无党派代表人士的代表性问题研究

马 跃，董宜丽，周婧婧

(淮北市委党校，安徽 淮北 235000)

一、基本概念

(一)无党派人士

2005年，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导多党合作和政治协商制度的意见》中明确规定，无党派人士是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子[1]。

按照陈喜庆的解释[2]，无党派人士有两个不同的范围。一是大范围，除民主党派成员以外的14个方面统战对象中的无党无派成员；二是小范围，仅指15个方面统战对象中被列为无党派人士的那部分人，这部分人除了与党外知识分子、私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织从业人员、自由职业人员、出国和归国留学人员有交叉外，一般不与其他方面统战对象交叉。

具有一定影响和贡献的人士是分级别的，国家级人士与县级人士的认定标准是不一样的。具体有两个指标，一是学历或职称，二是行政级别。被访谈者SH说：

无党派人士的界定是分级别的，省以上的，要求是博士学位或者正高级职称；市一级的，要求在行政副处以上的或者副高级职称的；县一级更低一些，行政副科以上或者中级职称的。这样，在市一级也是一个庞大的队伍。我市具体有哪些人、有多少人，没有做过完全的统计。我们曾经搞过一次，登记了800多人，因为工程巨大，没有坚持做完(2012年7月26日访谈记录)。

(二)代表和无党派代表人士

2005年，中共中央统战部《关于规范使用统一战线工作中若干重要称谓的意见》(试行)中说，无党派代表人士是有较强代表性和较大社会影响的人士[3]。

代表是一个多义词，可以用在政治意义上，也可以用在非政治意义上。当用在政治意义上时，大致有两层含义，委托代理意义上的以及表率意义上的。授权及被代理的人或组织是委托人，而接受委托的是代理人。代理人必须在权限范围内代表委托人的意志，维护委托人的利益。

既有委托形式下的代理，也有非委托形式下的代理。当鲁滨逊控制了星期五后，鲁滨逊就成为星期五的当然代表。委托代理关系必须建立在两者平等的基础和前提之下。一旦双方的地位是不平等的，尤其是代理人控制了被代理人的情况下，就会出现强制代理现象。反过来，当委托人控制了代理人，使代理人不得不代理，这时双方之间的关系不是委托代理关系，而是命令服从关系。

不管委托代理还是强制代理，都是实质代理。除此之外，还有一种象征代理。虚位制的国家元首在对外交往中代表国家。“有时，统治者会给予某些成员以荣誉较高的职位，这不是说这些成员有多大的实权，这种任命仅仅象征着统治者接受和承认这些成员所代表的阶层或团体。”[4]

中国语境中，代表不仅用在委托代理意义上，更主要的是用在表率意义上。表率作用就是先进、模范、示范和带头作用。“党外代表人士与一般党外人士的区别，在于他们代表性鲜明，能够起到示范、团结和引领作用。”[5]“党外代表人士区别于一般党外人士，不同于广大统一战线成员，最基本的属性就在于其具有代表性，即对于其所联系的群众或其他成员具有团结、带动和示范、影响作用。”[6]“道德榜样性，而不是参政议政能力，是人大代表代表性的又一个重要特征。”[7]

无党派代表人士既有委托代理意义上的含义，也有表率意义上的含义。在委托代理意义上，无党派代表人士是无党派人士的代理人；在表率意义上，无党派代表人士是无党派人士中贡献更大、影响也更大的人物。

(三)无党派代表人士的代表性

党外代表人士的代表性可以概括为政治性、专业性和群众性三个方面[6]。我们认为，代表人士应当具有表率性、群众性(或代理性)和表达性。表率性包括政治上更加进步，专业成就更加突出，工作上更加积极，道德境界更加高尚等。群众性意味着代表人士是群众委托和授权的代理人或代言人。表达性，即必须有参政议政能力，愿意表达、敢于表达和善于表达。“代表，代表，必须能表、善表和想表。不能表、不善表和不想表，即没有参政议政的能力和愿望，不可能成为称职的代表。”[7]代表就是代为表示。参政议政活动是针对公共问题进行讨论、辩论和表决的大会。无党派代表人士在参政议政过程中，是以公共政治人物的身份参与的。在无党派代表人士代表性构成方面，表率性是资格和条件，代理性是基础，表达性才是根本。

二、无党派代表人士代表性问题(以H市和S县无党派政协委员为例)

无党派代表人士在外延方面是模糊的。但至少可以肯定的是，具有无党派人士身份的县以上各级人大代表和政协委员应当属于无党派代表人士，因为这些人毕竟是从更广大的无党派人士群体中经过一定程序认真挑选出来的，代表广大无党派人士，并且担负着直接参政议政的重大使命。

