加强与创新政府社会管理职能的对策研究

尹 航 李秉坤

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，黑龙江 哈尔滨150028)

一、政府社会管理职能的内涵

(一) 政府社会管理的内涵

对政府社会管理可从广义和狭义两个方面进行分析。［1］从广义上，并从社会学的角度讲，可将政府社会管理看作社会系统自始至终固有的、有机的现象，即包括了所有社会对象和社会过程。而这些社会对象和社会过程对社会系统的发展，甚至人的活动有着决定性的意义。据此，可将政府社会管理定义为:政权机关为获得预期目标或结果而对社会系统施加的有目的性影响的行为。

从狭义上看，政府社会管理是指有组织性建立的系统与其管理联系的总和。政府社会管理是在获得预期目标或结果的过程中为完善社会活动而对社会施加有意识的、系统的影响。按此含义可把社会管理分为两类:第一类是政府机构对相关的社会活动进行规范和制约，即政府社会管理，政府机构通过动员社会力量，整合社会资源，为增进社会公共利益，依法对大众社会事务进行的有组织性行动;第二类是社会系统内部根据社会化制度规章和道德习惯，规范和约束自主的行为，即社会自治管理或者称为社会自我管理。在当代，政府社会管理是指以政府协调、引导和干预为主导、社会自治组织为中介、各类社会机构为基础、公民广泛参与的社会互动过程。

(二) 政府社会管理职能的主要内容

1. 社会控制职能。在我国社会转轨过程中，社会控制职能理所应当成为政府社会管理的首要职能。这就要求政府运用法律、行政、道德及舆论的力量，消除社会混乱和失范现象，谴责、制止和惩罚社会成员的失德乃至违法犯罪行为，维护正常的社会生活秩序。

2. 社会保障职能。这是我国在经济转型时期亟待强化的政府社会管理职能之一。随着市场经济的完善与发展，经济风险与日俱增，因劳动力过剩而带来的失业问题日益严峻，加之各种不可抗拒的自然灾害事件和突发意外事故，必然出现大量难以自给自足的社会群体，他们因暂时或长期失去生活来源而需要政府的救助。政府有责任、有义务保障上述特殊群体的基本生活所需。

3. 社会服务职能。这一职能的内容主要包括进行公共事业设施建设，发展社会公共事业活动，加快第三产业发展，向社会提供公益性服务。此外，政府有义务发展文化、卫生、教育、体育、科技、交通等公益性事业，尤其要承担社会科学与自然科学研究项目、公共医疗、政治文化、义务教育、体育运动等社会成员均需要的公共服务。

4. 社会协调职能。随着经济的高速发展，我国社会各项事业发展逐渐呈现快速化、综合化、科技化的趋势。与此同时，社会问题也趋向综合化和复杂化。社会事业虽然会使社会成员受益，但单个成员、某个群体无法独自承担和解决社会问题，因此需要通过政府的力量组织协调各方面力量通力合作加以应对和有效解决。

二、政府履行社会管理职能存在的问题

(一) 重经济增长，轻社会发展

在我国各级政府中，长期存在着过分重视经济指标增长，以GDP 增长论英雄，将社会发展仅仅当作经济发展附属品的现象，从而导致社会与经济发展严重不协调，社会发展远远滞后于经济发展。经济发展尽管是社会发展的基础，但经济指标的快速增长并不能替代社会的均衡发展，GDP 的高速增长也不可能反映社会发展的总体水平。相反，在经济快速增长的过程中，却出现了贫富差距拉大、环境污染严重、食品药品安全问题频发、诚信缺失等影响社会安定的问题。

(二) 社会管理体制不科学

我国现行的社会管理体制仍残存着计划经济体制下的“强势政府，弱势社会”的管理方式。随着我国社会多元化、市场化发展，这种管理体制已不能对社会进行有效的管理。此外，社会管理体制改革滞后，民间组织的作用尚未得到充分发挥，社会中介组织还未成为政府职能转移的载体，社会自我组织能力弱、自治能力差等问题也比较突出。由此带来政府行政效率低下，公众满意度不高，社会道德水准下降等一些社会问题。

