公共安全合作网络治理的结构与形式

○李 礼

随着我国公共安全事故日益复杂和多样化，党政职能部门作为公共安全领域垄断者的单中心模式已经发生了变化，在市场、政府与社会三维框架下公共安全服务呈现出多中心治理格局。实践中公共安全服务的行动者是多元的，不仅包括党政组织、保安服务公司、治安联防队，还包括志愿巡逻者及社区公民等。那么，多元行动者如何更好地融合到合作组织网络中？公共安全服务中具体存在哪些合作网络形式？这是需要我们解决的理论与现实问题。

一、公共安全服务的合作网络结构

公共安全服务合作网络，是包含拥有多重联结的多个节点的结构（这些节点包括官方与非官方的安全服务的机构与组织）。其网络结构是不同节点之间相互依赖、共同竞争合作而形成的联结关系，是为了实现城市公共安全而相互依赖行动的网络结构。

一是共同的行动目标。公共安全服务合作网络的目的在于调动一切社会力量，共同维护社会安全与和谐，营造宜居的城市安全环境。虽然合作者也存在“经济人”理性，但是维护公共安全利益是其合作的共同使命。因此，在公共安全服务合作网络中，问题的关键已经不是利益的冲突和差异是否存在，而是应该运用怎样的手段和机制来完善“安全阀”装置，消除利益冲突，强化资源与利益整合，促成公共安全治理网络的一体化行动。有学者曾经以目的—手段来分析治理中的各种组织行为机制，认为政府是以强制性手段追求公益，企业则是以营利性手段追求私益，非营利组织就是以志愿性手段追求公益。其实，公共安全服务合作网络中，在政府的监管和保安服务协会等社会组织的监督下，鉴于公共安全服务的特殊性质，营利性安全服务企业也应坚持“公益优先于私利”的原则。

图1 公共安全服务的合作网络结构

二是多中心的公共安全行动格局。随着经济领域与社会领域力量的发展，党政职能部门作为公共安全领域垄断者的单中心模式已经发生了变化，在市场、政府与社会三维框架下公共安全服务呈现出多中心治理格局。公共安全服务的行动者不仅包括党政组织、保安服务公司、治安联防队，还包括志愿巡逻者及社区公民等。公共安全服务合作网络体现了从集权走向分权、从政府走向市场、从单中心走向多中心的治理趋势。它尝试引入“警力有限，民力无穷”及有偿服务的理念，综合运用各种社会化、市场化运作方式，来实现安全服务的最佳供给，力图实现以政府为主体的，市场、市民社会多方联动的公共安全服务合作供给。

三是相对平等且相互依赖的行动者关系。正如格里·斯托克所说：治理指公私机构和自愿团体的相互依存。合作网络组织与官僚制组织的根本区别在于，网络组织中的多元主体之间地位不是等级的而是相互平等的。但这种平等并不是无规则的，也不缺乏一个协调各成员关系的主导性的组织机构，而是强调在网络组织运行中，传统权力并没有发挥像在科层制体系中所起到的自上而下的强制性功能，因为维护合作网络正常运转的更多的是靠非正式的权威。只有合作网络组织中的多元主体内部和谐共处，才能充分利用各主体的优势，整合社会资源，更好地维护社会稳定。

四是“双向度”的公共安全政策途径。公共安全的合作网络治理可以通过“自上而下”与“自下而上”双向度的政策制定与实现途径，将公共安全服务的生产者和消费者有机地紧密联系在一起，更好更民主地实现安全治理。“自上而下”的决策途径依靠政府公共权力而高效运行，尤其体现在公安机关等政府的体制结构和突发公共安全事件或事故的应对上。而“自下而上”的公共安全服务政策途径则更多地依赖民众力量及基层党组织的力量而运行。从公民多样化的公共安全需求出发，以变通的方式为民众提供最需要的公共安全服务是改革的大势所趋。但是，目前我国公共安全合作网络治理仍然不够完善，更多属于自发的诱致性服务制度变迁，基于道义、信任、互惠性质的志愿性公共安全服务数量实属不多。因此，处于公共安全服务的合作网络低端的节点在服务供给中的功能与作用有待于进一步挖掘与加强，这也是我国民主治理发展的一种必然趋势。

二、公共安全服务的合作网络形式

在公共安全服务合作网络结构中，多元行动者之间的合作包括公—公（警务联动、区域警务协议等），公—私（治安合同承包、政府补助、用者付费等），以及私—私（安全志愿服务和自我服务等）三种主要形式。其中，无论哪种合作方式的运作中，政府作为公共安全服务的核心主体，在利益主体网络中扮演着引导者、维护者和监管者的角色。政府以外的公共安全服务的主体和组织都可以称作辅警力量，弥补政府及警察部门供给公共安全服务低效率的困境。

