个人所得税存在的问题及改革路径分析

梁红

（四川蜀渝石油建筑安装工程有限责任公司 四川 成都 610017）

个人所得税是对自然人（居民与非居民）个人的所得征收的一种税。它不仅是国家财政收入的重要来源，而且是调节社会成员收入分配、促进社会和谐的重要手段。根据财政部网站相关数据，2011年个人所得税虽然四季度受到新税法的调整，但是总体收入水平变化不大，全年实现收入6054亿元，比上年增加1217亿元，同比增长25.2%。个人所得税收入占税收总收入的比重为6.6%。由此可见，个人所得税占我国税收总收入比例并不高，但它却扮演着十分重要的角色。它不仅是调节不同人群收入差距的杠杆，也是影响我国税收结构的重要组成部分。既然个人所得税是调节社会收入分配均衡的重要手段，那么其产生的效果和社会公众对其的认同程度就值得我们思考。

一、我国个人所得税的发展历程及现状

对比国外个人所得税的研究，我国起步较晚。新中国成立初期，我国对个人所得只开征利息所得税，没有建立系统完整的个人所得税法制度。我国于1980年颁布了第一部《个人所得税法》，到2011年9月1日实行新的《个人所得税法》，至此，我国共对《个人所得税法》进行过六次修正。

2011年9月1日新《个人所得税法》的主要改变在于：第一，费用扣除标准由之前的2000元提高至3500元；第二，调整工薪所得税率结构，由9级调整为7级，取消了15%和40%两档税率，将最低的一档税率由5%降为3%；第三，调整个体工商户生产经营所得和承包承租经营所得税率级距，所有的个体工商户的承包承租经营所得的纳税人的税负都有所减轻，而在6万左右的个体工商户减负更大；第四，纳税期限由7天改为15天，避免了因和其他税种的申报时间不一致而导致纳税人要到纳税机关申报两次的情况，方便了纳税人。

据此，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重将由先前的约28%下降到约7.7%，从而使个税纳税人数由现在的约8400万锐减至约2400万。个人所得税收入全年减收1600亿左右，其中提高减除费用标准和调整工薪所得税率级距带来的减收大约是1440亿元，占2010年工薪所得个人所得税的46%。政策的调整使得中低收入者成为最大的受益人。并且，由于中低收入者的边际消费倾向较高，所以减税对我国的经济增长，特别是我国目前急需拉动内需的情况，尤其重要和必要，会起到一定程度的积极促进作用（财政部税政司副司长王建凡）。“十二五”时期税收发展纲要中也对税务部门提出了完善和落实税收政策、促进改善民生的更高要求。

二、个人所得税存在的问题分析

1、费用扣除标准的问题

关于费用扣除标准如何选择，一直是社会上争论的话题。目前适用的个人所得税扣除标准不够合理，其主要表现在以下几个方面。

（1）没有区分各地区人群的具体实际情况，使得征税口径过于单一，存在“一刀切”的情况。除此，由于我国实行分税制，地方的税收权限较小，一般情况下只有执行能力而缺少自主制定标准的权力，导致实行的税收政策难以在广大地区获得显著成效。

（2）个人所得税关注纳税主体的实际生活需要较少。扣除标准的选择制定没有结合纳税主体的实际生活，部分费用的扣除覆盖范围狭窄且扣除数额有限，达不到减轻税负的目的，脱离实际必定会导致征收效果与国家税收意志相背离。

（3）扣除标准的针对性不足。目前扣除标准的设定主要针对货币性收入，但对于实物性质和权益性质（如股票转让、股权）的收入监管等存在不足。

2、个人所得税税负认同度低

我国民众普遍认为现行的个人所得税税负较重。2011年税收在普通民众的生活中从边缘到备受关注。在福布斯杂志推出的全球税负痛苦指数排行榜中，中国大陆排名全球第二。2011年，若仅仅以政府收入中的税收收入口径而论，宏观税收水平为19.03%，世界平均水平36%左右，发达国家平均水平41%左右，发展中国家33%左右。即便是考虑宽口径的宏观税负，我国也比相似发达程度的国家低。为什么会有如此高的负面评价，一个重要的原因应该与我国的财税体制相关，那便是我国的社会福利水平整体不高。在国外很多诸如荷兰、瑞典、新加坡等国家，虽然当地的民众税收负担较重，但是他们享受的高社会福利也是全世界所共同认可的。这些国家的纳税人虽然在纳税上支付了相当大的费用，但是由于社会福利水平较高，他们的日常生活消费水平也就不会受到太大影响。换言之，就是政府以社会福利（或社会保障）的方式消解了纳税人的税收负担压力，这也正是我国税收“取之于民，用之于民”原则的最好借鉴。虽然近年我国政府努力致力于改善民生问题，但是财政支付水平与解决民生问题的投入显然不成正比，导致公众感觉税收负担重，但却没有使用到与此相对应的社会公共产品，进而产生各种税收反感情绪。

