企业资产重组的税收政策取向研究

李维萍

(东北财经大学 财政税务学院/地方财政研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引言

税收“楔子”对经济的扭曲严重，将导致生产者与消费者都无法享受的福利损失，即税收的额外负担。因此，税收应保持相对的“中性”。税收可能影响公司的财务决策，特别是个人所得税和企业所得税制度，因此，以重组方式发生的投资在课税时可能发生，而在不课税时可能不发生，这就是以税收利益为导向的投资行为。如果重组另一公司在税收上是有利的，那么税制在这一方面是非中性的，人们可以称之为税制的“资产重组中性”缺乏。从这个角度而言，不应当给予资产重组行为过多的税收优惠。

然而，有关企业资产重组动机原理的讨论中，所得税制对公司资产重组的激励效应一直是至关重要的因素，这一效应在发达国家被称为“税收协同效应”。资产重组过程中，收购企业可以利用被并购企业的亏损结转，从而获得税收节约;可以通过并购的“合作保险效应”提高债资比例，从而充分发挥财务杠杆的节税效果;由于对股息的经济性双重征税，为了防止权益受困在企业中，可以通过资产重组将股息支出转化为资本利得，从而享受资本利得课税较轻的税收益处。除了以上企业资本结构方面的所得税和资本利得税考量之外，在有些国家，营业税也是并购动因之一，营业税属于多环节流转课税，由于企业交易内部化可以避免在中间阶段缴纳营业税，于是常常导致纵向关联的企业通过资产重组实行一体化。

由此可见，如何结合实际，定位国家在资产重组中的税收政策取向，具有重要的理论与实际意义。

二、关于企业资产重组税收激励的不同观点

Eckbo［1］指出，税制中(尤其是所得税中)一直存在刺激公司并购和重组的因素，以获得税收利益为目的而进行的公司并购重组是纳税人与税务机关的“零和博弈”。经济学家对税收政策取向的观点有所不同。

1.支持给予资产重组税收激励的观点

(1)从生产效率角度分析资产重组。经济学家们运用了大量微观经济学理论，通过规模经济(针对横向并购)分析，指出并购重组导致规模报酬递增的结论，原因在于“学习效应”使得优势企业的技术和管理优势向劣势企业传递。通过垄断利润［2］和制度经济学的交易费用理论［3］(针对纵向并购)分析，指出优势企业以企业组织的内部交易取代了市场交易，纵向并购的频率取决于市场法制的完备性和契约功能的有效性。通过管理效应的同构性和资源优化配置［4］分析，得出结论:企业并购可以提高生产效率，企业并购可以在某种情况下达到帕累托改进。

(2)从社会福利角度分析资产重组。运用了帕累托最优、外部性理论［5］和新古典经济学的局部均衡福利理论。通过分析，得出以下结论:其一，在社会上存在不良外部性的情况下，企业并购重组可以内化社会成本，其前提是企业以利润最大化为目标。在这里把企业并购看做是一种制度性安排，作为内化社会成本的手段或方式而赋予企业并购重组以独特的社会意义。其二，抛开单个案例，将企业并购作为一种经济现象，从社会层面来看，企业并购重组具有增加社会福利的可能性。

从上述分析可以看出，企业并购不仅是一种企业行为，也是一种社会行为，它的市场性结果给社会福利带来影响。既然公司资产重组可以提高生产效率，有增进社会福利的可能，对产业结构重构具有有益作用，那么对资产重组行为的税收优惠就是社会性优化，从而达到私人市场体制自身无法产生的最优资产重组数量。根据奥尔贝奇和理苏斯的观点，运用税收激励的资产重组可能会通过消除税收方面的损失而促进更有效率的行为。此外，詹森的“自由现金流理论”以及Masulis和Trueman［6］的“受困权益模型”都说明了倾斜于资产重组的税收政策导致的重组交易动因。

2.反对给予资产重组税收激励的观点

(1)从负外部性角度分析资产重组。如果在税制中存在“非中性”的倾向于公司并购重组的行为，当这些公司资产重组活动涉及到真实资源的使用或通过增加经济系统中其他部门的税收而造成税收体系的扭曲，并且这种负外部性明显时，那么它们对于整个社会而言就是不可取的。基于税收目的资产重组导致产业结构无法达到最优税前收益的直接资本投资。

