底特律破产对中国城市经济发展的启示

刘先雨

(辽宁对外经贸学院，辽宁 大连116052)

一、底特律的破产原因与中国城市发展对比分析

(一) 城市发展过度依赖汽车产业

底特律之所以被称之为“汽车之城”，是因为多家汽车业巨头将总部设在此处。底特律由盛至衰的过程折射的是汽车产业成长、发展和走向衰亡的过程。美国生产的汽车，曾经畅销全球，市场份额巨大，但由于现在很多新兴国家的汽车制造业迅猛发展，渐有赶超美国之势，使美国的汽车产业受到了前所未有的挑战。美国汽车业既没有新兴国家的低价劳动力优势，又没有低端市场，可拓展空间狭小。而当时的底特律执政者未能及时发展多元化产业，致使产业结构过于单一。2008 年国际金融危机的爆发，限制了潜在客户的购买能力，导致汽车业三大巨头的销售量在2009 年一年内减少了33% ～45%。2009年，克莱斯勒和通用相继宣布破产，三大汽车公司裁员高达14 万人。许多公司和民众选择撤离底特律，最终导致城市破产。

在我国，近年来各地GDP 增长迅速，地方政府要么依赖房地产和产能过剩的光伏产业，要么依赖钢铁、水泥等低端制造业，而忽视了现代服务业、中高端制造业的多元化发展，造成经济增长结构过于单一。我国的地方政府由于经济转型和产业结构多样化进展缓慢，这就为今后发生类似底特律市的危机埋下了隐患。

(二) 盲目城镇化造就“鬼城”

如今底特律市由先前的“汽车之城”变为现在的“鬼城”，已经缺乏对本地和外来居民足够的吸引力，留下大量荒芜破败的建筑。2008 年爆发的国际金融危机使底特律经济雪上加霜，房产泡沫破裂，汽车销量、工资水平和企业的偿债能力不断下降，三大汽车公司申请破产保护或重组，企业大量裁员，造成失业率和犯罪率骤升，有60%的人口从底特律迁出，“鬼城”应运而生。

纵观我国，目前正在大力推进城镇化进程，很多人认为随着城镇化的逐步推进，内需得以启动，届时能够带动我国经济保持高速发展。但笔者认为，城镇化主要是人的城镇化，而不是建了多少商品房就算是城镇化。如果一个城市缺乏对外来人口的吸引力，流出人口大于流入人口，那么建造的大量商品房将被闲置，长期下去也将出现底特律式的“鬼城”。

(三) 地方政府负债过高

底特律市这次申请破产保护主要是因为其高达180亿的负债无力偿还所致。底特律政府的高负债最主要是在于养老支出，占一半以上，养老支出是财政支出最持续的挑战。此外，债务的累积成本是财政支出的又一重大负担，底特律政府运行费用从2008 财年的10.25 亿美元降至2013 财年的6.92 亿美元，但刚性支出增量主要来自利息支出。刚性支出项目设立要审慎，底特律针对警员、消防员的医疗退休福利系统在很大程度上加剧了财政收入的恶化。

对于中国，地方债务规模测算口径差异较大，有研究认为国内地方债务高达20 万亿元，每年支付银行利息高达1 万多亿，这还不包括地方政府为下属职能部门或企业的债务隐性担保。近些年，地方政府债务规模扩大，不仅透支了未来几十年的财政收入，还给我国金融业带来巨大潜在风险。中央政府应该摸清地方债务水平，并适时适度进行“压力测试”，保障整个财政体系的可持续发展，以服务于宏观经济平稳发展和结构转型大局。

(四) 城市管理不善

美国三大汽车巨头在20 世纪历经数次危机，结果都能成功渡过，这使得城市一次次地错过了改革和转型的好时机。同时，政府内部机构臃肿、人浮于事、管理不善也是造成财政赤字和长期债务增加的重要原因。对于很多底特律人来说，在汽车制造业工作已成为一种习惯，技能单一。当三大汽车衰落时，工人们的技艺很难在其他领域发挥，而被解雇的工人也很难再找到工作。

美国城市底特律的破产引发了我们的深思:一个城市的产业过于单一，很容易造成这个城市与这个产业共存共亡的局面，所以追求产业结构的多样性、均衡性，才是城市可持续发展的有力保障。我国更要看到城镇化的主要载体是人，就是如何吸引更多居民来安居乐业，并不是投资大跃进，盲目推进城镇化。

