服务型政府建设的若干思考

孙海平

（华中科技大学 湖北 武汉 430074）

一、引言

十七大报告明确提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。转变政府职能，建设服务型政府，是深化行政管理体制改革的核心。同时，服务型政府的建设也是深化行政体制改革的题中之义。各级政府在政府改革实践中，应不断围绕服务型政府的建设来展开，以更好地促进和谐社会的构建。

二、服务型政府内涵的再探讨

服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。服务型政府的出发点是以人为本，紧紧围绕服务二字，包括服务的对象、提供服务者以及服务的内容和方式等。在行政管理体制改革中，服务型政府的构建需要各级政府作为提供服务的主体，服务的对象是人民，而人民又包含不同阶层、不同职业、不同群体、不同民族，这就为服务型政府建设出了一个大难题。服务型政府服务的对象不能仅仅涉及经济或政治精英群体，在当前条件下，弱势群体和中间阶层才是要着重考虑的，为社会弱势群体提供公共服务是服务型政府的基本职责。涉及到服务的内容应该有软件和硬件之分，软件包括法律的构建、精神文明的建设、文化教育水平及环境污染的治理等等，硬件主要是基础设施建设、经济发展水平、公共医疗和社会保障建设等等。由此可见，服务型政府的建设不仅仅是一种口号和形式，除此之外，它还包含以下几方面内涵。

1、以人为本

服务型政府从理念上摆脱了官僚文化的影响，从人民的公共利益出发，全心全意为人民服务，然而在当前时期存在的一个突出问题，就是少数政府部门在行使职权和制定决策时并不完全是从公共利益出发，而是以部门利益为重，这与服务型政府的出发点是相违背的。除此之外还存在一个问题，即何为人民利益，或者叫公共利益。利益多元化是市场经济发展的必然结果，它在促进社会结构分化的同时，也在造成社会结构的纵向演进。各种利益主体，包括个人、社团、利益集团、NGO的存在，不仅影响了政府的决策，而且在实际运作过程中制约着政策的实施和信息的反馈。这种在多元利益关系表达和博弈的基础上形成的博弈“均衡点”并非简单的纳什均衡点，社会主体的利益复杂化程度与政府处理公共事务的能力之间的差距更在一定程度上考验着服务型政府的建设。

2、公共服务的职能定位

明确政府应当承担何种职能是建设服务型政府的前提。党的十七大要求“强化社会管理和公共服务”，进一步强调了政府的公共服务职能。自改革开放以来，我国政府总体上是以经济建设为中心，以追求经济水平的增长为核心，基本上属于“市场经济型”政府，在公共服务的理论和实践上并不注重。在建设和谐社会的新时期，这种路径依赖依然存在，有些地方和部门的政府职能还没有转到公共服务上来。例如，部分地方政府代替企业招商引资、包办企业投资决策、直接干预企业生产经营活动等现象依然存在。

公共服务职能的确立首先是把政府的职能从“大而杂”转向“小而精”，使全能政府转变为有限政府，着重强化公共服务领域。有限政府的构建不是从强政府转为弱政府，而是有选择地加强政府部分领域的控制和调节，弱化或者退出那些不适宜政府干涉的领域。从转型国家的历史可以看出，一个威权政府在经济建设和社会发展初期是有着重要作用的，它能最大限度地维持发展的持续性和社会的稳定性。由此可见，强化公共服务职能是政府在新时期认清自身在社会、经济、文化等领域扮演的角色，并积极定位的过程。

3、依法治国的行为准则

依法治国是社会文明进步的显著标志，是国家长治久安的重要保障，是建设中国特色社会主义经济、政治、文化的必然要求，其重要性不言而喻。依法治国在服务型政府建设下，至少应该包括两个方面的内容。一是依法行政。政府部门以及国有企事业单位，在行使权力时，要依照宪法和法律的要求办事，不能做一些违背法律与公众意愿的事。二是司法机关必须公正司法、严格执法。这就要求在法律体系不断完善的基础上，司法机关把公平、公正作为首要权衡点，秉承法治精神，建设法治国家。

三、建设服务型政府的途径选择

1、以民生为出发点

建设以“执政为民”为价值导向的服务型政府，应坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋的价值理念。近年来，政府逐渐重视民生问题，其中涉及民生的政府公共服务体系主要包括四项基本内容：就业服务和基本社会保障等基本民生性服务；教育、医疗、公共文化等公共事业性服务；提供环境保护、基础设施建设等公益性基础服务；提供生产安全、消费安全、社会安全等公共安全性服务。这四个方面关系广大老百姓的切身利益，是不容忽视的。

