主体功能区划下的生态补偿标准

代明　刘燕妮　江思莹

摘要 主体功能区规划就是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止四类开发区域。显然，实施这种安排需辅之以生态补偿政策，以弥补后两类区域因被限制或禁止（工业）开发而损失的经济利益。而国内现行或试行的生态补偿因数量太少、标准过低而缺乏实效性和可操作性，导致各地争相挤入重点开发区域而抗拒被定位为限制或禁止开发区域，即使被划入限制或禁止开发区域也不甘“寂寞”而设法实行变相开发。这就需要研究生态补偿的合理量化标准，通过对代际和区际公平的充分兼顾来增进主体功能区规划实施的可行性。本文基于机会均等观，运用机会成本法，通过建立生态补偿与发展机会成本的数量关系模型，提出了对生态功能区的单项与综合补偿标准并选择样区进行了实证。研究结果显示，在主体功能区划下，特定区域接受“限制”或“禁止”开发之定位安排的经济底线是所获生态补偿足以弥补因限制或放弃开发而付出的机会成本。因“限制”或“禁止”开发主要针对的是工业，则该机会成本可以理解为一地限制或放弃工业增长后所相应减少的地方财政收入及其他相关收益。据此核定的生态补偿标准才具有较大公平性和可行性。在实施中，不同地区可根据实际情况从单项（财政收入）补偿逐渐扩展至综合补偿。在此基础上，未来还可考虑纳入生态建设投入补偿和环境服务付费（PES），使生态补偿标准对各地承担生态屏障、致力可持续发展更具激励性。

关键词 主体功能区划；生态补偿；机会成本；珠江流域

中图分类号 F061.5 文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生态日益退化、环境不断恶化、区域发展差距逐步拉大的背景下，为协调经济布局与人口、资源、生态环境之间的失衡关系，缓解地域空间有限性与人类需求无限性之间的矛盾，我国“十一五”规划纲要正式提出制定和实施《全国主体功能区规划》（以下简称《功规》），并于2010年底由国务院通过和发布。《功规》根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止四类开发区域，确定各自的主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，以期逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。尽管《功规》同时提出了生态补偿政策，部分地区也已通过财政转移支付率先开始了局域性的生态补偿实践，但实际效果却不尽如人意，各地仍都争相挤进重点开发区域而深恐被划入主要针对工业的限制或禁止开发区域。究其原因，一是现行或拟议中的生态补偿标准偏低，二是补偿范围太窄（仅针对当地财政而非整个经济社会发展所受影响），三是定量机制缺失。加上“无工不富”的“铁律”加剧发挥作用，以致 “工业兴（强、富）县（市、州、省、区）”战略和政策在各地被空前强化，承接发达地区工业转移成为欠发达地区尤其是那些被划为“限制”或“禁止”开发区域摆脱贫困落后的“不二”之路。按此趋势，我国正在推行的各级（国域、省域、市域、县域）主体功能区规划恐有被“架空”之虞。为此，亟待研究主体功能区划下的生态补偿标准，以期为各级主体功能区规划的实施提供决策参考。其意义在于：基于机会均等观，运用机会成本法，通过建立生态补偿与机会成本的数量关系模型，提出对生态功能区的单项与综合补偿标准并加以实证，可能在某种程度上创新发展中的生态补偿机制和区域经济理论，从而具有一定的理论意义；针对各地争相跻身重点开发区域而排拒被划入限制或禁止开发区域的现实棘手问题，从生态补偿与机会成本的对价关系入手提出实操性的解决方案，可能有助于我国各级主体功能区规划的实施，具有一定的实践意义。

1 综 述

1.1 关于主体功能区

国外早已开始进行空间规划及特定区域管理方面的探索，并取得了丰富经验。德国从1930年就开始编制“空间秩序规划”，荷兰于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五个空间规划，日本从1962年开始已发布六次全国综合开发规划，美国经济分析局（BEA）于1977年首次进行经济区（EA）划分，欧盟在1999年推出了第一个空间发展战略，俄罗斯也从计划经济时代起就有现代经济区划分。我国曾有国土空间开发规划，“十一五”规划首次列入主体功能区规划编制任务。自此，福建、湖南、广东、河南、辽宁、内蒙古、云南等地先后编制了省级主体功能区规划方案，各市县也相继跟进，相关官员和学者也对此类规划进行研究。朱传耿等[1]在《地域主体功能区划》一书中研究了主体功能区划的基本内涵、理论方法、编制流程及管制框架；高国力[2]在《我国主体功能区划分与政策研究》一书中重点研究了我国主体功能区划分及其分类政策制定的总体思路、国内外与主体功能区相关的理论与方法等；国家规划专家委员会委员樊杰[3]通过构建空间均衡模型对主体功能区划的功能定位、指标体系选择、实施和协调策略进行了探索性研究；牛叔文等[4]则从国土空间的角度对区域发展格局进行了分析，并应用因子分析法对甘肃省进行了研究。

