从“科学发展观”到“政府绩效”的转化路径

○ 郭晓东

坚持以科学发展观为指导，实现由传统的管理型政府向服务型政府的转变，不仅关系到“科学发展观”的践行，更关系到政府管理的合法性和社会主义和谐社会建设。服务型政府的根本判定依据是“政府绩效”，即政府在执政和施政过程中所取得的成就是否符合科学发展观的基本要求。为将科学发展观的指导理论转化为提升政府绩效的社会实践，需要从政府绩效管理目标、政府管理运行机制和政府绩效管理评估机制三个层面构建转化路径。

一、以“以人为本”为价值取向，科学定位政府绩效管理目标

作为科学发展观的践行者，政府要将“以人为本”作为全部工作的最高衡量尺度和核心价值目标，树立正确的政绩观。政绩观正确与否不仅影响到领导干部的健康成长，更影响到党的执政能力的发挥和执政地位的合法性。

（一）正确政绩观要求政绩必须符合“三个有利于”标准

由于受到急功近利思想和监督、处罚机制缺失等因素的影响，导致某些政府官员政绩观扭曲，出现“中国式奢侈”现象，“盲目投资、形象工程屡禁不止；高能耗、高污染不能有效控制；公款吃喝、公车消费之风盛行……很多地方、部门利益搅在其中，这也成了近年来中央宏观调控政策在执行中遇到的一大障碍”[1]。在错误政绩观指导下的政府机构工作效率低下、社会资源浪费严重、贪污腐败盛行，从而严重损害政府的形象和公信力，成为诱发社会矛盾激化的导火索。树立正确的政绩观必须坚持以科学发展观为指导，以“三个有利于”作为判定政绩的标准。优秀政绩的取得必须着眼于实现经济社会的全面协调可持续发展，必须着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

（二）正确政绩观要求政绩能够经受时间的检验

党的十七届四中全会报告明确要求：“健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制，强化考核结果运用，引导各级领导干部树立正确政绩观，做出经得起实践、人民、历史检验的实绩。”[2]然而，长期以来拘囿于原有的干部评估机制的影响，许多政府管理部门都把片面追求经济增长作为最重要的绩效目标，甚至不惜以损害其他社会利益乃至长远利益为代价。这种以片面追求GDP增长等经济指标为取向的绩效导向，虽然使经济发展暂时取得了成绩，但它也是造成政府职能“错位”、“缺位”和“越位”、经济社会发展失衡等一系列问题的重要原因。因此，正确的政绩观要求在政绩取得的过程中，要始终坚持微观经济效益和宏观经济效益相统一，局部效益和整体效益相统一，经济效益和社会效益、生态效益相统一，短期效益和长远效益相统一。真正的政绩，必须是在科学发展观指导下所取得的业绩，是对党和人民高度负责，经得起群众、实践和历史检验的实绩，是能够推动经济社会又好又快发展的政绩。

（三）正确政绩观要求政绩必须得到群众的认可

政绩有真假之分和虚实之别。一方面，真正的政绩，既不是用美丽谎言“编”出来的，也不是好逸恶劳“玩”出来的，只有求真务实、埋头苦干才是唯一的可行之路。群众对为民造福、干出真实政绩的政府从来是给予肯定和支持的，而对急功近利、片面追求虚假政绩、不顾实际搞“政绩工程”则是深恶痛绝。另一方面，群众是评判政府政绩的“定位星”。意图通过“形象工程”、“政绩工程”博得上级好感从而让自己“仕途坦荡”的虚假政绩只能被群众所唾弃、被实践所抛弃、被历史所遗弃。“树立正确的政绩观，说到底就是要忠实实践党的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋”[3]。党员干部必须始终把群众的情绪作为第一信号，把群众的需要作为第一选择，坚持问政于民、问计于民，多办顺民意、解民忧、增民利之实事，用解决关系群众切身利益问题的实际成效创政绩。

