极推动与西方国家关系正常化。这些改革，无论是国内政策还是外交政策，都对缅甸的对外关系产生了重大的影响。同时，由改革所带来的公民政治参与的扩大以及对经济发展期望的不断提高，也在影响着缅甸的对外关系。

(一)中缅关系现状

近年来，中缅关系总体上保持着平稳良好的发展势头。2011年5月底，缅甸总统吴登盛应邀访问中国，与中国国家主席胡锦涛举行了会谈。两国发表了《关于建立全面战略合作伙伴关系的联合声明》，标志着中缅关系发展进入一个新阶段［2］。

中缅两国高层往来密切，两国在政治、经济、文化、军事以及人力资源等各领域的交流与合作也日趋丰富。2011年12月底，温家宝总理应邀出席在缅甸举行的大湄公河次区域经济合作领导人会议。湄公河联合执法、中缅油气管道建设、中国佛牙前往缅甸巡礼等，都是两国深入发展关系的结果。缅甸驻华公使吴莱敏吴在2012年两会期间接受记者专访，提出缅甸要借鉴中国发展模式［3］。中国外交部官员也表示对中缅关系“有信心”①这是外交部官员在内部交流场合中的表态。。

但两国关系在迅速发展的同时，也出现了一些不和谐的音符，密松水电站事件成为中缅关系不确定性的一个信号。而如何处理与昂山素季代表的反对派的关系以及两国边境民族地区武装问题，是中缅关系发展中不可回避的重要问题。

(二)社会改革与全方位外交

2011年3月，缅甸政府宣布释放被软禁多年的昂山素季，拉开缅甸政治改革序幕。在之后的一年时间里，吴登盛政府释放了大量的政治犯，放松对网络和媒体的管制，颁布“和平集会与和平游行法”，与民族地方武装进行和解谈判［4］。2012年4月，昂山素季领导的全国民主联盟在联邦议会补选中获得了43个席位，成为缅甸民主进程的一个重要里程碑。在政治改革之外，新政府还致力于发展经济，加大吸引外资的力度，大力建设经济特区，并且较为平稳地实现了汇率改革。

缅甸新政府实行全方位的外交政策，不仅发展与中国、印度、东盟各国的友好关系，还积极参与东盟事务和国际会议，推动与西方国家的关系正常化。缅甸争取到了2014年东盟轮值主席国以及2013年东南亚运动会的主办权，对进一步提高缅甸的国际地位产生了正面效应。

缅甸的社会改革以及外交正常化，将有助于中缅全面战略合作伙伴关系的发展。一方面，缅甸的社会改革需要得到包括中国在内的国际社会的支持与帮助;另一方面，缅甸丰富资源和不断增大的市场潜力，将为中缅两国双边合作带来新的契机。同时，一个经济发展和政治稳定的邻国，也将为中国的发展提供稳定的外部环境。

(三)昂山素季与西方国家战略争夺

缅甸新政府的一系列改革举措得到了国际社会的认可。缅甸政府的每一步改革措施都得到西方国家相应的政策互动。2011年底，美国国务卿希拉里高调访问缅甸，鼓励缅甸继续深入改革。这次历史性的访问，不仅有力推动了缅甸的民主改革，而且成为美国重返亚洲战略中具有重要象征意义的举措［5］，标志着西方国家加快对缅甸的战略争夺。至今，西方各主要国家的高层领导都对缅甸进行了访问，美国与缅甸全面恢复了外交关系，日本与缅甸展开投资协定谈判，西方国家正在逐步解除对缅甸的经济制裁，加大对缅甸的经济援助和市场占有［6］。

