中国稀土的国际纠结与管理新模式

■周俊 武汉纺织大学

2010年之前，中国以稀土资源占全球总储量的23%，承担着全球90%左右的稀土供给。中国稀土长期廉价、充足的供应全球市场，尤其是欧美日的高科技产业，使它们习惯了这种资源带来的巨大收益，而中国却要承受灾难性的环境问题。当中国慢慢收紧过度松驰的缰绳，开始对稀土生产和出口加强管理时，欧美日却拿中国的入世承诺说事，无端指责中国的稀土管理政策违背了WTO原则，左右了稀土的国际市场及价格变动。为什么西方列强认可石油输出国组织（OPEC）左右全球的原油市场，中国就不能根据市场变化控制稀土的生产和出口？本文拟通过比较，提出一些个人看法。

一、中国难以复制OPEC模式管理稀土资源

中东有石油，中国有稀土，两者都是现代工业不可缺少的资源，但国际市场的地位却迥然不同。在现代工业的建立和发展过程中，原油都是不可或缺的主要能源，虽然现在各国都在大力发展替代能源，但在可以预见的时间内，原油仍会扮演工业“血液”的角色。正是基于原油现阶段的不可替代性，各大原油消费国也乐于看到OPEC的存在。因为，正是OPEC稳定了原油市场，当世界经济萧条时，OPEC通过压缩产量来保证油格的稳定；当世界经济步入高速发展时，OPEC通过扩张产能来保证市场供应，使原油价格不至于大幅涨升。

如果说原油是工业生产的基础，那么稀土就代表了工业的未来。稀土资源全球已探明储量不到一亿吨，是既稀缺又重要的战略性资源。在西方经济整体持续低迷的状况下，欧美日等寄望通过技术优势，使经济走出危机的泥潭，走向全面复苏，大力发展高新技术产业是必然的选择。而稀土功能材料在永磁、发光、催化、储氢、抛光、乃至军事高科技等众多高新领域有着无可比拟的优势，是未来新材料领域的明星，是新能源、节能环保、新材料等战略性新兴产业的“维生素”。有鉴于稀土材料的重要性，欧美日一方面大肆作战略性囤积，一方面与中国对簿于WTO，希望通过WTO规则迫使中国继续向国际市场提供廉价稀土材料。

（一）OPEC是多国合作的产物，中国稀土管理难以引入外力

OPEC（石油输出国组织）成立的宗旨是通过共同行动反对西方国家对产油国的剥削和掠夺，保护本国资源，维护自身利益。现有的11个成员国，原油储量占世界上已探明储量的78%，并为国际市场提供占总消费量大约40%的原油。OPEC通过在成员国内部分配配额的方式，控制原油产量和影响国际市场的油价；通过保持原油市场的繁荣，致力于向消费者提供价格合理的稳定供应，来兼顾生产国与消费国的双方利益，避免引发纷争和消费者国的不满。

中国对稀土的管理却难以通过国际合作来完成。首先，中，俄，澳，美等稀土储量靠前的国家中，只有中国拥有完整的产业链条和大批量生产的能力，其它国家基本没有开采本国的稀土资源；其次，中国过去罔顾环境的低成本开采模式迫使其它国家放弃了对本国稀土的开采，转而使用中国稀土原料。所以，在稀土开采和早期提炼环节中，中国在世界上找不到合作者。当中国开始放弃原始的开采方式，加强管理和调控时，只能以一已之力，抗衡欧美日等主要使用国了。

（二）OPEC通过与非成员国合作定价，共同维护国际原油市场的健康发展

OPEC左右着全球原油市场，也经常被批评缺乏透明度。为了保障成员国的利益，OPEC始终坚持认为原油市场供给是充足的，提高产量只能是特定条件下的措施。然而，它的这些不作为，却很少引来消费国的集中攻讦，其中诀窍就是国际原油市场的价格形成机制。国际市场的原油价格主要由OPEC官方价格、非OPEC官方价格、现货市场价格、期货市场价格和易货贸易价格等共同决定，在价格形成过程中，OPEC官方价格只是众多因素中的一种，所以，能够在市场中达成平衡。

反观稀土的国际市场价格，中国作为最大的生产国和供应国，不能通过价格手段有效调节供需，在价格形成中无能不力。当我国开始通过行政手段调控稀土生产和出口时，使稀土的价值回归正常时，飙涨的价格让习惯于廉价使用的西方各国怨声频传，也使中国陷入WTO规则的纷争中。