1.2 关于生态补偿

国外除生态补偿（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，与其相似的表述还有环境服务付费（Payment for Environmental Services/ PES）等。从1930年代到现在已有过哥斯达黎加、哥伦比亚、美国、澳大利亚、巴西、肯尼亚、菲律宾等国的成功实践，主要涉及森林生态效益补偿、矿产资源开发补偿、流域环境服务功能支付以及生物多样性保护补偿等领域。据不完全统计[5]，世界上已有287例森林环境服务交易（75例碳储存交易、72例生物多样性保护交易、61例流域保护交易、51例景观美化交易，28例“综合服务”交易），遍布美洲、欧洲、非洲、亚洲和大洋洲的多个国家和地区。我国的生态补偿研究始于20世纪80年代，先后在河北、辽宁等11个省（自治区）的685个县（单位）和24个国家级自然保护区开展过征收生态环境补偿费的试点。此外还进行过排污收费、排污许可证、排放权贸易（主要是碳排放权交易）等类似尝试。在理论上，任勇等[6]曾从为什么要建立生态补偿机制、什么是生态补偿机制及怎样建立生态补偿机制三个方面进行过较系统论述。中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组[7]从中国退耕还林的经济效益、社会效益和生态效益评估出发，对中国生态补偿机制的空间布局、补偿标准、补偿政策执行等进行了研究；丁四保[8]则针对我国面临的各种生态与环境问题，从区域的视角重点阐述了“土地置换”和“生态交易”两种区域生态补偿方式。

1.3 关于机会成本

奥地利学者维塞尔（Friedrich von Wieser）在其《自然价值》[9]中，通过对边际效用的分析，首次提出了“机会成本”（opportunity cost）的概念。之后，美国著名经济学家萨缪尔森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分别从不同角度对其进行过阐述[10]。“机会成本”从19世纪被引入经济学后，在理论和实践方面不断得到拓展，如今已在经济学、会计学、管理学以及企业和政府的管理决策中得到全面应用。在资源环境研究方面，国内的吴恒安[11]、温善章等[12]在黄河水资源影子价格的研究中，曾用机会成本法进行价值评估。刘岩等[13]也曾用机会成本法对资源不同利用方式的产业之间的机会成本进行评估分析，还运用旅行费用法、或然价值法对区域生态资源的旅游娱乐价值、五种关键生态资源对于岛内居民的“社会价值”进行评估；并以此为依据，对厦门岛东海岸区域资源未来50年的机会成本进行了分析评估。袁鹏等[14]则采用技术效率的双曲线测度模型和市域样本数据，对中国工业环境管制的机会成本进行了分析。此外，章铮、武亚军、陈祖海、王晶、刘翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、谢建豪、袁伟伟、王秀兰等的相关研究也都不同程度地涉及到机会成本。在实务方面，值得一提的是我国台湾地区早在1984年就曾使用机会成本法对森林游憩资源进行过价值评估。

以上研究成果为本文提供了丰富的参考和借鉴。但是，现有主体功能区理论和规划对其实施后可能扩大区域经济差异的后果关注不够；现有生态补偿理论和政策对其量化标准研究不足；现有机会成本理论及其运用对生态补偿领域的涉及尚有不足且缺乏深度。这些不足导致我国目前的区域生态补偿标准存在主观性、随意性，缺乏定量依据和实证检验，以致各级主体功能区规划的实施陷于困境和尴尬，因此亟待补足。

2 建 模

特定区域接受“限制开发”、“禁止开发”之定位安排的经济底线是“生态补偿足以弥补因限制或放弃（主要针对工业）开发而付出的机会成本”。否则就很难有区域会“甘心”限制或放弃其（工业）开发，也很难有外部力量能“真正”限制或禁止其从事（工业）开发，那么主体功能区规划的实施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。据此可以建立生态补偿与机会成本的基本数量关系模型（式0，简称“基本模型”，式中EC代表生态补偿，OC代表机会成本；为使本文的分析单纯化，以下暂时撇开直接生态建设成本或假定直接生态建设成本为零）：

EC≥OC（0）

2.1 单项机会成本

单项机会成本是指限制或放弃（工业）开发而导致的某一项经济产出指标（如财政收入）损失。其数量关系模型如式1。其中：OCs（s = single）表示单项机会成本；Y表示工业正常增长下的该项指标水平；Yd（d = down）表示工业增长受限（亦即被迫放弃部分或全部工业增长机会）下的该项指标水平。