后税费时代乡村关系的特征及均衡发展的路径

○吴道珍 吴 祁

乡村关系始终是关系到农村基层治理成效的重要问题。2006年国家全面取消了农业税，意味着“以农养政”时代的结束和“工业反哺农业”、“城市反哺乡村”新时代的到来。在新的历史时期，乡村两级组织得以从巨大的体制型压力下解放出来，为乡村关系的重塑提供了契机，乡村治理呈现出新的面貌。

一、税费改革后乡村关系的新特征

税费改革之前乡村之间一直维持着强控制型关系。这是因为，国家长期对农村实行“取多予少”的政策，在压力型体制下，计生、收费任务完成情况是衡量乡镇工作实绩的主要标准，乡镇必然加强对村委会的控制以转嫁压力。取消农业税后乡村两级组织的行为逻辑受到了深刻影响，乡村关系发生了重大变化。

（一）乡村两级组织面临职能转变

在税费时代，乡镇将主要时间和精力用于“刮宫引产，催粮要款”，其管理职能替代了服务职能。受强控制关系影响，村委会则把完成乡镇政府的行政任务放在首要地位，其自治职能往往让位于行政职能。取消农业税后，一方面，乡镇政府大大地缓解了“目标考核”压力，其工作任务发生了变化，开展招商引资、新农村建设，维持农村社会的稳定成了乡镇政府新的工作目标，乡镇财政主要来源于上级政府的拨款，向上级争取资源和优化配置本土资源成了乡镇政府和农民共同的利益目标。这些必然能够促进乡镇政府由“官本位”向“民本位”转变，由全能政府向服务型政府转变。另一方面，在乡镇治理内容和方式改变的情况下，村委会同样从繁重的行政事务束缚中解脱出来，农村基层民主得以在广度和深度上进一步推进，各种形式的民主治理机制如两票制、两委联动机制、村级直选、民主恳谈制度等不断得以创新，大大促进了村委会职能的回归，村委会得以专心于本村的公共事务，更好地发挥维护农民合法权益的职能。

（二）乡镇政府对村委会的控制逐步减弱

税费改革前，在强控制关系支配下，乡镇往往把村委会当作自己的下级，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。而取消农业税后，乡村强控制关系出现缓和。表现在：其一，乡镇政府对村委会选举的干预降低。税费改革前，为完成上级各种指令性计划，乡镇必须依赖村干部的协助。因此，乡镇往往通过选配和干预村级组织的选举控制其人员配备。各种收费项目全部被取消后，乡镇政府的工作任务发生了变化，也就没有了对村干部依赖的必要，只要选举上来的村干部比较听话，能够完成乡镇分派的任务，乡镇一般不大愿意介入村庄选举。与此同时，取消农业税以后，乡镇财政收入主要来自国家转移支付，经费相当有限，组织运转困难，基本的开支难以保障，再加上为适应乡政财力减少的客观实际，各地纷纷进行机构改革，精简人员，乡镇无力也不愿意过多介入村庄生活。当然，直选的推广和有关选举办法的颁布，使乡镇操控选举的难度也大大增加，除非有充足的理由，否则乡镇一般不会顶着违反《中华人民共和国村组法》（以下简称《村组法》）和反对民主的压力而去冒险介入。其二，乡镇政府对村委会的财政控制降低。税费改革前，乡镇对村委会财权的干预成为常态，表现为乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控，或由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控。一些乡镇还借助于“村财乡管”制度对村委会财务收支进行全面监控。税费改革后，国家进行了相关配套改革，通过财政转移支付的方式，村干部的工资和村级经费由县财政直接拨付，县级财政设立“村级经费资金专账”，专款专用。这样，乡镇政府就失去了对村委会的财政控制权。同时，村务公开的日趋规范化也从制度上为杜绝乡镇政府控制村财提供了可能。

（三）压力型体制中的“压力”出现新“转型”

虽然税费改革后，计划生育、税费收取的巨大压力已不存在，但上级政府各个部门下达的升级达标任务仍然在发挥着“指挥棒”的作用，乡镇政府同样要考虑做出“政绩”以引起上级的关注，乡镇对村一级的“压力型体制”依然是权力运行的主要逻辑。乡村之间仍要保持一种类似上下级的关系以实现政令的传递与执行。农业税取消后，新农村建设几乎成了地方政府除招商引资外最重要的中心工作。与招商引资不同，新农村建设直面农村和农民，在基层政府财政困难、人手不足的情况下，乡镇仍需要动员农民以共同支付新农村建设的成本。还有些地方“将原来的软指标当成硬指标来搞”，也就是说，在原来的“刮宫引产，催粮要款”等为代表的硬指标已不成其为硬指标的情况下，乡村组织将原来的软指标，如村务规范化管理、发放资料等当作当前的中心工作即硬指标来抓。当然，乡镇政府对村委会控制力的减弱也使其必须考虑与村干部打交道的方式。在税费时代，乡镇政府利用资源优势来控制村干部，并逐步与村干部结成利益联盟，税费改革使得乡村利益共同体走向解体，乡镇干部对村干部的驾驭不能再依靠原来一系列的控制手段，乡镇干部越来越诉诸人情和面子等非正式的手段来驾驭村干部。