（一）公—公的合作：公共安全服务府际协作网络

公共安全服务的府际协作网络，指在公共安全服务过程中，地方党政机构及其相关部门之间，以及中央与地方公共安全部门之间的合作网络关系。公共安全服务府际协作，一般通过警察之间的联动（如“110”警务联动）、政府间购买安全服务（如镇从县公安局购买巡逻服务），以及公共安全服务机构的区域协作等具体方式来实现。根据埃莉诺·奥斯特罗姆等教授的研究结果得知，在美国大都市警察服务中，机构间协作与援助模式可分为互助协议、委托模式和对紧急援助的参与三种形式。在美国80个大城市地区中，86%的地方巡逻机构报告说，他们支援辖区外的其他警察部门，92%的机构报告说，他们接受其他机构的援助。但是，从我国目前整体情况来看，公共安全服务的府际合作网络呈现“纵强横弱”现象，即公安机关纵向部门的网络系统比较强，而横向的互联互通存在着局部的信息“孤岛”。从合作网络的视角分析，破解我国公共安全服务“纵强横弱”的对策是积极培育我国公共安全服务的府际合作网络，健全部门协同机制，建立公共安全服务府际联动和联盟。

（二）公—私合作：公共安全服务的公私伙伴关系

公私伙伴关系，又称公私合作制，是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。这种伙伴关系是通过正式的协议来提供公共服务，共同分担风险，分享收益。建立这种关系的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中都有其独特的优势，成功的制度安排方式在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。作为公共安全合作网络治理的一种公私合作类型，公私伙伴关系可以利用民间资本弥补政府警力资源的严重不足，帮助公安机关更好地回应公民的安全需求。实践中公私合作的主要形式有社区伙伴关系、治安承包、使用者付费及政府补贴等多种合作形式。

1.社区伙伴关系。公共安全的社区伙伴关系是指政府相关机构、社区居民、学校、教会、营利性组织、志愿组织等单独或共同与公安机关合作，联手解决影响社区的公共安全问题。20世纪60年代，美国警务改革计划就开始尝试改善警民关系，最初改革计划主要包括警务承包制和警民关系特别小组的实施。1982年，詹姆斯·Q·威尔逊和乔治·L·凯令发表了论文《破烂的窗户》，提出了一种“破窗理论”。该理论对无序行为、警民关系冷淡和混乱的治安之间的联系进行了论述，认为破烂窗户没有得到及时维修会导致社区犯罪等公共安全事故的增加。20世纪80年代，美国各级政府和公共安全部门更深入地认识到维护社会秩序，保障公共安全不可能仅仅依靠警察的单打独斗，市民参与是预防公共安全事故的最有效的途径，良好的治安必须有良好的社会机制和更广泛的市民参与。于是从1980年开始，美国公共安全服务进行了战略、技术创新及管理、操作等方面的创新，发展社区伙伴关系，建立了以政府公安职能部门为引导，发动社区居民共同关心与积极参与公共安全服务。

2.政府补贴。政府补贴是政府对私人或第三部门提供公共安全产品或服务给予一定的资助和优惠政策。欧文·休斯教授在《公共管理导论》一书中认为“绝大多数的政府干预往往可以通过四个方面的经济手段得以实现，它们是供应、补贴、生产与管制”。政府补贴和资助广泛运用于公共安全领域的政府与市场、社会的合作网络中。我国政府对治安联防队等群防群治的公共安全服务主体进行补贴非常普遍。如，政府鼓励地方政府兼职消防队及企业消防队参与所在地区的火灾和抢险救援及治安联防队的维稳，除按有关规定对其损耗物资进行补偿外，政府再对该企业予以一定的财政补贴，以缓解因公共财政、警力不足而导致的我国绝大部分城市消防服务的压力，以及绝大多数地方政府因无消防队而导致紧急灾害救援力量匮乏的现状。

3.警务外包。警察服务的合同外包并不是近20年的新发明，早在18和19世纪的英格兰，监狱管理就由私人部门签约承包，早期的罪犯流放船队也是由私人承包者运营的。20世纪80年代以来，在新公共管理改革的背景下，西方国家尤其是英国的监狱合同承包得到了迅猛发展。20世纪90年代以来，治安承包开始在我国试点，从河南方城的偏僻农村到江苏镇江的繁荣都市，以治安承包为典型的社会治安契约型治理模式在祖国广袤的大地上遍地开花，显出了积极的活力，并形成了不同的类型与模式，如浙江嘉善模式、温州欧海模式等。在合同外包中，政府确定某种公共安全产品和服务的数量和质量标准，向非政府组织实行竞争招标，与中标者签订承包合同，非政府机构实行生产，政府用财政资金进行采购后提供给公众。警务外包业务主要涉及支持性、辅助性警察服务的外包，譬如警察部门的机动车维修保养、警察培训与教育、计算机及通讯系统的维护保养、看守所管理、十字路口的交通疏导等辅助性业务等。

