应对非法采伐与相关贸易的国际行动及启示

■ 程宝栋 翟瑞一 北京林业大学

对于“非法采伐”这一概念国际上暂时没有通用的定义，较为典型的一种定义可诠释为：“如果木材的采伐、加工、运输和销售违反了国家或国际法律，就构成了非法采伐行为”。非法贸易一般指：以非法采伐的木材或相关产品为对象进行的贸易活动。非法采伐与相关贸易威胁着全球生物多样性、当地流域以及温室气体的释放，往往还会导致当地居民失去他们赖以生存的资源。近年来，越来越多的国家逐渐认识到非法采伐所带来的危害，正在纷纷采取措施抵制非法采伐与相关贸易。本文介绍了主要木材消费国以及主要木材生产国应对非法采伐与相关贸易的主要行动，最后得出了相关启示。

一、主要木材消费国应对非法采伐与相关贸易的行动

社会上广泛认为，木材消费国在引发并激化非法采伐与相关贸易问题上，需要承担不可推卸的责任，因为他们在进口木材和木材产品时，往往没有事先确认木材来源的合法性。基于对环境保护的承诺以及面对国际社会的压力，一些木材消费国已经采取了一些措施，试图确保将非法木材产品排查在本国市场之外。

（一）欧盟

根据国际刑警组织（Int er nat ional Criminal Pol ice Or ganizat ion）调查报告显示，全球35%的非法木材消费来自于欧盟。为打击非法采伐，欧盟委员会于2003年5月颁布了《森林执法、施政与贸易行动计划》（FLEGT），并与木材生产国在其框架下签署了“自愿伙伴关系协议（VPA）”。截止2013年2月，已敲定的成员国共六个，包括加纳（2008）、刚果共和国（2009）、喀麦隆（2010）、中非共和国（2010）、印度尼西亚（2011）和利比里亚（2011）。其中，欧盟与印度尼西亚正式的签署仪式计划于2013年内举行，此后，协议内容才会在两国生效。利比里亚的VPA协议已经获得欧盟的批准，但其在利比里亚国内尚未获得批准，双方期待2013年内能实现双边互认。

为了进一步遏制非法采伐与相关贸易，欧盟还通过发布相关政策及法案，彻底向非法采伐的木材及其制品关闭欧盟市场的大门。2013年3月3日，《欧盟木材法案》在欧盟地区正式生效，该法案规定木材及其产品的进口商及贸易商要留存关于其供应商和客户的文件及证明，也就是要对进口木材来源进行“尽职调查”（Due Dil igence Invest igat ion）。事实上，该法案早于2010年10月就被欧洲议会和理事会采纳，但时至今日才真正生效，这主要是由于将要受到该法案约束的国家及私营部门需要时间落实相关规定。

继欧盟木材法案通过之后，众多国家纷纷采取措施表示响应。例如，为了遏制柚木、红木等珍贵木材的非法交易，2013年2月21日，德国联邦议院通过了一项木材贸易保护法的修订案，从而将欧盟的相关规定纳入本国法律。该法律既适用于木材的进口贸易也适用于国内的木材贸易以及实木地板和白纸等许多木材加工产品。

（二）美国

美国是世界经济第一大国，同时也是世界上最大的木材贸易和消费大国，在抵制非法采伐与相关贸易上负有不可推卸的责任。2008年5月22日，在原《雷斯法案》的基础上，美国国会通过了《雷斯法案》修正案，该法案禁止进行非法来源的植物及相关制品的贸易活动。木材及木制品（如家具、纸、锯材）的贸易活动自然进入《雷斯法案》修正案的管制之中。该法案要求进口商主动报告其进口木材产品的木材来源地及种属名称，如果违反规定，则处以没收货物、船只甚至监禁的惩罚。

除了对木材进出口贸易环节的控制外，美国国家绿色建设标准（ICC 700 Nat ional Gr een Buil ding Standar d）也开始鼓励合法木材的利用。该标准提供了将绿色实践纳入居民新房建筑以及绿色家园建设的机会，其中，居民新房建筑包括高层多户住宅建筑、家庭重建和扩建项目。该系统的评价范围主要包括六个方面，其中资源效益方面的评价标准使得美国居民及建筑商对于合法木材的需求增加。该标准提出的目标之一是为居民提供可持续的生活方式，通过负责任的土地开发与资源利用来保护自然资源。