1990年大选后，缅甸军政府拒绝交权，遭到软禁的昂山素季呼吁国际社会对缅甸军政府进行制裁。在她的呼吁下，西方国家基本上都对缅甸采取了严厉的经济制裁。对于经济制裁，缅甸的民主派人士存在不同的看法，很多人并不赞同昂山素季的策略，并提出要将缅甸的民主发展与昂山素季“松绑”［7］。然而西方国家对昂山素季的支持，以及后来逐步取消对缅甸的制裁并加大对缅甸经济援助的力度，使昂山素季再次确立了民主派领袖的地位，也使其在与缅甸政府的博弈中多了一张西方王牌。因此，在未来中国对缅关系中，正确处理与昂山素季的关系将非常关键。

西方国家的战略争夺，虽然没有直接影响到中缅关系，但其对两国关系所产生的负面效应和长远影响，值得关注。美国声称“不应将美国决定接触缅甸，视为包围或克制中国的企图”，这表面上是一种否定，但或许也是一种提醒［8］。尤其是当西方国家以经济援助和政治承诺为诱饵，企图实现缅甸西方化的举动，很可能影响到中国的经济和安全利益。

(四)缅甸国内舆论的影响

随着缅甸国内改革的深入，民众政治参与扩大，缅甸国内舆论朝着多元化的方向发展。随着报禁的开放以及公民自由言论权利获得保障，舆论对政府公共政策的影响作用开始显现。其中，中缅关系也受到了缅甸国内舆论的影响。

密松水电站事件中，以缅甸“十一媒体集团”为代表的私营媒体在其中发挥了重要的舆论引导作用。这也是缅甸私营媒体20多年来首次对政府政策提出批评意见。此外，反对力量甚至专门召开“拯救伊洛瓦底江”会议。国内的巨大反对声音，使缅甸政府最终宣布暂停建设密松水电站［9］。

该事件是中缅关系中的一个孤立事件，缅甸政府在此事件上的决策基本上是出于国内压力考虑，并非针对中国。但应该认识到，随着缅甸对媒体管制的放开，其国内舆论已经开始影响民意和政府的公共政策。因此，缅甸国内舆论在推动或阻碍对中国关系上能够发挥一定的作用。在缅甸国内舆论看来，此事是对民主政治和政府公信力的考验［10］。由于缅甸私营媒体受西方影响较大，不能排除今后还会出现更多类似的情况，考验中缅两国关系。

近来，由于旱季缺电，缅甸各地出现了系列罢工以及和平示威活动。为此，总统吴登盛甚至两次推迟出访泰国的行程。而在这些罢工和示威活动中，已经有批评矛头指向了中国［11］。

(五)民族地区武装问题

由于英国殖民者“分而治之”的政策，缅甸少数民族与缅族之间的矛盾一直遗留至今。由于对《彬龙协定》的认识存在分歧，少数民族地区武装组织一直与中央政府分庭抗礼。这也是导致缅甸多年来政治发展陷于僵局的重要原因［12］。缅甸新政府上台后，将民族团结和解放在最重要的位置，呼吁少数民族地区武装组织进行和解谈判。在此背景下，包括掸邦军 (SSA)、钦民族阵线 (CNF)、克伦民族联盟 (KNU)等在内的多支民族武装与新政府达成了停火协议。

在此期间，最大的民族武装力量克钦独立组织与政府军发生了冲突。冲突地区正处于中缅边境，上千难民涌入中国。云南省公安厅厅长孟苏铁证实难民人数最多时达到3000人①2012年3月10日，“两会”云南省开放日新闻发布会上，云南省公安厅厅长孟苏铁回答记者提问时提供的数据。。克钦邦战事属于缅甸内政，但由此引起的边境安全问题，却给中缅关系带来阴影。缅甸尽快尽可能和平地解决民族问题，实现国内和解，也是中国所需要的。若缅甸政府不能妥善处理少数民族地区武装问题，将给中缅两国关系，尤其是边境贸易和安全带来巨大隐患。

二 中缅关系发展前景展望

尽管出现密松水电站事件的风波，但中缅两国关系总体上发展平稳。随着缅甸改革进程的深入和国内市场的不断开放，可以肯定，未来中缅两国在政治、经济、军事、文化等各个领域将展开更多的合作与交流。当然，随着缅甸与西方国家关系的正常化及其国内民主政治的发展，中缅关系也将受到多方面的挑战。

