异地高考制度改革需要多方协同推进

○ 李名峰

随着我国工业化和城市化进程的不断加快，人口跨区域流动的规模日益扩大。据统计，目前进城务工人员已达到2.45亿人，随迁子女有2000多万人，其中相当一部分随迁子女在迁入地接受完义务教育后，遇到了不能在迁入地参加高考的问题，当前，这一问题已成为社会各界的普遍关注。对此，党的十八大报告做出了积极回应，明确提出“积极推动农民工子女平等接受教育”。与十七大报告“保障进城务工人员子女平等接受义务教育”的表述相比，少了“义务”的限定之后，推动教育公平的范围延展到了高中教育和高等教育阶段；对于政策的执行力度要求，也从以前的“保障”变成了“积极推动”，这充分彰显了中央决策层着力实现更广泛教育公平的坚定决心，也为各地实施异地高考改革提供了有力的政策支持。

一、异地高考制度改革的进展概况

2012年8月底，国务院办公厅转发了教育部等四大部委关于异地高考的工作的意见，要求各省（市、区）在2012年底前，因地制宜地出台异地高考的具体政策。截至2012年11月底，黑龙江、安徽和江西已公布异地高考的具体条件；山东、福建、江苏三省已明确了实施异地高考时间表；海南、浙江、湖北等十几个省市均称会在年底前出台方案。但流动人口数量最多的北京、上海、广东三地则还没有对如何实施异地高考作出明确表态。

已出台异地高考政策的省份中，江西、黑龙江和安徽属人口净流出省份，外来人口相对较少，开放异地高考后，对当地高考录取的影响较小。据统计，黑龙江开放异地高考后，仅有189名符合条件的考生报名；安徽省的统计数据显示，该省的外省籍高中学生约有2000人，预计其中仅有几百人参加安徽省2013年高考，对于黑龙江和安徽的几十万考生而言，外省籍考生的影响几乎可以忽略不计。

已明确异地高考时间表的山东和福建虽然属于外来人口净流入省份，但其本地高考生源呈逐年减少的趋势。据统计，山东参加高考的考生已从2008年的78万人，下降到了2011年的57万人，预计2014年的高考报名人数将进一步下降到40万多人左右。与山东的情况类似，福建的高考生源也由2008年的32.7万人，下降到了2012年的25万人左右。另外，与北京、上海等高教资源丰富的地区相比，山东和福建的报考一本高校的考生竞争较为激烈，对高考移民的吸引力不大。逐年减少的本地高考生源和较低的一本高校录取比例为山东和福建的推进异地高考改革创造了有利条件。

异地高考改革最受关注的焦点地区无疑是北京、上海和广东三个流动人口规模最大的省（市），这三个地区的异地高考改革也面临着本地居民强烈反对。从这三个地区2013年普通高等学校招生的有关规定来看，异地高考均未被提及。对于北京而言，一旦全面放开异地高考，受丰富的优质高教资源和较高的一本院校录取比例吸引，大量外地户籍学生将涌入北京就读，这不仅将使北京本地考生面临更为激烈的高考竞争，还将给北京的交通、社会管理、公共服务等带来沉重的压力。因此北京在制定异地高考政策时态度谨慎。上海的异地高考制度改革起步较早，2006年就规定有6类非沪籍考生可以在上海参加全国高考，2013年进一步扩大到了9类。虽然上海市政府表示有意放开《居住证》A证人员的子女在上海参加中考、高考，但由于居住证申领方案尚未定稿，“异地高考”真正试行至少也要等到2014年以后。广东异地高考制度改革的主要障碍在于高校招生指标的紧张。据统计，2012年广东省一本院校的高考录取率约为6%，低于全国8.5%的平均水平，更远低于北京、上海25%左右的一本院校录取比例，一旦放开异地高考，将使广东省籍考生更难考入重点大学。面对本地居民的反对呼声，广东省教育部门负责人表示：广东不可能全面放开异地高考，只能逐步放开，这样才有利于社会稳定发展。

二、异地高考制度改革需要多方协同推进

流动人口子女异地高考制度改革涉及很多方面的问题，不只是教育问题，也涉及我国在推进城乡一体化进程中社会管理和公共服务体制问题，涉及城市管理、社会保障、外来人口与本地居民教育资源配置问题和户籍制度改革等，情况十分复杂，需要多方协同推进。