二、中国城市能否破产

在中国暂时不存在城市破产的问题，我国《破产法》根本没有地方政府破产的规则。我国《预算法》更是直截了当，禁止地方政府发行债券(目前仅有少数地方政府试点发行地方债券)，所以在我国不可能出现底特律这样的问题。美国是一个联邦制的国家，美国的各个州是美国联邦的组成部分，而不是美国的“地方政府”。美国实行高度的社区自治原则，因此美国底特律的破产不会对其他城市的发展构成影响。而中国的行政体制与美国完全不同，因此底特律的悲剧不可能在中国上演。但是，这并不意味着中国可以高枕无忧，事实上中国特有的财政结构以及监管机制，可能会让中国地方政府面临更大的风险。

首先，中国地方政府都是典型的“无限责任”政府，虽然从法律上来说，中国的各个城市都具备独立的法人资格，都以自己的财产对外承担责任，但是由于我国《破产法》不承认地方政府破产的问题，因此一些地方政府即使面临非常严重的财政危机，也不会进入破产程序，更不会被宣布破产。这就使得地方政府的债务被掩盖起来，从而成为隐性债务。

其次，由于地方政府负责人意识到不存在破产的问题，因而在其任期内大兴土木，从而使得法律所规定的地方财政预算约束制度根本无法发挥应有的作用。部分地方政府在基础设施建设方面之所以敢于“大手笔”，根本原因就在于当地方财政出现问题的时候，中央政府一定会出手相助。就是这种特殊的依赖心理，使得地方政府在基础设施建设方面缺乏预算的概念。

第三，实行分税制改革之后，中央政府与地方政府之间的博弈始终没有间断，地方政府不仅吸引国有特大型企业投资，从而间接地获得中央政府的支持，而且通过国有商业银行贷款直接从中央企业获得资金。近年来，一些地方政府为了转移财政风险，设立了一个又一个“影子公司”，借助于企业破产制度，把地方政府财政风险变成企业的商业风险，成为地方政府逃避债务的重要手段。

三、底特律申请破产对我国城市发展的启示

(一) 以多元化产业为支撑

城市要实现可持续发展，必须形成多元产业支撑。底特律80%的经济依靠汽车产业，由此形成一个汽车产业链条，汽车年产量约为美国的1/4，从业人员近20 万人，约占全市职工总数的40%以上。单一的产业结构导致经济问题在国际金融危机时期集中爆发，当地三大汽车巨头同时陷入破产边缘，进而加剧了该市财政危机。我国许多城市产业结构同样单一，大庆、克拉玛依、鞍山、本溪、攀枝花、大同和鄂尔多斯等，就是依靠单一且不可再生资源作为经济支撑。据统计，目前国内资源枯竭型城市有118 座，涉及3400 多万人口，转型发展迫在眉睫。这提醒我们，在推进新型城镇化过程中，除了注重住宅集中化、人口城镇化以及打造核心产业竞争力外，还要具备综合发展能力，形成多产业发展局面。

(二) 坚持和谐共生理念

一个城市如果不能保障每个市民平等发展的权利，就会被抛弃。底特律的遭遇表明，在城市建设发展中，必须保障每个市民平等生存发展的权利，尤其是城市中农民工的权利。现在我国进城农民工达2 亿多人，没有享受到城市居民在就业、医疗、教育以及社保等方面的待遇。我国政府多次强调，新型城镇化是以人为核心的城镇化，这就要求城市发展应更加注重人的权利维护，让每一个人都在同一座城市中和谐共生。

(三) 合理控制债务规模

举债是城市建设发展的现实选择，但如果城市举债超过地方政府资产，就会导致地方政府无力偿还甚至破产。2013 年6 月，据审计署公布对36 个地方政府本级政府性债务的统计显示，地方债务数量增速、规模都需引起高度重视，特别是靠卖地支撑还债的模式集聚较大风险。所以推进城市建设不仅要善于经营，即“借钱搞建设”，更要统筹考虑地方政府偿债能力，构建适度举债和良好偿债机制，合理控制债务规模，降低财政风险。

(四) 加强政府宏观调控

底特律的没落固然有产业枯萎的客观因素，但城市管理者缺乏战略眼光，没有在产业调整过程中及时准确地通过合理手段，帮助城市发展转型也是重要原因。城市发展离不开一个高效、有力的政府加以引导，不能完全依靠市场经济任其发展。当然，政府在调控的过程中必须充分尊重市场规律，合理划定与市场的边界，科学确定城市发展总体思路和战略举措，要在依法操作、规范运作的基础上，加强市场监管，推进城市建设。