(一)政治上:传统友谊将得到巩固

中缅政治关系发展的前景看好。首先，中缅两国有着深厚的传统友谊，高层互访一直非常频繁，两国间的政治互信较为成熟。中国是一直支持缅甸经济社会发展的重要邻国，无论今后谁当选缅甸总统，都需要重视发展与中国的关系。

其次，与其他一些东南亚国家与中国存在海上领土纠纷不同，缅甸已经同中国解决了边界问题，因而双方不存在领土争议。这为两国发展友好关系提供了重要保障。随着缅甸国内改革的深入及其在东盟事务中的地位不断提升，缅甸将成为中国发展同东盟关系的重要纽带。

第三，西方国家尽管对缅甸放松了制裁，但其放松制裁是有条件的。缅甸国内的社会政治改革复杂艰巨，有其特殊性，其改革的道路和发展的模式，一定不会也无法照搬西方的模式。因此，在民族问题、边境问题以及社会问题上，缅甸需要中国在国际社会上对其进行支持。

当然，缅甸与西方国家关系的正常化，意味着其在利益权衡过程中有了更多的选择余地，从而可能会出现某种平衡外交行动，以制约中国影响力。而西方也在努力扩大其在缅甸的影响力，从而起到制约中国的作用。

(二)经济上:机遇与挑战并存

与缅甸令人瞩目的民主改革相比，社会经济改革常被人们忽视。事实上，完善市场机制、改革汇率制度可以被视为吴登盛政府最为重要的政绩之一。2012年4月，缅甸平稳地将相差百倍的黑市汇率和官方汇率并轨为有管理的浮动汇率制度，并于6月开始推出新的大面值货币［13］，这为缅甸开放市场、吸引外资、发展经济提供了基本条件。

缅甸政府发展经济的决心也可以从其近期招商引资的力度中看出。由副总统吴丁昂敏乌领衔的高级代表团在2011年中国—东盟博览会上大力推介缅甸。代表团成员在推介会上用流利的英语坦诚地回答了记者和商人们的各种问题，令很多人颇感意外。

随着缅甸国内市场的开放，中国在缅甸的投资与合作机会将得到进一步扩大。中缅两国经济不仅互补性强，而且有着传统边贸优势。目前，农业、民生、绿色产业以及电力等基础设施建设，是缅甸政府的主要关注点，也是中缅两国今后展开经济技术合作的重要领域。在这些领域，两国合作有着广阔的前景。

当然，由于西方国家投资逐渐进入缅甸，缅甸在选择投资合作伙伴时有了更多的选择，中国在缅甸将遇到更多的市场竞争对手。当然，这对于中缅经济关系的健康发展是有好处的，可以推动投资决策的科学化和竞争的透明化。但是，西方国家在开发与掠夺发展中国家市场方面有着丰富的经验，中国需做好充分的准备。

(三)文化上:西方文化冲击传统文化认同

缅甸在历史上遭受过英国殖民，因此中缅两国在历史命运上存在共鸣。同时，缅甸又是一个佛教国家，其人口的80%以上信奉佛教［14］。2011年11月6日，中国的佛牙舍利前往缅甸巡礼，受到缅甸举国欢迎，当时万人空巷的场面成为两国“佛牙外交”的美谈［15］。此外，随着近年来缅甸与中国在经贸上的往来增加，“汉语热”也在缅甸生根发芽，不少缅甸人 (尤其是在缅北)以会说汉语、来中国留学为荣。这些都成为中缅两国文化合作与人员交流的基础。具有类似文化和体制的国家会看到它们之间的共同利益，共同的东亚文化是中缅合作的社会基础［16］。将来，随着缅甸社会改革的不断深入，两国的教育、科技、旅游合作和人员往来将更为频繁，文化交流会更为密切。