4.使用者付费。用者付费是公共部门根据市场原理，制定准价格，通过向消费者（民众）贩卖特定公共服务，取得收入的一种政策工具。随着新公共管理浪潮的持续推进，用者付费这种有效的政策工具也广泛地应用于公共安全服务领域。主要体现在以下两个方面：一是公安部门提供收费性的安全保卫服务。警察为运动会、足球比赛、音乐会等大型公众活动提供安全保卫服务时，其公共安全保卫的费用由活动主办者提供。二是与保险公司合作推行治安保险。保险是金融产品之一，是社会防范和分散风险的重要工具。保险的社会管理功能正好契合了公共安全服务契约型治理的需要，二者结合所产生的治安保险模式有力地推动了公共安全服务机制创新的发展。我国平安城市建设过程中，逐步探索出一些新的治安保险形式，比较典型的主要有江苏省镇江市创新性地开办了“契约式防盗抢联防保险”模式和河北省邯郸市“一分钱创安工程”模式等。

（三）私—私的合作：公共安全服务社会协作网络

在府际协作与公私合作供给公共安全服务之外，还存在另外一种合作网络形式，即私人与第三部门通过有条件的联合来生产和提供一定区域内的公共安全产品或服务。这种协作网络依赖于合作主体共同的安全需求及其自愿服务精神。其实践形式主要有义务反扒志愿者联盟、消防志愿者组织、邻里守望组织、居民义务巡逻队、无偿看护队等不同的形式。除此之外，如街道社区居委会联合企业在社区设置弱势群体心理健康服务站，以及成立协会组织提供如反对家庭暴力或实施妇女庇护的救助等也属于社会协作网络范畴。

1.义务反扒志愿者联盟。义务反扒志愿队是志愿者自愿组织起来，在工作之余投身于公共场所、交通工具进行反扒窃行列的群众性自治组织。为构建平安城市与社区贡献力量，民间义务反扒志愿者联盟，配合警方积极开展打击扒窃、盗抢等违法犯罪行为，成为了警方领导下的一支重要辅助警力，同时也是充分调动社会志愿供给者维护公共安全服务的一种典型方式。在我国宁波、厦门、青岛、广州、深圳、武汉、长沙、合肥等城市都存在不少市民参加的志愿性反扒组织。义务反扒志愿者大队是群防群治队伍的一支新生力量，是文明城市文明市民的义勇之师，是广大市民关爱平安城市的生动体现，充分展示了市民良好的文明素质，体现了“无私奉献、舍己为公、见义勇为”的高尚思想境界。

2.消防志愿者组织。消防志愿者组织是由政府部门倡导和推动，消防志愿者在接受消防知识与安全技能培训，掌握了基本的消防安全知识后，深入政府机关、企事业单位以及城市社区、农村村寨，开展消防知识的宣传与教育、火灾预防和消防安全救护的志愿人员组成的志愿性团体。通过消防志愿者的公益性服务，可以最大限度地扩大消防及其应急救援知识的覆盖面，提高社会成员的消防安全责任意识，更加有针对性地满足社会群众维护公共消防安全的新需求。

三、启示

现代化和社会转型使我们生活在一个公共安全事故频繁发生的风险社会中，公共安全事故日益复杂和多元化，以政府为核心的单中心的公共安全管理体系在防范与化解危机中存在一定程度的失灵。于是，各界对调动社会力量广泛参与、建立多元化的公共安全治理网络的呼声越来越高。随着市场经济的推进和公共安全服务供给机制改革的深入，我国公民基本接受了“有偿服务”的安全服务消费理念（如市民大都愿意“花钱买平安”），公共安全服务供给的合作网络结构初显端倪，单中心供给模式已经悄然发生变化，呈现出多元行动者合作供给格局。其多元行动者不仅包括党政组织等官方行动者，还包括保安服务公司、治安联防队，志愿巡逻者及社区公民等广泛的非官方行动者。公共安全服务领域呈现出从集权走向分权、从政府走向市场、从单中心走向多中心的治理趋势。实践中公共安全服务合作网络包含多种具体形式。其中，多元行动者之间的府际协作网络，公私伙伴关系以及社会间合作网络为三种主要合作网络形式。政府作为公共安全服务的核心主体，在复杂网络中扮演着“促网者”与“结网者”的重要角色。政府以外的多元社会主体作为辅警力量，通过平等协商、互利互信的行动共同维护着公共安全环境。

与传统的公共安全服务供给机制相比，合作网络治理以多元、协作、灵活、变通及民主的特征显示出公共服务供给的制度优势。它使政府、企业、社会之间在合作网络中的地位更加平等，责任更加清晰，关系更加和谐，有利于实现合作主体间的信息共享和资源的优化配置，提高公共安全服务的供给绩效。它凸显公民参与公共安全服务的重要性，有利于推动民主社会的发展。它作为一种警务改革的战略思想，诠释了社会主体在维护公共安全中的职责和义务，是一种追求“自我警务”、“人人皆警”的模式。

值得强调的是，公共安全的合作网络治理并不否定党政机构在维护社会安全秩序中的权威和核心地位，相反，我国转型期的特殊国情和时空条件都需要政府发挥更为广泛的作用。但是，实践中由于商业性与社会性的安全服务组织运作中存在的种种问题，居民对政府在社会安全服务组织运作中的作用发挥情况并不是很满意，如何更充分挖掘公共安全服务的社会力量是政府和理论工作者需要进一步探讨的现实问题。