与此同时，村委会却越来越感受到来自村庄的压力。一方面，村民通过各种媒介了解到国家对农村的政策，而且外出务工也使得村民市场意识和经济理性觉醒，在这种背景下，一些村民把村庄发展的希望寄托在村委会对上层新农村建设等惠农政策的争取上。另一方面，面对大量资源有可能投入村庄的局面，乡镇政府在一定程度上决定了资源的流向。由此决定，在乡村关系的新博弈中，村委会的主动性有较大提高。

二、乡政村治面临的现实困境

税费改革后乡镇对村委会控制有所减弱，但并不意味着疏离。“乡政”出政绩的需求仍然离不开村干部的配合，依赖与“村治”的合作。同时，由于大量资源有可能被投入村庄，村庄的压力使得村委会要尽力地从乡镇争取可能的资源。两者的互应关系需要村委会与乡镇之间保持一种良好互动的关系。

乡村关系趋于缓和并走向互动为乡村治理良性发展提供了可能。但由于多重因素影响，乡政村治还存在治理上的困境，并在某种程度上凸显出乡村两级组织悬浮于村庄之上引发的以治理缺位为特征的潜在危机。

（一）乡镇政府难以为村庄提供有效服务

一是乡镇提供服务的能力受限。税费改革前，催粮催款在某种意义上也是一种公共权力，取消农业税导致乡镇这一制度性权力丧失，而近年来中央出台的补贴政策绝大部分采取“一册明、一折统”的方式直接将资金落实到户，在有效杜绝资金被截留、挪用的同时，也进一步降低了乡镇对村委会的动员和控制能力。同时，取消各种税费切断了乡镇财政收入最重要的财源，而上级的转移支付有限，“财权向上集中，事权基本下移”的惯常逻辑使得乡镇政府事权与财权高度不对等，导致了乡镇政府提供农村公共产品乏力。二是乡镇主观上的消极与不作为。税费改革使得乡镇与农民利益之间出现脱节，乡镇利用税费收取“搭便车”的机会也减少或丧失，没有了非得按时足额收取税费的压力，乡镇就不再有主动介入村庄事务的积极性。再加上当前稳定压倒一切，在信访考核“一票否决”的压力下，一些乡镇政府的行为呈现出“不出事逻辑”，即乡镇政府在基层治理中的消极和不作为。

（二）村委会自治能力弱化，村庄治理难有作为

表现在一是税费改革也使村委会丧失了乡镇赋予的制度性权力和利用农业税费征收谋取私利的可能。在这种背景下，一部分原来在村庄有能力、有威望的村干部由于待遇低、工作量大且当官又无权无势，而不再愿意当村干部。同时，外出打工者越来越多，村庄趋于“空心化”，村委会干部基础弱化。二是取消农业税后，村委会与农民利益的关联减弱，再加上大多数村庄集体经济迅速解体，很多村庄都成了所谓的“空壳村”，村庄公共财力下降，村庄公共事业缺乏足够的财政支撑，村民对自治的参与也就越来越缺乏动力。村委会面临着功能弱化、权威衰落，就倾向于消极怠工，或者把“软指标当硬指标来做”，或者干脆不作为。

三、乡村关系均衡发展的路径探索

反观乡村关系的主要特征以及乡村治理的现实困境，寻求乡政村治的有效衔接与良性互动，需要改善乡政村治的治理环境，实现乡村治理主体多元化，进一步细化乡村的职责权限。

（一）为乡村发展创造有利的宏观环境

从国家宏观财政体制改革和政府自身变革着手，为乡村治理创造有利环境。改革财政体制，重建乡村两级组织与农民的利益连带关系。针对乡镇政府事权与财权不对等的现状，适度重新调整中央与地方，省与市、县与乡镇之间的财政分配关系，加大中央和省级政府财政转移支付的力度，在目前是一个必要的举措。要按照“财权与事权相统一”的原则，建立起由中央、省、地方、村庄四位一体的农村公共产品供给体制。与此同时，要高度重视和逐步完善乡村治理结构，使乡村治理主体在公共产品有效供给边界内具有独立的决策权。乡村两级组织与农民的利益关联提高，才能够防止乡村两级组织悬浮，重塑乡村两级组织权威，调动农民参与乡村治理的积极性。