3、个人所得税税收征管问题

（1）税收人员素质不高。我国税收从业人员主要通过地方部门统一招考的方式进行选拔，这种方式导致了很多专业人才不能及时加入到我国的税收队伍建设中来，并且在从业人员中，工作人员由于专业知识和能力的限制，导致税收队伍的整体专业素质参差不齐，鱼龙混杂。此外，由于我国税收体制的原因，各级税务部门的税收征收水平不尽相同，致使部分税务工作人员服务态度欠佳，引起群众不满。

（2）税收执法能力不强。税收执法能力的强弱，直接影响群众对税务系统甚至国家税收制度权威的看法。税务部门的执法能力不尽人意，特别是针对个别重大案件的执法处理能力不强。

（3）存在信息的采集和共享问题。在税收征管环节，信息的采集是基础性质的工作，虽然现在多数税收部门使用了计算机进行辅助信息管理，但是由于技术和能力方面的原因，对于纳税人信息的采集工作仍存在较大困难。特别是对流动性较大的纳税人，他们的涉税信息通常具有较大的隐匿性质（如个人房屋出租涉及的税收信息），税务工作人员很难从中发现并找出问题。

4、公众纳税意识薄弱

目前，公众纳税意识薄弱的问题仍然是我国税收工作开展中的最大阻碍之一，公众纳税意识的强弱直接影响国家税收的征管质量。当前，主要存在的问题是公众对国家税收政策不了解、不理解、不配合。虽然我国一直以来都积极开展税收宣传活动，而且将每年的4月确定为税收宣传月，但是成效似乎并不明显。民众普遍对我国个人所得税的信息比较关注，但是了解程度依然不够。部分原因是他们收入较低，基本不会涉及个人所得税的征收而导致忽略对其了解，但深层原因是我国税收宣传方法的不合理。泛谈导致税收宣传粗浅，纳税人虽容易接受但又过于简易，往往达不到宣传目的；精谈又使得纳税人难以真正理解和熟悉税收。因此，如何找到两者的结合点，真正做好税收宣传需要相关部门共同努力。只有全民纳税意识提高了才能推动国家税收政策和相关权益保障措施贯彻执行。

三、改革个人所得税税制，提高社会认同

1、规范个人所得税税前扣除

税前扣除的制定要充分考虑地区差异情况、纳税人实际情况，特别是基本生活情况。建议赋予地方税务机关针对本区域情况进行针对性调整的权力，在保持与国家个人所得税税收政策契合的情况下，积极探讨本区域内的税收制度改革。同时，建议以家庭为纳税单位，把个人、家庭日常开支以及部分特殊开支列入税前扣除范围，降低税基，并积极探索与物价指数CPI挂钩的改革途径，适时进行动态调整等等，充分实现税负公平。此外，扣除标准的制定不应该仅仅局限于扣除数额上的争论，应该积极探索新的解决社会公平分配的方式。同时，在制度的制定上不能仅仅由国家意志决定，同时也要积极、及时地采纳基层群众的意见和建议，形成群众意见的收集和反馈机制，寻找更为合理和人性化的改革方向。

2、转变税收征管制度

目前实行的个人所得税税制属于分类所得税制，这种制度虽然征管简便，适应于税务机关征管能力较弱、征管手段较落后的现状，但是这种制度存在的弊端也不少，特别是费用扣除不合理。纳税人应税项目越多，得到的费用扣除也就越多，不能准确地根据纳税人的实际总体负担能力来实行量能课税，难以体现公平税负、合理负担的原则。在调查中，不少群众也反映扣除的项目过多，难以了解和掌握，加上手续繁琐，导致纳税人负面情绪很大。并且一些应税项目不易划清，导致税款流失严重，弱化了个人所得税筹集财政收入、调节收入分配的功能。