(三) 政府职能泛化，错位、越位、缺位现象严重

政府虽然拥有很多行政职能，却缺乏对经济调控的有效手段。在市场竞争环境下，由于各类组织发育不够成熟，政府在管理经济方面常常更多地利用行政手段来弥补经济调控能力弱化的劣势，凸显了政府干预与市场调节的错位。例如，一些地方政府对农村基层组织就管得过多、过宽，主要表现为一些乡镇政府部门对村委会等自治机构的“越位”管理，即在日常工作中行政干预过多，不能充分尊重村民代表大会的决议，对自治机构的财政进行过度监管，使自治机构过度行政化、附属化等。

(四) 政府财政体制不合理、公共财政支出不透明

改革开放以来，我国始终坚持以经济建设为中心，实现由计划经济向市场经济的过渡，但计划经济时期的财政体制却没有随之根本改变。这种政府代替市场的财政经济模式显然难以适应市场经济的发展，同时也严重弱化了市场的职能，大大降低了社会经济效益。目前，政府财政体系仍以投资性的财政支出为主，这也大大限制了公共财政目标的实现，主要表现为财政支出中基本建设财政支出规模过于庞大，致使社会公共支出和保障资金严重匮乏。此外，我国财政体制缺乏有效的监督制度和公开制度，纳税人对财政开支不知情等。还有，我国的行政成本过高，比美国高出1 倍，比日本高出5 倍，但其具体支出和去向却不透明。

三、完善政府社会管理职能的对策建议

(一) 加快社会管理领域市场化改革

自20 世纪70 年代以来，随着凯恩斯政府理论的渐渐失效和“滞涨”型经济危机的爆发，欧美国家政府普遍实施了政府改革，其中一个重要内容就是充分发挥社会和市场的力量，推动政府社会管理职能的市场化。在我国，面对高昂的行政管理支出和财政投入成本，将市场机制引入政府社会管理领域或许是一条可行之路。将政府拟化成企业，将公众当成顾客，一切以向顾客提供高效优质的公共服务为最高宗旨，而企业型政府的收入来源就是顾客型公众对各类服务支付的税费，将政府绩效评价标准从领导选择转变为顾客评价，以客户满意最大化、政府成本最小化为宗旨，以法制化、规范化、服务化、高效化、透明化为目标，以争取更多顾客的选票为原则，重塑政府社会形象。在实践中，社会管理市场化主要采取如下形式:一是合同承包;二是公私合作;三是用者付费;四是社会管理和公共服务的社区化。

(二) 优化财政收支结构，完善社会保障制度

政府社会管理职能的有效行使，需要政府合理配置各种资源，包括人力、物力、财力等，而公共财政体制是配制社会资源的有效工具。我国现行的财政制度非常松散，有很多行政性的制度安排，“收支两条线”的财政改革措施并没有真正落实，对收支的控制不够严格。因此，要建立适应和谐社会发展需要的公共财政体制，一定要从公共收入与支出两方面的调整来考虑。此外，还应改革现有的社会保障制度，建立适应市场经济发展的社会保障制度，建立社会保障基金正常来源渠道，大力发展各种社会保险事业。政府还要通过法律、行政手段强制有关社会成员与群体履行对特殊人群的法定义务，保障特殊人群的合法权益。

(三) 正确培育公民社会，促进社区建设与基层自治

自实行市场经济体制改革以来，社会结构的大变迁为公民社会的生根发芽提供了沃土。尽管完全化的公民社会在目前转型时期的中国尚未发育成熟，但它的一些必备要素、社会价值观等已初步显现。生活方式非政治化、经济市场化、文化世俗化、社会多元化、个体自由度增大、社会自主领域扩大等现象表明中国的公民社会正处于不断成长和壮大中，并且在政治、经济、社会等诸多领域中扮演着愈加重要的角色。因此，应正确引导公民社会健康发展，并建立健全社区和基层的自治组织。

(四) 健全社会利益冲突调解机制

在我国，解决社会矛盾的重点是正确处理人民内部的利益矛盾。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，经济成分、经济利益、社会生活方式、社会组织形式越来越多样化。要健全正确处理内部矛盾的工作改善机制，要求政府进一步健全信访工作的责任制，综合运用法律、经济和行政等手段，以及协商与调解等方法，依法、科学、及时、合理、妥善地处理广大群众所反映的难题;完善社会與情汇总机制，畅通民众信访反映渠道;加快健全利益协调机制，引导人民群众理性合法地表达利益要求、自觉维护安定团结。

［1］顾栋. 从弱势群体现状看公共政策调整［J］. 社会科学，2003(9) :74 －78.