促进政府绩效考核方式变革。从政府治理的角度看，政府要真正将社会管理的目标放到老百姓满意和提高自身工作效率的方面。长期以来，政府没有把多样性治理目标的实现绩效与普通农民的需求结合起来，导致农民对乡镇政府工作的满意度下降。因此，增强政府工作目标的公众性，改革政府绩效考核方式成为乡政村治的现实之需。要改革压力型体制下那种单纯由上级制定的数字指标考核乡镇的办法。具体方向是乡镇各项发展指标的制定者应是乡镇自身，而且由于这些指标大都要落实到每个村民，因此指标的确定要考虑村委会的意见，增强其公众性与可行性。同时，乡镇人大应成为乡镇政府官员工作成绩的考核主体，并将当地群众公论纳入到考核指标，考核结果与奖惩挂钩，以增强考核方式的人民性。特别提出的是，要调整对乡镇的信访考核制度。上级政府对乡镇提出的信访考核目标要符合实际，不能简单地实行“信访一票否决”，要具体问题具体分析。当然，从长远来看，要调整社会各群体间利益分配机制，不断完善司法制度，强化人大监督，切实把乡镇政府从“一票否决”困境中解脱出来。

（二）构建多元化的乡村治理格局

乡镇政府职能转变催生了乡村内部自主性力量与政府对乡村社会的联合治理，乡村发展要走多元化治理道路。在发挥乡镇主导作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力，使各种社会力量在协同合作基础上实现共治。为此，要做到以下几点：

1.要进一步转变乡镇政府职能，重塑政府形象

压力型体制下，事权与财权高度不对等使得乡镇政府在发展中往往片面强调对农村的管理职能，农村民主、法制和文化建设被严重忽视。还有一些乡镇政府不顾当地实际情况“逼民致富”，严重影响了农民主体地位的正常发挥。乡镇不应该对经济增长目标和自身财政负责，乡镇真正需要切实抓好的应该是社会管理和公共服务。因此，借税费改革的契机，削弱、转移、合并那些与农村经济社会发展不相适应的职能，重建服务型政府，是目前乡镇体制改革的当务之急。

2.要重塑村庄权威，增强村委会自治能力

村委会向服务型职能转变，不仅需要村委会积极转变观念，更需要重塑村庄权威。要加大对村庄公共物品的供给，提高村委会与农民利益的关联度，调动群众参与村民自治的积极性，解决村民自治的动力问题。要开发多种社会资源，建立健全激励机制，留住优秀的村干部，将各种精英吸纳到村民自治的治理机制中来，解决村委会干部基础弱化问题。除此以外，国家应改善村民自治的法制环境，提高村民委员会的自我决策和自我管理能力。近年来，在压力型体制下，农民负担加重，为增强公共权力的民意基础，各地方开始关注群众在村民自治制度创新方面的首创精神。在总结实践经验基础上，2010年新修订的《村组法》开始实施，新法进一步完善了民主选举、民主议事、民主管理和民主监督制度，极大地增强了村庄的自主性，也必将进一步提高村委会的自治能力。

3.要大力培育农村基层社会组织

乡镇政府不断转变的职能需要有活力的基层社会组织来承接，而原有的村委会工作模式已不能满足村庄繁杂的需求，在调动村民参与自治的积极性方面也存在滞后性，因此创新农村基层管理体制成为现实之需，而这个创新应是建立在社会化分工更为细化、不同利益诉求主体多元化基础之上的，是必须把新农会、农民经济合作组织等基层社会组织纳入这一管理体制之中的。它们不仅是农民维护自身权益和表达利益的重要渠道，能够对政府行为构成强有力的制约，而且为村庄提供了大量的公共服务和公共产品，促进了农业生产经营的专业化、规模化和市场化。因此，国家应为其创造宽松的成长环境。要探索实施规范管理的新体制，出台优惠政策，为基层社会组织发展提供充足的软硬件支持，以政府购买服务形式加大财政支持力度，加强基层社会组织内部规范化管理，培养专门人才，增强其内生发展能力，促进政府与基层社会组织的良性互动。

（三）完善新《村组法》实施细则，明确乡村的职责权限

《村组法》对乡村关系的规定过于粗略与原则化，是乡村关系紧张的主要原因。为规范乡村关系，2010年新修订的《村组法》第36条第3款规定：“行政乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”针对近年来村委会协助乡镇办理的事务性工作越来越多的现状，为避免村委会负担过重，其37条第1款规定“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。”以上规定为塑造新型乡村关系提供了有力的法律支撑。但是，新《村组法》并未提及乡村“指导、支持、帮助”与“协助”的具体规则。而在新的历史时期，尤其在乡村制度性权力弱化，经济困难、人手不足的背景下，进一步细化乡村之间的职责权限，防止乡村乱作为或不作为显得尤为重要。鉴于我国各地农村地区间发展极不平衡，国家不可能在一部法律框架内提供有关乡村关系统一且操作性强的规定，可以考虑由各省(自治区、直辖市)因地制宜进行制度创新，进一步完善新《村组法》的实施细则，完善有关可操作性和程序性强的规定，从制度上合理划分“乡政”和“村治”的各自职责范围，制定乡镇政府指导村委会工作规则和村委会协助乡镇政府工作规则，并设立具体相关的不作为或乱作为的惩罚性规定和司法救济性制度，使乡村关系逐步走上规范化和法制化的轨道。