分类和综合相结合的税制模式，吸收了分类所得税制和综合所得税制的优点，既对纳税人部分不同来源的收入实行综合课征，体现了按支付能力课税的原则，又将所列举的特定项目按特定办法和税率课征，体现了对某些不同性质的收入区别对待的原则。分类和综合相结合的税制模式，对征管水平的要求没有综合所得税制严格，比较适合于我国人口众多、幅员广阔、社会经济发展极不平衡的现状，同时也符合加大对高收入者税收调节力度的要求，在当前形势下是比较可行的个人所得税税制模式。制度的转变应体现国家对纳税人权益的保护，也应符合民众的共同诉求。

3、加强和完善税收征管制度

（1）提高税收队伍整体素质。税收队伍直接面向纳税人，纳税人在办理各项税收业务时，税务人员表现的素质直接影响纳税人对国家税收制度的认同与否。提高税收队伍整体素质，不仅要加强队伍内部相互学习合作，改变学习方式方法，同时要向外、向有优势有经验的单位和个人学习，还要深入到群众中，听取民众意见和建议，汲取民间群众的智慧，不断强化税务人员税收服务意识，提高税收服务技能。

（2）加强执法力度。针对调查中经常出现的税收执法力度不足的问题，笔者建议税收征管部门应大力完善税收制度，建立既具有全面性又具有针对性的执法体系，在全面提高队伍质量的基础上分化出执法队伍（诸如德国设立税务警察等）的组织形式，全面提升税收执法力度。建立健全税收法律体系，加大对税收违法行为的惩处力度。同时积极探索行之有效的激励方式，通过开展企业相互监督和社会组织共同管理监督，恩威并重，奖罚分明，做到防微杜渐。

（3）加强信息交流与共享，并降低征税成本，提高征税效率。信息交流与共享是税务机关之间必不可少的环节，针对目前的税收状况，其重要性尤为凸显。调查发现，税务部门与相关部门之间的信息交流和共享存在信息不对称、传达延迟等问题，因此，建议税务部门应加强内外部共同合作，与银行、证券公司、保险公司等机构协作，实现信息交流和共享，填补税收体制本身存在的漏洞，完善征纳体系。汲取群众意见，把个人所得税纳税信息纳入征信系统进行管理，这样不仅能有效地减少个人偷逃税款的情况，而且可以把个人纳税的信息作为衡量相关资质（如购房、购车的贷款认定资格等）的参考标准，同时也有利于加强个人的信息管理、信息资源共享和税源平台扁平化，为未来税制的优化和升级打好基础。此外，应引进先进征管系统和技术，积极培养高水平税收人才，改良和提升征信体系的水平，强化征收管理。针对调查中发现的税款征收成本高、征税效率低的情况，建议税收部门加强反思与借鉴，在降低自身行政支出的同时提高征税效率。

4、加强税收知识宣传，提高全民纳税意识

调查的结果显示，偷逃个人所得税主要存在于税务部门难以监管的个人业务方面（诸如私人租房、私人现金交易等隐蔽分散的税收）。因此，加强税收知识宣传，不应只从表面上使纳税人迫于压力而纳税，而应该培养纳税人的纳税意识。除此之外，还要积极探索税收宣传存在的深层次原因，积极寻找行之有效的宣传方式和方法。纳税意识的培养不仅有利于堵住我国税款严重流失的漏洞，同时，纳税人依法诚信纳税也有利于我国社会主义精神文明的建设。

5、建立合理透明的财政收支体系，明确税款流向

应制定合理透明的财政收支制度，完善财政收支体系，定期公布个人所得税的税收来源和使用情况，确认税收来源的途径和渠道，并严格和强化管理，防止徇私舞弊及贪污腐败等现象的发生。马斯格雷夫的税收原则中有一条明确道，“我们不仅应该关注税收的征收环节，也应该关注其最终的归宿”。在调查中，68.52%的受访者也认为个人所得税的来源与税收使用的去向不够公开，因此影响民众对税收的正确认识，造成税收在社会上诸多的负面影响。就此，建议有关部门把征收的个人所得税专门用于与人民群众生活密切相关的事情上，真正做到“取之于民，用之于民”。在此过程中，征收部门与执法部门应广泛接受来自于群众的监督和鞭策，真正做到讲实话，出实招，办实事，求实效。在税收中公平，在公平中税收。

[1]靳万军、石坚：税收理论与实践[M].北京：经济科学出版社，2010.

[2]杨杨：我国税收征管成本研究[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

[3]国家税务总局税收科学研究所：中国税收研究报告[C].北京：中国财政经济出版社，2010.

[4]赵迎春、王淑珍、罗秦：中国涉税风险问题研究[C].北京：中国财政经济出版社，2009.

[5]张旋：调节收入分配差距 国外个人所得税怎么收[N].中国税务报，2011-05-11.