当然，缅甸的社会改革也使更多缅甸人得以接触外部世界，Facebook、Youtube等社交网络在缅甸的开放，媒体管制的放松，以及西方国家对缅甸的文化宣传攻势，将使缅甸由原来的封闭社会变得更为开放。国门打开之际，在多元思潮与诉求的强烈冲击下，缅甸社会文化将出现传统与现代文化的交融并行。中缅两国的传统文化纽带和地缘亲近感将受到西方文明的冲击。在这种情况下，社会舆论和媒体引导显得极为重要。在现有“西强我弱”的国际舆论格局下，中国如果不加强对外文化建设，很可能会失去缅甸民众尤其是青年群体的文化认同。

三 加强中缅关系策略分析

中缅两国已经建立起了全面战略合作伙伴关系，并且有着良好的发展前景。但是缅甸的社会改革与对外开放，使两国关系出现了新的不确定性。在西方国家不断扩大对缅甸政府和社会的影响力的同时，如何处理昂山素季在两国合作中的地位，如何在加强两国经济合作的同时兼顾各方利益，以及如何加强缅甸民众对中国认同，都将是中缅两国关系发展中需要解决的问题。

(一)正确处理与昂山素季的关系

2011年12月，中国驻缅大使与昂山素季进行了会晤［17］。中国一直秉承和平共处五项基本原则，不干涉缅甸内政。此次会见昂山素季，中方也非常低调，这样的方式是建立在不干涉缅甸内政的基础之上的。

昂山素季也在各个场合表达了与中国发展良好关系的意愿。因为她不仅需要争取缅甸为数众多的华人群体的支持，而且也深知缅甸的发展与改革离不开中国的支持与帮助。然而昂山素季的背后，毕竟是西方国家的支持。无论从昂山素季的个人经历，还是西方各国领导人访问缅甸必会见昂山素季的行程，或是昂山素季在西方对缅甸经济制裁问题上的发言权，都可以看出昂山素季是西方扩大在缅甸影响力的重要渠道。

因此，怎样与昂山素季建立某种政治互信，使其在自身政治影响力不断提高的时候，保持在中国与西方国家之间的中立态度，不至于利用中国问题或者通过攻击中国来实现其政治利益，将成为中缅关系中的一项重要课题和关键工作。

(二)经济合作应兼顾各方利益

在缅甸投资的一部分中资公司仰仗自己与缅甸政府长久以来的良好合作关系，不注重社会公共关系，没有充分了解缅甸的国情，常常使互利的经济技术合作项目陷入片面的舆论被动之中。

中缅两国的经济技术合作必须建立在互利与自愿的基础上，并对缅甸的国情有充分的了解。未来在中缅两国的经济技术合作中，尤其需要兼顾和考虑各方利益。缅甸的地方和中央的关系、少数民族与缅族的关系、缅甸的国家利益与西方国家的利益、投资项目的经济效益和社会效益，都应考虑在内。

(三)加强公共外交

缅甸的社会改革步伐之大，让中国许多专门从事缅甸研究和对缅宣传的专业人士感到意外。随着缅甸社会改革而来的，是各种社会思想和西方文化宣传。西化的私营媒体为了取得某种轰动效应，加大了对中国不友好的炒作，使中国在缅甸社会舆论上非常被动。中国迫切需要加强对缅甸的公共外交。

为此，数个缅甸私营媒体代表团受邀访问中国;中国中央电视台的节目在缅甸实现落地;中国国际广播电台缅甸语广播也在寻求与缅甸国家广播电视台的合作，2013年1月12日两台合作举办了“中缅胞波情”缅甸诗歌大赛;孔子学院和汉语桥比赛也在缅甸蓬勃开展起来。然而，这些公共外交的手段还远远不够，中国的外宣机构和外交部门正在寻找一条切合实际的公共外交道路，以扩大中国在缅甸的社会认同。