二、以“发展”为中心，健全规范、高效的政府管理运行机制

“我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，推动发展是党执政兴国的第一要务。”[4]坚持以“发展”为中心，既是改革开放以来中国特色社会主义建设取得巨大成就的主要原因，也是解决当前所面临的问题与矛盾，全面建设小康社会的根本途径。政府作为经济社会发展的主导力量，必须紧紧围绕经济建设这个中心，统筹兼顾，建立健全规范高效的管理运行机制，提升政府管理能力和管理水平。

（一）将推动“发展”作为政府管理的首要目标，强化经济管理工作

“发展，对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，具有决定性意义”[5]。因此加快经济发展始终是政府管理工作的中心任务，也是衡量政府绩效的主要指标。随着社会主义市场经济体制的建立，传统的“全能型”政府与市场经济体制之间的不适应性开始凸显，甚至成为经济社会进一步发展的“瓶颈”。对此，必须加快推进以转变政府职能为目标的行政管理体制改革，实现由“全能型”政府向“服务型”政府的转化。具体到微观层面，政府管理的工作重点是要寓管理于服务之中，为经济发展服务，为社会公众服务，积极营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，真正做到政企分开、政资分开，切实把工作重心真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，不断提高行政服务效率。

（二）以实现“全面协调可持续发展”作为政府管理的主要举措，积极转变经济发展方式

我国传统经济发展方式存在“四重四轻”的弊端：重国外需求、轻国内需求；重经济增长、轻资源节约和环境改善；重技术引进、轻自主创新；重经济建设、轻社会建设[6]。政府作为科学发展观的践行者和社会管理的主导者，要切实解决好我国经济发展中的失衡问题，调整经济结构、转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展。其一，要从全局视角谋发展，摈弃单纯追求GDP增长而忽视社会发展、人民生活环境和生活质量改善的观念，摈弃重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益的传统增长模式。其二，要克服经济发展中“一条腿长，一条腿短”的弊端，促进经济增长要实现三个转变，即由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，实现协调发展。其三，要防止目光短视，只关注当下多出、快出政绩，而对长远发展、可持续发展缺少统筹规划的思想误区，同时在实践上改变重建设轻保护、重局部发展轻全面协调、重眼前增长轻长远考量的错误做法，注重发展的可持续性，努力建设资源节约型、环境友好型社会。

（三）以实现“又好又快发展”作为政府管理的积极动力，努力解决当前经济建设面临的难题

2006年12月，胡锦涛在中央经济工作会议上强调：“坚持又好又快发展，是落实科学发展观、实现全面建设小康社会目标的必然要求，是调动各方面积极性、发挥各类生产要素潜力的有效途径，是紧紧抓住发展机遇、实现综合国力整体跃升的必由之路。”[7]当前中国的经济发展仍然面临资金不足、资源匮乏、能源紧张、人才欠缺、技术落后以及其它一些体制性问题。政府要以实现经济社会“又好又快发展”作为推动力，着力解决好社会发展中所面临的一系列现实问题。首先，要着力改变“高能耗、高污染、高浪费”的传统发展模式，注重资源节约和环境保护，改变经济增长方式，完善产业结构，动员全社会力量节约资源，保护生态环境，建设节约型和环保型社会。其次，要着力改变“以能源换发展”的增长方式，注重再生能源和可替代能源的研发和应用，防止因能源短缺导致经济滑坡。再次，要着力改变“先发展后治理”的思维误区，注重发展绿色经济，加强生态环境建设，大力发展生态效益型经济。另外，要着力改变“重引进轻创新”的片面做法，提升自主创新在经济增长中的比重，以科技进步为先导，提高人口素质，大力培养高素质人才，使经济发展走上科学发展的道路。

三、以“统筹兼顾”为基准，构建科学的政府绩效评估机制

温家宝总理指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。”[8]建立一套系统、科学、客观、公正的绩效评估机制有助于重新界定政府公共部门的职能，有助于明确政府工作的目标，有助于提升政府执政和施政能力，更有助于加强对政府工作的监督。以科学发展观为指导，努力探索构建科学的政府绩效评估机制，要着力解决好以下几个方面的问题。