(2)从资源再分配角度分析资产重组。资产重组中的要约溢价主要来源于税收节约，税收引致的财务协同效应对公司投资决策产生影响，这种税制的“缺乏中性”将导致私人收益和社会收益的偏离，产生效率损失。税收所发挥的作用在一定程度上代表了从大多数纳税人手中取走资源，转给了被并购企业的股东，形成了不公平的资源再分配，从而使众多纳税人的利益受到损失，而少数股东获得要约溢价的超额利益。

更有学者认为，在以往很长一段时间里，税制的发展情况是高法定税率，同时附加大量税收激励来缩小税基，税制的这种基本不对称性对大公司有利，可以面对低预计平均税率和边际税率以及低资本成本，然而大公司基于其扩张性的组织结构，与富有弹性的小公司相比，它转变供求状况的适应能力相对迟缓，那么偏袒于大公司的税收政策可能会阻碍宏观经济增长率和结构调整。而20世纪80年代后期许多国家的税制改革，其共性是从高法定税率和窄税基向低法定税率和宽税基转移，这可以看做是减少以往税制中内在的“资产重组偏袒性”。

三、我国企业资产重组现状与税收政策取向

在认识一般经济规律的基础上，判断不同经济周期的发展特征，并及时调整税收政策取向，从而形成具有针对性和方向性的政策思路，这是促进资源有效配置和优化产业结构的关键。我国当前经济构成中，中小企业比例偏重，它们无法发挥规模经济的效益，无论是在生产、销售、人力资源和财务上，还是在研制开发上，都缺乏经验优势和专业效应优势。公司通过资产重组扩大规模经营与提高竞争能力，是企业立足于国际经济舞台的重要经营策略之一。因此，笔者建议在不严重扭曲经济体系的前提下，给予一定激励的税收政策取向。同时，注重探讨这些激励政策的实质效应，是否确实提升企业所有者与经营者的资产重组意愿。此外，强调“实质重于形式”原则，堵塞公司籍资产重组之名、行节税之实的漏洞。

1.通过财税政策，促进中小企业资产重组，形成规模经济，共同抵御风险

在2012—2013年经济增长速度放缓的情况下，作为中国经济重要组成部分的中小企业，很多企业陷入了生存发展的困境，并且暴露了致命弱点。其一，缺乏产业安全意识。中小企业特别是出口加工型企业被外力重创，企业生存和发展全部依赖跨国公司和国际市场的“恩赐”，自身没有任何防御能力。其二，缺乏产业竞争力。在中小企业中，出口加工型企业和重污染企业两部分占据较大份额，缺少长期规划的战略认识和核心竞争力。其三，缺乏自主创新能力。其四，缺乏产业投资规划。产业投资规划不是产业规划，是投资与产业之间的绩效考评和衔接机制;对于中小企业特别是中型企业，需要通过产业投资规划引导其进行增强自身产业安全和提高产业竞争力的投资。

针对这些问题，如果放任大量中小企业在这种自由竞争环境下破产倒闭，将导致资源的直接损失。从长远发展和培育市场的角度考虑，如何制定有效的税收政策，为中小企业通过资产重组进行产业重塑、做大做强和提高产业竞争力，给予积极支持。当前，国家已经颁布一些激励性的财税政策，例如，国务院办公厅2013年1 月颁布的《关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》 (国办发［2013］8号)指出:加大对符合条件的创新型企业市场化并购重组的支持力度，支持科技成果出资入股并确认股权。重庆市人民政府颁布了《关于大力发展民营经济的意见》 (渝府发［2012］62号)，在加强财政支持方面指出:市政府每年设立20 亿元规模的支持非公有制经济发展的专项资金，重点用于技术改造、先进设备引进、上市企业的重组扶持和“走出去”奖励等。在税收优惠政策方面指出:资产重组过程中涉及的不动产和土地使用权在企业内部转让不征收营业税。此外，2011—2013年多个省市和行业在发展规划中都提到了“通过参股、控股、兼并、收购和联盟等方式做大做强”。例如，国家工商行政管理总局2012年4 月颁布的《关于推进广告战略实施的意见》 (工商广字［2012］60 号)指出:鼓励具有较强实力的广告企业进行跨地区、跨媒体、跨行业和跨所有制的兼并重组，促进广告资源的优化组合、高效配置和产业升级。由此可见，国家和地方在通过资产重组形成规模经济方面，激励性的财税政策取向是非常明晰的。