结论

缅甸的社会转型与改革在引起国际社会广泛关注的同时，也在影响着地区乃至世界政治力量的对比。伴随美国“重返亚洲”战略的实施，美国增强对缅甸影响力、扩大其在亚洲对中国“包围圈”的战略意图已经非常明显。缅甸的改革，一方面使这个东南亚大国进一步打开大门，为中缅两国经贸、文化等各方面往来带来更多机遇，另一方面也为中缅关系带来了更多不确定的因素。西方国家对缅甸的拉拢与示好是否会使缅甸向西方“一边倒”?尽管目前还没有这样的趋势，但中国在缅甸有重大的利益，缅甸的经济发展与社会稳定与否、中缅两国关系发展顺利与否，将直接影响到中国的西南边陲。因此，在中缅全面战略合作伙伴关系的建设中，需要兼顾各方利益、进一步做好对缅甸的公共外交、扩大政治互信、不断拓展两国互利共赢的合作基础，才能将两国关系不断推向前进。

【注 释】

［1］贺圣达:《当代缅甸》，四川人民出版社，1993年，第274页。

［2］《中缅发表关于建立全面战略合作伙伴关系的联合声明》，中华人民共和国外交部网站，2011年5月27日。

［3］陈霞枫:《吴莱敏吴:人民代表大会制度是中国发展的重要和根本动力》，http://gb.cri.cn/27824/2012/03/09/3245s3593572.htm，2012年3月27日。

［4］曹云华、甘燕飞:《东南亚地区形势:2012年》，《东南亚研究》2012年第2期。

［5］《希拉里称美国将提供援助鼓励缅甸改革》，《南方日报》2011年12月2日，A09版。

［6］《缅甸:这下火了》，《国际金融报》2012年5月30日，第4版。

［7］Kyaw Yin Hlaing，“Political Impasse in Myanmar”，Working Paper Series，No.111，Southeast Asia Research Centre，City University of Hong Kong，December，2011．

［8］《两个美国人带来的三个疑虑》，路透社，http://blogs.cn.reuters.com/blog/2011/12/08/% E4% B8% A4%E4%B8%AA%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E4%BA%BA%E5%B8%A6%E6%9D%A5%E7%9A%84%E4%B8%89%E4%B8%AA%E7%96%91%E8%99%91/，2011年12月8日。

［9］“Dates related to Myitsone Dam”，Weekly Eleven News，http://eversion.news－ eleven.com/index.php?option=com_content＆view=article＆id=408: －dates－related－to－myitsone－dam＆catid=42:weekly－eleven－news＆Itemid=109，2012年1月。

［10］“Myitsone Hydropower Dam Project and decision of the president”，Weekly Eleven News，http://eversion.news－eleven.com/index.php?option=com_content＆view=article＆id=301:－myitsone－hydropower－dam－project－and－decision－of－the－president＆catid=47:special＆Itemid=111，2012 年1月2日。

［11］Zin Linn， “China takes advantage of power－ shortage protests in Burma”，Asia Tribune，http://www.asiantribune.com/news/2012/05/26/china－takes－advantage－power－shortage－protests－burma，2012年5月27日。

［12］Kyaw Yin Hlaing，op.cit.．

［13］《缅甸中央银行从6月15日起发行新的一万元缅币的通知》，(缅甸)《镜报》2012年6月8日，头版。

［14］贺圣达: 《当代缅甸》，四川人民出版社，1993年，第68页。

［15］李志强、汤先营: 《中国佛牙舍利轰动缅甸》，《光明日报》，http://world.gmw.cn/2011－12/29/content_3280597.htm，2012年12月29日。

［16］〈美〉塞缪尔·亨廷顿著，周琪等译《文明的冲突与世界秩序的重建》，新华出版社，2009年，第112页。

［17］刘凝哲:《中国大使首晤昂山素季》，《香港文汇报》，http://yn.wenweipo.com/newszt/ShowArticle.asp?ArticleID=22484，2011年12月16日。