除了来自联邦政府的努力外，美国一些发展状况较快的州政府已经承诺只购买或者更多购买那些经过认证的木材和产品。例如华盛顿州已经采用了如LEED、Buil t Green、Ear t h Advant ages等绿色建筑标准，这些认证标准均要求建筑商使用本地生产和加工的材料，并且要使用经森林管理委员会（FSC）认证的木材产品。

（三）澳大利亚

据统计，每年有价值约4亿美元的非法采伐木材及其产品进口到澳大利亚，占澳大利亚每年木材及其制品进口总额的9%，主要涉及产品包括木制家具、纸和纸板、镶板、锯木、门和其他配件等。意识到这一严重问题，澳大利亚政府投入100万美元，与地方政府和相关产业共同制定解决措施，例如培养打击非法采伐的能力、建立本国木材认证体系以及限制非法木材的进口等。

2011年11月23日，澳大利亚政府首次向众议院提出并介绍《澳大利亚非法采伐禁止法案》，经历众议院和参议院近一年多的审查与修改，该法案终于在2012年11月28日正式被参议院通过。此项法案明令禁止非法采伐木材，禁止对非法砍伐的原木进行加工，同时规定已通过监管的木材产品的进口商以及原木的加工商做好“尽职调查”，以此降低非法采伐的木材被进口或加工的风险。已通过监管调查的木材产品的进口商必须在进口时向海关部门提供关于该商品已通过“尽职调查”的书面证明。

二、主要木材生产国应对非法采伐与相关贸易的行动

对于众多木材生产国而言（尤其是发展中世界的木材生产国），所面临的非法采伐与相关贸易问题更为重要。非法采伐的危害遍布自然、环境、经济、社会、政治等各个方面。认识到非法采伐所带来的危害，木材生产国也开始纷纷采取行动，以抵制本国非法木材生产及相关贸易。

（一）印度尼西亚

印度尼西亚是东南亚最大的经济体，同时拥有世界第三大热带雨林。木材产业是印尼的支柱产业，是印尼重要的税收收入来源。然而，由于非法木材采伐的存在，印尼政府面临着巨大的税收损失。据印尼有关当局估计，非法采伐每年会造成政府的财政收入和税收至少100亿美元的损失。此外，非法采伐还破坏了生态系统和当地社区，给环境造成了不利影响。尽管印尼政府早已认识到非法采伐的危害，并采取了打击砍伐森林和走私木材的措施，但由于政府施政能力薄弱，打击非法木材采伐并未取得有效进展。在此情况下，印尼政府开始寻求国际社会合作，来解决非法采伐问题。历经多年谈判，2011年4月，印尼及欧盟在“森林执法、施政与贸易行动计划”框架下签署了自愿合作协议（VPA）。为了配合欧盟的相关措施，作为木材供应方，印度尼西亚建立了新的木材合法性认证体系（SVLK）。SVLK对产销监管链有非常严格的规定，从而确保工厂只能接收和处理来源合法的木材，且从该国出口的所有产品都可追溯来源。目前，SVLK由印尼国家认可委员会授权的认证机构进行具体操作，由第三方林业监测网络予以监督。印尼当局表示，希望通过实施SVLK，使其木材及木制品出口尽快达到40亿美元的年度目标。事实上，该法案实施后，2012年印尼出口木材额达15.2亿美元，较上年的12亿美元的确有所增长，增幅达到26.7%。

（二）马亚西亚

马来西亚目前拥有近2000万hm2森林，占国土总面积的59.5%。其中，30%的森林位于马来西亚半岛，23%的森林位于沙巴州，47%的森林位于沙捞越州。长期以来，马来西亚政府一直热衷于利用森林资源来推动本国经济发展。同样，由于受到非法采伐的影响，马来西亚面临着严重的森林退化。为了抑制非法采伐与相关贸易活动，马来西亚政府做出了积极的努力。2008年，马来西亚政府开始应用人造卫星来打击非法采伐活动。政府通过卫星图像进行全国森林资源调查，从而核查某个地区的采伐是否合法。2011年3月，马来西亚政府通过修订1984年“森林法”加大了对非法采伐的打击力度。修订内容包括追究非法木材来源，即规定了犯法者负有举证的责任，也就是说任何被控非法获得木材的人都必须证明其木材的来源，同时修订案将罚金从原来50万林吉特提高到100万林吉特，最低刑期从1年提高到5年。此外，马来西亚曾被环保人士指控为印度尼西亚非法采伐木材产品出口的管道。作为回应，马来西亚政府已经加强监管“濒危野生动植物种国际贸易公约”所列出的木材品种通过其自由贸易区。