（一）制度设计需要中央和地方协同推进

国务院办公厅转发的教育部等部门的文件要求各地“因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策”，对中央政府的责任却着墨不多。不少专家认为缺乏顶层设计的异地高考制度改革难以取得成功。这是因为，我国长期实行的户籍制度给一些地区的居民附加了特定的福利待遇。对于处于“高考洼地”的居民而言，大量随迁子女就地参加高考，势必要分享当地的教育资源，推高当地的高考录取分数线，进而影响到当地户籍考生的录取比例，并可能影响到他们的就业和长远利益。可见，异地高考制度改革不可避免地会遭到一些地方本地户籍居民的强烈反对。如果离开中央政府的顶层设计，而仅仅靠地方自我改革，其改革结果不容乐观。在地方保护主义的干扰下，各地可能设定苛刻条件，高筑异地高考门槛；或有意拖延改革的时间，用“时间换空间”，最终就可能使异地高考制度改革被地方架空。

党的十八大报告明确指出，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”。而实现受教育机会的均等，本身就是中央政府的维护社会公平正义的责任。历史告诉我们，推行促进社会公平正义的各项方针政策，往往需要中央政府展现出强有力的意志和坚强的决心。笔者建议，中央政府把异地高考改革的推进进度纳入到地方政府官员的政绩考核指标体系之中，以此增强地方政府官员推进异地高考的责任心和紧迫感。同时，中央政府还应积极从国家的宏观层面给予异地高考改革阻力较大的地区必要的政策支持。例如，对于外来人口众多且一本录取指标较少的广东省，国家应在重点院校招生指标和高等教育资源建设等方面给予大力支持。只有中央政府和地方政府上下联动，才能确保异地高考改革能够较快取得实质性进展。

（二）高校录取制度改革需要教育部和高等院校共同努力

造成高考考生向“高考洼地”流动的根本原因在于高等教育资源地域分布不均衡和高校招生实行分省分配招生名额的做法。中央部委直属重点大学在招生录取时本应给予全国所有考生平等待遇。但是，由于中央财政投入不足和地方政府控制土地等地方资源，这些中央部委直属重点大学不得不长期依靠地方政府给予的财政支持和住房福利等政策支持，作为回报这些高校每年把大量招生指标分配给了学校所在地的考生。为了顺利推进异地高考制度改革，必须着力解决中央部委直属重点大学“属地化”的问题。首先，国家应该想方设法在财政拨款和住房政策等方面，加大对部（委）属大学的支持力度。同时，出台相关税费优惠政策，鼓励这些学校的校友用各种方式回馈母校，并引导关心中国高等教育的有识之士和有社会责任感的企业捐资助学。只有让部（委）属大学在经济上能够独立于地方政府，才能在办学时减少对地方政府的依赖，享有更大的招生自主权。其次，中央部委直属重点大学也要贯彻党的十八“推进教育公平”的会议精神，积极探索彰显教育公平的新型招生模式。我们欣喜的看到一些大学在招生改革方面已走在了前面，例如：中国政法大学实行按地区人口比例分配招生名额，南方科技大学采用高考成绩占60%，南科大复试成绩占30%，高中平时成绩占10%的综合评价录取等。

（三）国家、考生户籍所在地和就读地的教育主管部门需要加强制度衔接

由于我国的异地高考采取了各省（市、区）“单兵推进”的改革模式。在改革的进程中，国家与地方之间，不同地区之间的高考制度难免会出现互不衔接的问题。例如：国务院要求各地在2012年12月底前拿出“异地高考”具体政策，而我国的各地高考报名多在12月上旬已告结束，仅有极少数省份在高考报名截至日期之前出台了异地高考政策，这让大量希望在就读地参加高考的考生在报名时无所适从，最终在户籍地和就读地都无法报名。笔者认为，由于政府部门的制度衔接不善导致考生未能报考的后果不应由无过错的考生承担。各省（市、区）的教育主管部门应直面制度设计中客观存在的问题，加强地区间的沟通协调，为那些因等待政策出台而错过高考报名的考生办理补充报考或借考手续。另外，近年来先后已有西班牙、法国、意大利、美国、澳大利亚等国家的高校宣布在录取时认可中国的高考成绩，这为一些家庭条件较好而又不能参加异地高考的考生提供了一个国内高校以外的升学途径。这些已确定出国留学的高中毕业生在就读地参加高考，并不会给就读地的高考录取带来负面影响，且他们出国留学能有效缓解就读地异地高考改革的录取压力。因此，各地教育主管部门应本着“以人为本”的原则，允许他们在就读地参加高考，并为这类考生办理出国留学手续提供必要的便利。