（一）构建科学的政府绩效评估指标体系，充分体现全面协调可持续发展和统筹兼顾的要求，着力解决“评什么”的问题

按照科学发展观全面协调可持续发展的基本要求和统筹兼顾的根本方法，对政府绩效要全面评估其经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等情况和政府自身建设情况，力求做到全面、科学评估。按照“要从解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，抓好就业、教育、医疗、扶贫和社会保障等工作，使经济发展成果更多地体现到改善民生上”的要求，把解决民生问题作为政府绩效评估的一项根本指标，促进各级政府实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。具体而言，科学的政府绩效评估体系应体现以下特点：一是注重经济与社会协调，人与自然和谐。在评估指标中应包括经济、社会、人口与环境指标。二是注重群众参与，通过民主评议的方式考察群众满意度。三是既要体现当前的政府绩效，也要体现未来持续提高绩效的能力。

（二）构建开放的政府绩效评估考核体系，不断提高人民群众参与程度，着力解决“怎么评”的问题

科学的政府绩效评估体系不是封闭式的自上而下的评判，而是开放式的全方位参与的评判。政府绩效要用实践来检验，让群众来评判，群众满意度测评是绩效评估的重要环节，更是检验政府绩效的“试金石”。政府在构架绩效评估体系中要坚持“以人为本”，由群众行使评判权，提高公众参与程度。一是要牢固树立人民满意的原则，坚持用群众的观点看待绩效，把人民群众的满意度作为绩效评估的重要标准。二是要大力加强公众评议工作。在构建评估指标体系时，适当提高公众评议指标权重，确保人民群众参与力度。在评估方法的采用上，将群众满意度调查作为重要评估手段，广泛开展群众满意度调查。三是体现公开透明的要求。四是评估结果经党委、政府审定后，可视情况在适当范围内公布，确保人民群众的知情权和参与权。

（三）构建严密的政府绩效评估责任体系，促进责任政府建设和干部作风转变，着力解决“评估结果怎么用”的问题

进行政府绩效评估只是一种手段而不是目的，其最终目的是通过绩效评估加快政府职能转变，真正建设成服务型政府。合理有效地运用好绩效评估结果，促进服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，必须做到“三个结合”。第一，将评估结果与加强和改进政府工作结合起来。要根据评估结果，认真分析和查找政府管理工作中存在的主要问题和薄弱环节，有针对性地提出具体对策和措施，提升政府工作的实效性。第二，将评估结果与建立行政问责制结合起来。绩效评估与行政问责两者相辅相成，共同成为落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、塑造政府形象的有效工具。绩效评估是管理方式，行政问责是监督手段。开展绩效评估是实行行政问责的前提和基础，行政问责应当根据绩效评估的结果来进行，有了绩效评估的结果，行政问责就有了可靠的依据。第三，将评估结果与加强公务员队伍建设结合起来。把评估结果作为干部考核、选拔任用、职务升降、奖励惩戒的重要依据，帮助领导干部树立正确的政绩观和全心全意为人民服务的自觉性。

当前，中国继续处在经济社会发展的“重要战略机遇期”和“社会矛盾凸显期”，保持经济平稳较快发展、维护社会和谐稳定任务艰巨繁重。政府机构作为社会管理的主体，必须坚持以科学发展观为指导思想，加快推进行政管理体制改革，使服务型政府建设由政府改革目标向社会治理实践转化，通过提升政府绩效管理水平，促进经济社会“又好又快发展”，最终实现社会主义和谐社会的宏伟目标。

[1]李柯勇、张淼淼：《“中国式奢侈”的欲望与现实》，《人民文摘》2007年第5期。

[2]胡锦涛：《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，人民出版社2009年版，第25页。

[3]《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2005年版，第510页。

[4]《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2006年版，第277页。

[5]《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第12页。

[6]胡磊：《我国传统经济发展方式的弊端与转变路径》，《党政干部学刊》2010年第9期。

[7]《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2008年版，第1125页。

[8]李勇：《政府贷款项目绩效评价体系建设正当其时》，《中国财政》2007年第8期。