三、对中国发展木材加工贸易的启示

由上可以看出，木材生产国主要是森林资源丰裕、法律制度不健全、施政能力弱的发展中国家。木材消费国主要是生态环保意识强、法律制度健全、施政能力强的发达国家。中国不是世界木材生产大国，也不是木材消费大国，但却是木材产品加工大国。“两头在外”的木材加工贸易使得中国势必受到全球非法采伐与相关贸易的影响。作为负责任的发展中大国，同时为了促进中国木材加工贸易持续健康发展，中国必须积极应对全球非法采伐与相关贸易。通过借鉴木材生产国与消费国的相关经验，相关政府部门可以从以下两个方面加以考虑。

（一）与木材生产国建立合法性互认机制

每个主权国家都有自己的法律体系和森林资源经营管理的法规，都可以用来诠释木材的合法性，所以，木材合法性的解释存在着国别差异。在关于木材的合法性问题没有形成国际共识之前，为了获取进口木材的合法性证明,中国相关政府部门应该和主要木材生产国建立政府间木材合法性的互认机制。通过这一机制,使每一批进口的木材都附有木材生产国的木材来源合法性证明。进口木材入境时经由中国主管部门认可后,方可以入境并进行境内加工和出口。当然，在与主要木材出口国建立政府间互认机制的同时,也要努力争取将第三国或者木材消费国对木材合法性的认可,纳入这种互认机制,以形成真正意义上的多边合作互信体系。

（二）满足木材消费国的市场准入条件

长期以来，中国木材产品出口市场主要集中在欧盟、美国等市场。目前，这些市场已经对进口木材的合法性提出了很高的要求，例如，根据欧盟木材法案，2013年3月3日开始，所有出口欧盟的木材生产加工销售链条上的所有厂商，都必须获得森林认证的身份证，即必须提交木材来源地、国家及森林、木材体积和重量、原木供应商的名称地址等证明木材来源合法性的基本资料。这就意味着我国木材加工和贸易企业要想继续保持欧美市场，实施FSC、PEFC等国际森林认证已经刻不容缓。为了降低企业的认证成本，中国政府也正在积极推行自己的森林认证（CFC）。如何选择认证，选择何种认证，已经成为很多木材贸易企业的主要困惑。当务之急，一方面，中国要出台措施鼓励国内相关认证机构、检测部门申请FSC、PEFC等国际认证资格；另一方面，有关部门应积极与欧盟、美国方面进行对话和双边合作，尽快实现中国森林认证与国际体系互认，从而为企业开展认证工作提供便利。▲

[1]孙秀芳.关于非法采伐和相关木材贸易[R].

[2]Bollen,A.&S.Ozinga.Improving Forest Governance:a Comparison of FLEGT VPAs and their Impact[M],2013(2):6-7.

[3]中国木材贸易网，2月21日德国木材贸易保护法生效[EB/OL]，http://www.woodok.com/news/news Detail-15938.html，2013-03-07.

[4]Illegal-Logging.Info,Australia[EB/OL],http://www.illegal-logging.info/approach.php?a_id=109

[5]The Parliament of the Commonwealth of Australia,Illegal Logging Prohibition Bill 2012[Z].

[6]好百年纸业集团官网新闻资讯,APP再获印度尼西亚木材合法性 认 证 SVLK[EB/OL]，http://www.chinahobypaper.com/news/n-a-p-p-0-3-3-9.html,2012-08-29.

[7]九正建材网，印尼木材主要出口中国和日本[EB/OL],http://news.jc001.cn/13/0306/715093.html，2013-03-06.

[8]http://www.forestry.gov.cn/portal/main/s/235/content-513862.html

[9]Illegal-Logging.Info, Malaysia[EB/OL],http://www.illegal-logging.info/approach.php?a_id=101

[10]程宝栋，宋维明.中国应对国际木材非法采伐问题的思考[J].国际贸易，2008（3）：52-53.