（三）中国稀土缺乏OPEC的国际化

OPEC虽然拥有占绝对优势的原油储量，但OPEC各成员国的原油从勘探、开采、冶炼、运输到销售的各个环节，基本都是国际参与，众多西方大牌石油公司都是其中的参与者和获利者。换句话说，OPEC是一个限制较少，进入门槛不高的公开市场。

中国稀土经过了多年的无序开采后，国家开始通过取消出口退税、征收出口税、出口配额等措施控制稀土的开采和出口，一定程度上扭转了我国稀土出口的乱象。2007年12月1日施行的《外商投资产业指导目录(2007年修订)》将稀土资源列入禁止外商投资产业目录，虽然能有效保护我国的稀土资源，却也在一定程度上关上了国际合作的大门，使渴望参与中国稀土开发和生产的国际企业，转而成为攻击中国政策的急先锋。

二、中国稀土生产和出口中存在的问题

（一）短视和急功近利使稀土资源地饱尝恶果

早在2008年，国家发改委、国土资源部等多部委就联合发文，规范稀土的生产秩序。然而在地方GDP增长和部门利益的驱动下，违规或越权审批稀土项目、无证开采、作坊式开采、超强度开采等现象多年来一直禁而不止，国家政策难以全面实施。加之许多稀土产区基本分布在经济结构较为单一的县市，利用稀土构建支撑区域财税的系统产业，成为了这些地区走向小康的不二选择。

由于缺乏技术和资金的支持，在稀土开采、选冶、分离等多个环节，落后甚至比较原始的工艺被广泛使用，导致矿山被破坏性开发，地表植被被严重损毁，由此带来的水土流失和土壤污染，使得农作物减产甚至绝收，给农业生产以毁灭性打击。部分产区对稀土资源的过度开采，使矿区资源加速衰减和枯竭，并造成山体滑坡、河道堵塞、环境污染等事故和灾难，给稀土产区的公众生活、健康和生态环境带来难以估量的损失。2012年6月20日国务院办公厅发表的《中国的稀土状况与政策》白皮书，也证明了对稀土资源的盲目过量开采已经影响到稀土资源地经济的可持续发展。

（二）缺乏具有采研产销综合实力的龙头企业引导产业合理发展

稀土资源是一种由17种元索组成的金属大家族，有轻重稀土之分。我国重稀土主要分布在南方的江西、广东、福建、湖北和四川等省份，其中江西赣州被称为“世界钨都”。重稀土品种多，分布广，单体矿山储量有限，矿产地大多位于边远山区；而轻稀土则相对集中，内蒙古包头的白云鄂博矿是世界最大的轻稀土矿区。由于稀土资源的自有特性和之前的管理松懈，我国稀土从开采到冶炼分离的全产业链中企业隶属关系复杂，涉及中央和地方众多管理部门。由于条块分割和多头管理，南方稀土产业基本以中小企业为主；北方虽然有包钢稀土这样的大型企业，但也处于中小企业的包围之中。稀土“小、散、低、乱”的生产格局导致市场供求波动、监控管理困难、价格严重背离价值且在国际市场受制于人、国内资源浪费和生态污染等乱象。造成这些恶果的根源是全行业缺乏几个具有核心竞争力的大型企业，在稀土新材料开发和终端应用技术方面，也没有具有超前研发能力和自主知识产权龙头企业。虽然在国家政策不断收紧的前提下，中国铝业、五矿集团等央企和广晟有色，中科三环等上市公司纷纷参与稀土开采，但受制于地方政府的相关政策，也难以起到应用的作用。

（三）稀土出口管理政策粗放，配套法律法规缺失

为了保护我国日渐式微的稀土资源，国家加强了对稀土产品的出口管理，取消了出口退税，设置了出口税和出口配额，一定程度上扭转了我国稀土产品出口的混乱局面，然而在实际操作中，现行的出口管理措施依然存在很多问题：首先，稀土产品的税则归类设置和税率级差梯度难以监管品种繁多的稀土出口产品。如我国出口的上百种主要稀土产品中，仅有45个10位税号的稀土产品涉及配额许可证管理并征收15-25%的出口关税，其它税号的商品则不涉及。其次，海关监管查验手段单一，难以管控严重的稀土走私。稀土产品品种多、体积小、价值高、物理外观难以分辨，虽然中国海关将稀土列为重点打私项目，但稀土产品的出口走私现象仍然猖獗。2006年至2008年，国外海关统计的从中国进口稀土量，比中国海关统计的出口量分别高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。第三，配额管理措施不到位且存在非法买卖，配额管理没有取到应用的作用。目前我国稀土出口配额简单地分为稀土氧化物、稀土盐类和稀土金属三种，不能涵盖各种用途的稀土资源出口管理。同时，出口配额的非法买卖不仅扰乱了稀土的正常出口秩序，也折射出目前配额管理和分配制度存在的不合理性。