以民生为出发点，要求政府摆正自己的位置，彻底摆脱官僚化政府的观念，树立公仆意识、责任意识，切实转变“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的官僚衙门作风。不仅在意识上，还要从制度上保障人们的意见有正当畅通的反映渠道，建立以人民为导向的政府回应机制。如听证制度、信访制度、信息查询制度、岗位责任制、首长问责制、督查督办制、过错追究制、奖励约束制等制度。党在十六大中就提出改革和完善决策机制，要求建立“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力”的决策机制。因此，政府服务必须以人民诉求为导向，实现人民意愿与政府行政的一种良性互动，建立畅达的民情通道，通过与民众的对话与沟通，了解人民需求，从而使决策能够代表人民的意志，更好地为人民群众服务。2009年全国共发生各类群体性事件近9万起，如贵州瓮安事件、湖北石首事件、新疆“七五”事件等等，其中因维权引发的事件仍占80%以上。这些事件的起源大多在于某些地方政府漠视为民众提供公共服务的职能，而且自恃垄断的政治社会资源，与民争利，不仅不把民生作为保护的对象，反而进行压制，这是与建设服务型政府的根本相违背的。这就要求政府在处理各种公共事务时，要将弱势群体的利益放在首位，把民生工作放在首位。

2、依法行政与自由裁量

十七大报告中指出“规范行政行为，加强行政执法部门建设”。依法治国是我国的基本国策，并且已经在社会政治生活当中实施。在此，本文指出要以坚持依法行政为主，辅以自由裁量权相配合的制度。就目前来看，国家层面的法律体系在进一步完善，但有一点不可否认，地方的立法与司法仍存在滞后等问题。从行政权力来看，按照涉及政府工作的法律、条例、规章制度等来做，并不能解决全部现实问题，自由裁量权在一定范围一定领域还是必要的，但这不是依法行政的根本，强化依法行政的理念才能杜绝当今行政中存在的诸多违法违规的现象。服务型政府的根本是为了社会全体福利，这与法律的初衷是一致的，所以依法执政与自由裁量权是应该一体化的。

3、绩效改革的新突破

绩效考核制度是政府机构自身通过制度约束、目标责任管理以及规范政府职能和行为的一项重要制度，它不仅能调动广大公务人员的积极性，而且还提高了政府的工作效率和执政能力。在我国绩效考核实践中，像上海、成都、广州等大城市都做了有益的探索，但对于绩效考核制度在全国实施还尚需时日。同时，我们可以发现，绩效考核在省市级探索较多，而在县乡级比较少，在绩效考核中的目标责任制、全面质量管理等等制度也是部分贯彻，许多仍流于形式。本文针对当前的考核体系提出两点建议。首先，考核制度的设置要分清量化的范围。能量化的方面一定要通过公平公正的标准进行量化，不能量化的要本着实事求是的精神，从本部门角度出发通过其他方式进行考核。在政府各部门的具体工作中，像涉及到税收收入、GDP增长、新生儿童出生率、死亡率等数量类事务，确实能够以数字为依据，并得到大多数领导干部和社会的认可。但其中还有其不应忽视的方面，有些部门和领导干部，只以数字为基础进行奖惩，并认为数字就是科学，从未仔细审视其工作到底能否用数字来衡量。其次，引入社会评价机制。“问政得失在于野”，政府各部门在工作中的实际表现对老百姓的影响到底如何，这就要求我们从老百姓的反馈中寻求答案。而在绩效评估中，本部门是最终评估者，难免在评估过程中忽视外部的声音。本文认为，绩效评估应该尽可能引进或者体现社会对政府部门工作的认可程度，并作为下阶段工作中整改的重要问题。

4、塑造新型政治文化

政治文化是从一定思想文化环境和经济社会制度中生长出来的、经过长期社会化过程而相对稳定地积淀于人们心理层面上的政治态度和政治价值取向，是政治系统及其运作层面的观念依托。在传统官僚文化中，官本位文化成为整个传统中国社会的激励机制和整合机制，平民大众把“为官”作为光宗耀祖的手段和个人的理想目标，从而在另一层面上把官看作是“老爷”而非公仆。在实际生活中，传统老百姓少公民意识，多臣民思维。与此同时，面子文化也有巨大的市场，在政治文化中，为了面子和风光，无数官员挥霍巨额公款大搞形象工程，无数官员以公款满足私欲锦衣玉食，无数奢侈会议应运而生。由此可见，面子文化这一腐败的社会文化根基是异常深厚的。因此，在构建服务型政府时，我们要清除这些蕴涵于政治血液中的文化毒素，要坚决清除这种官本位文化和面子工程，这样才能从意识中树立“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的民本观念。

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