然而，我国在《财政部国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》(财税〔2009〕59 号)中，对优势企业并购亏损企业方面的税收规定比较严苛。以美国为例，纳税人经常收购赢利水平极差，甚至亏损的股票、债券和其它金融工具，利用美国税法中有关经营亏损和资本利亏弥补的规定，有效减轻税负［7］。这其中较大的受益者是中小企业、合伙企业、信托公司和基金等，尤其是初期研发费用高昂的高风险企业。由于纳税人不畏亏损，因而对这类投资比较踊跃。因此，从全局看，美国政府虽然损失了部分税收收入，但可以使其它政策得以实施，在总账上还有赚头。而我国则规定:只有符合特殊性税务处理的企业合并，可以结转亏损。特殊性企业合并要求企业股东在该企业合并发生时取得的股权支付金额不低于其交易支付总额的85%，以及同一控制下且不需要支付对价的企业合并。即使符合了这一要求，也不能由合并企业全部弥补被合并企业的亏损，而是有限额的弥补，由合并企业弥补的被合并企业亏损的限额=被合并企业净资产公允价值×截至合并业务发生当年年末国家发行的最长期限的国债利率。这就可能导致某些初期发展不利的中小企业破产倒闭，形成资源的实际浪费，因此，税制中的税损弥补规定应当适当宽松，使这些前期亏损的企业具有商业价值，从而与优势企业形成资产优化格局。

2.通过税收政策，促使企业通过资产重组优化产业结构和资源配置

资产重组是打破行业壁垒，实现部门和行业转移的一种有效手段，它与直接投资和转产相比，更为迅速有效。资产重组和存量资本优化可以实现多方面的经营战略，其一，企业通过兼并、收购、合并、接管、资产置换和交叉控股等方式，可以实现多元化经营战略和扩展型规模经济战略。其二，企业通过向其它行业并购、参股、控股和租赁等形式，实现向新行业和新领域渗透的经营战略。其三，企业通过分立、资产剥离、协议转让、债务重组和对外租赁等方式，实现退却型战略和进行产业转移或产品结构转换。

税收政策的科学、适度和系统性运用，是政府发挥产业规划与扶持职能和引导企业战略性资产重组的重要工具。目前，河南省等地已经出台了一些鼓励企业战略性重组的财税优惠政策。在财政部颁布的《关于贯彻落实十七届六中全会精神做好财政支持文化改革发展工作的通知》(财教［2012］33 号)指出:加快推动文化领域结构调整，盘活存量，优化增量，合理配置文化资源，积极鼓励和引导国有文化企业组建跨地区、跨行业、跨所有制的企业集团;加快国有文化企业合并、重组、股改和上市步伐，努力形成以公有制为主体、多种所有制并存的发展格局。

然而，我国企业所得税方面的一些规定阻碍了存量资本优化的进程。在国际上，只要符合“资产经营持续性要求”和“股权持续性要求”，那么被重组企业在资产重组之际获得的所得是免税的，也就是“免税重组”，实际上这种“免税重组”是一种递延纳税。我国也采用了这一国际通行惯例，符合条件的重组被称为“符合特殊性税务处理的重组”，但是法规的字面定义比较严苛，例如，企业合并要求企业股东在该企业合并发生时取得的股权支付金额不低于其交易支付总额的85%，以及同一控制下且不需要支付对价的企业合并。基于不同并购方式获得税收利益的难易程度不同，针对免税合并而言，企业合并时根据《公司法》操作的，它的法律性要求强，企业极少因为税收因素从而导致公司失去法人资格，因此，应当放宽法规的字面规定。可以斟酌将获得免税待遇的最低股权支付比例要求从85%降为50%左右。与此同时，对合并当中属于股权支付的股票性质规定得比较宽松，不必要求这些股票必须是有选举权的股票 (即选权股)，它也可以是普通股，甚至是优先股和可转换优先股等，只要不是“债券类”优先股就符合权益持续性要求。然而，为防止纳税人对免税规则的滥用，还要增加分步交易整体化原则，当公司并购之前和之后的各步交易都是达成重组顺利完成所不可缺少的步骤和行为，则这些相关交易应当被视为一项并购交易的统一步骤，从而确定“历史”股东才可以获得免税待遇，而且，重组之后的3年内，如果股东将股票销售，则视为股息分配。这样一方面法规的字面规定放宽了，促使企业实现产业整合的目标;另一方面能够防止企业滥用税收优惠。