三、建立我国稀土生产和出口管理新模式的思考

（一）充分利用WTO平台，与消费国协商解决相关问题

稀土资源出口管理是中国稀土产业可持续发展的迫切要求，既关系到国家的经济利益，又牵涉资源安全和生态环境。对于欧盟、美国、日本等稀土消费“大户”无视稀土产业损毁性开采给中国国内带来的生态灾害，无理指责中国限制稀土出口政策，甚至提交WTO仲裁的做法，中国要充分利用WTO的规则，予以坚决的回击。其一，根据《1994年关贸总协定》第20条、第21条“安全例外”的规定，在特定安全利益受到威胁的情况下，WTO成员国有权暂时停止施行WTO特定义务，对这些资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制等规定，中国管理稀土出口合情合理。其二，WTO认为，保护可用尽自然资源有关措施在与限制国内生产或消费一同实施时，不违反WTO?规则。所以，我国应将限制国内生产和使用、打击非法开采和非法走私等情况通报WTO和相应国家。其三，积极与稀土消费国协商，将自主配额转变为协商配额，并要求消费国协助中国打击稀土产品的非法走私活动，使稀土贸易回归正常渠道。

（二）建立稀土资源出口的全产业链管理体系

我国应对稀土资源实施战略性保护，一方面充分利用资源优势，保护生态环境，合理开采；另一方面适度控制输出，保护国家经济和资源安全。为此，在稀土产业备受国内外关注的情况下，必须做到：第一，将稀土产业整体纳入国家的监管之下，稀土矿产资源的勘探、开采必须经由国家部委和省级人民政府批准；选冶、分离等生产过程也要在技术、安监、环保等部门的监督之下进行。要有切实可行的稀土产地山体、植被恢复系统。第二，将稀土产品全部纳入出口管理清单。稀土资源及其产品范围广、品类多，需要对各个稀土元素及产品种类进行细致分析，根据既往开采、应用、资源储量和现在矿体矿山的实际情况分类管理并适时更新管理清单。第三，综合运用多种出口管理手段，继续控制出口总量并通过出口经营登记、稀土产品出口许可证、出口税和出口配额等形式管理稀土出口。

（三）加快产业整合，加大科研投入，多路径保护我国的稀土资源

中国参与国际市场程度日益深化。在这一过程中，兼顾国际市场和国内就业、生态保护、产业结构调整等多重目标，难度越来越大。要突破当前的稀土困局，必须从以下方面全面权衡和考虑：首先，加快产业整合，组建多个综合实力占优的专业化公司。目前，北方稀土已确定由包钢稀土领军完成，而南方稀土分布多个省份，涉及地方国企、民营企业、央企和上市公司等不同主体的企业，情况比较复杂，需要国家强力部门介入（如国家发改委、国土部等）、主导稀土产业的整合，组建几个集开采、生产、科研和贸易为一体的大型专业化矿业集团。其次，大幅增加科研投入，集中科技力量，攻关核心技术，研发具有我国自主知识产权的专利技术和高附加值产品，迅速改变我国只能出口稀土初、中级产品而大量进口稀土高端产品的局面。第三，充分利用国家政策，提高行业准入门槛。各稀土产地政府部门应该依据2011年5月10日国务院《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》、2012年7月26日工信部《稀土行业准入条件》和商务部对外贸易司《2006年稀土出口企业资质标准和申报程序》（征求意见稿）的规定，严禁搬山式开采，淘汰土法选冶工艺，严格环保门槛，阻止资金、技术流向不达标的稀土企业，完善企业的环保配套措施。第四，构建全国性稀土开采、生产、贸易和科研信息系统，广泛收集、研究、交流国内外各类信息，为管理部门决策提供准确依据，为企业传递开采、生产、研发和贸易等综合信息。

（四）建立国家部委和地方省市政府共同管理的联动机制

国家和省市政府部门在合理运用法律、行政和经济手段管理稀土产业的同时，也要面向企业做好协调和服务工作。首先，应该在国家层面成立全国性的稀土产业协调部门，该部门有责有权，可以全面协调国家发改委，国土部，环境部等部委和内蒙古、江西、广东等省份，强化联合管理工作。第二，加强国家稀土办和稀土行业协会的职能，使其在资源管理、企业审批、制订出口最低限价等方面发挥强有力的作用。第三，加强央企和稀土产地的合作，充分利用它们的资金、技术和企业管理经验，加强稀土生产链条的纵向和横向合作。▲