政协会议上有个无党派人士界别，但人员不多。H市2008年政协委员名单中，该界别有9名委员；S县(隶属于H市)2011年政协委员名单中，该界别有6名委员。按照无党派人士的大范围，并且不考虑职务职称的情况下，H市2008年339名政协委员名单中，有119名委员属于无党无派成员，分布在党派之外的20个界别中；S县2011年279名政协委员名单中，有120名委员属于无党无派成员，分布在党派之外的17个界别中。我们称这些人为无党派委员。

无党派人士是如何当选为政协委员的？被访谈者HL说：

每次换届选举之前，市政协与市委有关部门一起成立一个换届领导小组，制定一个换届方案，包括委员构成比例和名额分配方案。根据委员分配方案，我们把不同类型的委员名额，分配到各民主党派和各界别的牵头单位，医药卫生界别的将委员名额分配到卫生局，科技界别的分配到科技协会，同时规定了各类人员构成比例，由各界别的牵头单位按照委员构成比例负责协商和推荐，由换届领导小组进行审核确定。不少人选需要通过上下协商多次才能确定下来。对于拟担任常委以上职务的还要进行考察，履行各种手续(2012年7月30日访谈记录)。

无党派界别之中的无党派人士是如何确定的呢？被访谈者HL说：

只有无党派人士这个界别的名额，我们无法分配。无党派人士是没有组织的，没有一个可以直接接受分配名额的单位。我们只能根据各界别推荐上来的名单，从这些名单中挑选几个人作为无党派人士界别的人选。换句话说，这就等于是把各界别推荐上来的名单重新加以组合，把某些人从推荐上来的界别中转移到无党派人士界别之中(2012年7月30日访谈记录)。

无党派政协委员发挥作用，可以分为会议期间的作用和闭会期间的作用。会议期间，他们主要以提案、建议和意见的形式发挥作用。在H市政协八届一次会议和八届二次会议的36件优秀提案中，无党派委员的提案被列入6件。从内容上看，有些提案与提案人的职业群体有关，涉及本职业群体、本单位、本界别的利益，有些提案超出了本职业群体、本单位和本界别的范围。在所有提案中，没有发现反映委员或公民个人问题的，也没有针对政府措辞强烈的批评意见。

为什么会写这种形式的提案？被访谈者ZH说：

委员写的提案大多与他们的生活圈子有关。在他们生活圈子里，会遇到不少问题。会议期间，领导安排写提案的情况下，他们就把这些问题作为提案写了出来。不是所有的事情都可以写的。写提案关键是要掌握可接受性与可行性。所谓可接受性，就是各级领导和政府部门是否能接受，那些强烈的批评意见是不会有人写的，所有提案都是建设性的，要求在某个方面建设一个什么东西，为什么要建设，以及怎样建设，这样的提案是各级领导能接受的。所谓可行性，就是要考虑到地方政府的财力。至于委员或公民个人方面的问题，是不允许写成提案的，需要通过另外的途径解决(2012年8月12日访谈记录)。

所有提案都是以反映公共问题的形式出现的。委员不仅代表本职业群体的利益，而且代表公共利益。但在价值取向上，看不到明显分化，把这些提案与有党派身份的提案相互比较，看不出有什么特别之处。就是说，不管是有党派的还是无党派的以及什么党派的，其提案内容反而呈现一种共同特征，这是许多人所谓的“政党趋同”现象[8]。

闭会期间，无党派委员发挥作用的方式更加多样化了。课题组对20名人大代表和政协委员的调查问卷中，发现他们都能通过聊天、通信、座谈会、征求意见、接待等各种方式与群众保持密切联系，以调查和收集民意、反映问题、协助本单位解决问题等形式不同程度地发挥作用。2012年《政协S县第八届委员会常务委员会工作报告》说：五年来，会议期间共提交有一定深度的提案277件，大会发言39份；闭会期间，组织委员开展专题调研，形成集体建言材料30多份；编印《社情民意》31期，收集信息430条。

委员之间在表达性方面差异很大。S县政协在每年召开的全体委员会议上都安排十几名委员进行大会发言。自2007年以来，W(农业界别的无党派委员，乡镇畜牧兽医站高级兽医师)一直得到大会发言机会，连续多年被评为优秀政协委员。不是每个委员都像W委员这样认真履行职责。课题组对20名人大代表和政协委员进行了问卷调查，结果发现，有15人说曾经在人大或政协会议上写过提案(议案)、建议和意见之类的东西，有5人说从来没有写过。被访谈者XH说：

代表或委员个体之间确实存在差异，有些代表或委员不太喜欢表达，或者受文化水平和表达能力的限制，说不到点子上，也就不说了，有些代表或委员喜欢表达，不仅踊跃发言，而且经过认真准备和深思熟虑，每次开会，都有备而来(2012年7月30日访谈记录)。

被访谈者HQ说：

有的委员太懒了，自己不调查，不写报告，等别人写好后，要求给他挂个名，让人觉着他也干了点事(2012年8月12日访谈记录)。

闭会期间，除了政协安排活动外，有党派的委员还以党派为单位自行安排一些活动，而无党派的委员由于人员分散，没有组织，无法自行安排活动。被访谈者SH说：

这是一个散兵游勇群体，我们作为牵头管理单位，对他们也难以组织。他们都是单位的业务骨干，平时埋头业务工作。他们人数很多，但委员或代表意识相对较弱，因为很少开展活动，相互之间也没有什么认同感(2012年7月26日访谈记录)。

不管是有党派还是无党派的委员，可以明显看到其代理性不足。对20名人大代表和政协委员的问卷调查中，就“对于本选区或本界别，在人大代表或政协委员联系群众方面有过大致分工吗”这个问题，1人没有回答，12人说有过，7人说没有。许多无党派委员知道自己是公共利益的代表，但说不清楚代表哪些人，需要联系哪些群众。被访谈者ZH说：

作为政协委员，到底代表哪些人，这是从来都不明确的。我是教育界别的委员，教育界别共有16个委员，每个委员都代表全县教师与学生，但具体代表哪些人，没有分工(2012年8月12日访谈记录)。

三、多措并举，增强无党派代表人士的代表性

无党派代表人士是推进中国民主政治建设的一支重要力量。通过对H市和S县政协委员的个案研究，可以看到无党派的政协委员正在发挥越来越大的参政议政作用，但也存在代理性不足和表达性不够的问题，总体上属于象征代理，而不是实质代理。政协委员的挑选虽然经过上下互动的过程，体现中国式的纵向民主[9]，但还是由“在上者”主导的，其作用受到一定限制，提案和建议存在格式化倾向。象征代理是弱代理，代表人士不清楚代表哪些人以及代表什么，不能真正获知被代表人的利益、要求和愿望，只能通过自己的感觉和判断，反映某些社会要求，并能引起权力部门的重视和一定程度上的解决，但代表人士没有权力和能力实现这些要求。代表人士即使不认真履职，也不会遭到被代表人的罢免。实质代理即强代理，就是代表人士能通过“要求—满足”模式或者“输入—支持”模式真正获知被代表人的利益、要求和愿望[7]，能清楚地知道自己代表谁以及代表什么，不得不及时反映被代表人的呼声，不得不利用代表的权力和能力维护被代表人的利益，否则就要被代表人弹劾或罢免。如何使无党派代表人士发挥更大作用，使之从象征代理转变为实质代理，这是我们不得不面对的重大课题。

(一)成立无党派人士联谊会，增强无党派人士的集体认同感，增强无党派代表人士的代表意识

全国不少地方都已经成立了无党派人士联谊会之类的组织，为无党派人士之间的相互交流提供一个平台。被访谈者HL说：

无党派人士不便于组织，平时活动少。安徽省刚成立一个组织，叫无党派知识分子联谊会。不少地市还没有成立这样的组织，实际上，这个会有利于代表人士之间的互动与交流，有利于强化代表人士的代表意识(2012年7月30日访谈记录)。

从各地实践来看，通过这个组织，使无党派人士有了归属感，有了娘家，把无党派人士团结和组织起来，进一步凝聚智慧和力量，充分发挥其参加和服务经济社会发展的积极性、主动性和创造性。

建议由统战部门牵头，在做好无党派人士基本情况调查的基础上，物色一批积极分子，负责搭建和成立联谊会，并像对待各民主党派那样，由财政部门提供一定的经费支持，以保证其正常运转。

(二)不断创新方式方法，进一步密切无党派代表人士与被代表群体的联系

进一步明确无党派代表人士的外延范围，把无党派代表人士的外延范围确定下来。那些已经担任各级人大代表和政协委员以及安排担任各单位领导职务的，应当属于代表人士。除此之外，代表人士还应当包括哪些人，也应当明确。

明确无党派代表人士所代表的群体。在“一选区多代表”或“一界别多委员”情况下，在委员或代表联系群众方面应当有大致分工。政协委员和人大代表在联系代表群众方面可以是交叉的，但委员之间或代表之间在联系代表群众方面不应当是交叉的。

坚持运用现有的方式方法，包括聊天、通信、征求意见、座谈会、调查研究等，还要创新一些方式方法，进一步密切代表人士与被代表群体之间的联系。政协委员和人大代表应当把通信地址、邮箱、电话号码、联系方式等通过一定方式告知被联系群众。像某些地方已经做过的那样，建立“两代表一委员”工作室，定期定点接待被联系群众，帮助反映和解决实际问题。

(三)强化无党派代表人士的责任感、使命感和正义感，掌握调查技术，提高表达能力，增强表达性

各级人大和政协中的代表人士负有维护社会公平正义的重大使命。被代表人受到不法侵害时，能否仗义执言，这是衡量代表人士是否具有责任感、使命感和正义感的重要尺度。如何提高代表人士的表达性，确实关系到中国民主政治建设、公民权利和利益能否得到切实维护、代为表达的民意机构存在的必要性等重大问题。被访谈者HQ说：

作为一名政协委员，必须有热情，有爱心，有正义感。弱势群体是比较容易受到侵害的，要敢于为他们打抱不平。作为政协委员，还要有奉献精神。我是私立诊所医生，经常被组织下乡义诊。做这些活动，确实耽误我的收入。但作为政协委员，不能只考虑自己赚钱，还要为社会做奉献(2012年8月12日访谈记录)。

掌握一定的调查技术。有些代表人士虽然参与调查了，但不知道运用访谈、参与式观察、问卷调查等方式，其撰写的调查报告往往分量不够，说服力不强。因此，应当对代表人士重点安排社会调查方面的培训，以提高调查研究能力。

(四)探索新的提名和挑选方式，赋予被代表群体对代表人士的挑选权利，增强代表人士的代理性

人大、政协、政府等国家机关的一切权力都是人民赋予的。代表与被代表群体之间是委托代理关系[10]。增强代理性，有利于使代表人士从象征代理转变为实质代理，从弱代理转变为强代理。在实践中，如何才能使代表人士不得不代表和维护被代表群体的利益？

赋予被代表群体挑选代表人士的权利。通过试点的方式，改革和探索人大代表和政协委员的提名和产生方式，并逐步扩大群众提名和竞争性选举范围。在“海选”过程中，通过发表参政纲领、演讲、辩论等形式，一方面使选区选民充分了解代表人士的情况，解决委托人和代理人之间的信息不对称问题，另一方面使选区选民选择那些有热情、有能力维护群众利益的人作为代理人和代为表达者。

赋予被代表群体对代表人士的监督权。代表人士应当向被代表群体定期述职。选区选民根据人大代表和政协委员履职情况，有权向人民代表大会或政协会议提出罢免请求。

(五)适当扩大代表人士的权力，更大程度地发挥代表人士对党政机关的监督与制衡作用

当前我国，一切权力集中到党政机关，甚至集中到一把手手中。如何监督和制约党政机关以及各级一把手，成为公众关注的重大问题。在执政党与各民主党派、无党派人士之间存在相互监督的权力义务，人民代表大会和政治协商会议都具有监督政府机关的重要职能。盘活国家机关中的现有存量将具有重要意义，在党和国家机关之中，均衡工作量与权力的分布，解决忙闲不均和权力分配严重不均的现象，赋予各级人大和政协更多的职能和更大的权力，使其对政府官员有调查权和罢免权，以更好地起到监督、制约和平衡的作用，更好地促进党政机关执政为民，更好地维护被代表群体的权利。当然，这也是一个需要以试点的方式加以探索的问题。

[参考文献]

[1] 杜青林.中共十一届三中全会以来多党合作理论、政策和实践的创新与发展[M].北京：华文出版社，2008：255.

[2] 陈喜庆.关于无党派人士的几个问题[EB/OL]//中国统一战线理论研究会.交流·研讨·谈心——从无党派人士关注的理论问题谈起，www.cpfd.cnki.com.cn/Area/CPFDCONFArt...[2012-09-02].

[3] 庄聪生.统一战线知识手册[M].北京：华文出版社，2007：406.

[4] 翟小波，刘刚.什么是代表制[EB/OL].[2012-10-01]http://www.gongfa/zhaixbdaibiao/htm.

[5] 杜青林.深刻领会和把握民主党派树立践行社会主义核心价值体系的基本内涵[N].人民日报，2010-08-27.

[6] 张献生.代表性：党外代表人士的根本属性[J].上海市社会主义学院学报，2010(4).

[7] 袁兆霆.试论人大代表代表性的完善[J].人大研究，2010(5).

[8] 徐锋.当代中国政党趋同问题探析 [J].学习与探索，2011(1).

[9] 奈斯比特.中国大趋势[M].北京：中华工商联合出版社，2009.

[10] 倪星.论民主政治中的委托代理关系[J].武汉大学学报：哲学社会科学版，2002(6).