3.通过财税政策，促使企业掌握经济全球化带来的机遇，实现海外企业并购与资产重组

每一轮世界经济的深刻调整都是一次资源配置格局的重新洗牌，形成挑战与机遇并存的局面，多位经济学家和行业领军人物提到了鼓励企业跨境并购和获取战略利益。我国企业并购和参股欧美实体公司的征途一直困难重重，首先我国企业缺乏经验，不熟悉国外的经济和法律环境。其次欧美国家也不愿接受这种方式。当前的国际市场为中国企业“走出去”提供了一个百年难得的机遇。在欧美经济不景气和企业普遍陷入资金困境的时候，政府应该鼓励更多的国内企业积极并购和参股欧美公司，一方面帮助这些企业度过难关，进一步提高我国企业在国际上的整体形象;另一方面可以借此获得核心技术和管理要素，获得战略性资产，形成一个双赢的格局。例如，2010年3 月吉利汽车与美国福特汽车公司在瑞典哥德堡正式签署收购沃尔沃汽车公司的协议。

有效的财税政策是促使企业并购海外资源和实现产业投资意义上对接的重要手段之一。目前，广东省等地已经采取多项举措鼓励企业“走出去”，例如，设立“走出去”专项资金，对企业开展相关境外投资的前期费用、项目贷款、厂房租金、工人培训和项目投保等均给予财政补贴。国务院办公厅2013年1 月颁布的《关于强化企业技术创新主体地位全面提升企业创新能力的意见》(国办发［2013］8 号)指出:鼓励企业通过建立联合研发中心、参股并购和专利交叉许可等方式开展国际创新合作。商务部2012年4 月颁布的《对外贸易发展“十二五”规划》提出:通过“走出去”提升竞争力，鼓励企业通过并购、重组和战略合作等形式，整合国内外优质要素;稳步推进境外经贸合作区建设，拓宽国际投资合作途径;鼓励国内金融机构、会计师和律师事务所等服务机构“走出去”，为开拓国际市场提供优质服务，提高中国企业的软实力和综合竞争力。

然而，就目前的税收政策而言，要获得免税的跨国并购是非常困难的，根据《财政部国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》 (财税〔2009〕59 号)的规定:企业发生涉及中国境内与境外之间(包括港澳台地区)的股权和资产收购交易，除了符合我国的特殊性重组规定的条件外，还要同时符合下列条件，才可选择适用特殊性税务处理规定。其一，非居民企业向其100%直接控股的另一非居民企业转让其拥有的居民企业股权，没有因此造成以后该项股权转让所得预提税负担变化，并且转让方非居民企业向主管税务机关书面承诺在3年(含3年)内不转让其拥有受让方非居民企业的股权。其二，非居民企业向与其具有100%直接控股关系的居民企业转让其拥有的另一居民企业股权。其三，居民企业以其拥有的资产或股权向其100%直接控股的非居民企业进行投资。由此可见，只要不符合100%直接控股关系，发生的跨境并购需要在并购之际就纳税，这与许多发达国家符合持续性条件就给予免税的做法不同。因此，笔者建议，针对不同跨境重组交易方式，分别制定税收规则。以美国为例，仅仅看兼并形式，就包括A 类法定兼并和合并，除此以外，还规定了三角兼并和反三角兼并，由于兼并是根据公司法进行的，为了达到公司法人资格不消失而又进行资产免税收购的效果，又设计了以股票换资产的C 类重组(又称之为实践性的A类重组)［8］。只要是具有相同或相似经济实质的跨境重组交易，只要是符合权益持续和经营持续的跨境交易，只要是导致资产经济所有权相同变化的跨境交易，就在相同的税收条件下进行。也就是说，尽管可能采用了不同的资产重组技术手段，但是交易的实质是一致的。因此，保持了美国一贯主张的税收中性原则以及实践中运用的要实质重于形式原则。而我国的跨境重组税收规则的适用范围很窄，并且大多都是针对股权收购的。这样笼统而不明确的狭窄规定，必然导致纳税人采用迂回的方式进行税收筹划，违背了税收的经济性中性原则和简便原则。因此，笔者建议，针对不同跨境重组交易方式，细化相应的税收规则，从而确实发挥税收政策的导向作用。

四、结论

在我国当前的经济条件下，企业资产重组有利于现代企业制度的建立，塑造与市场经济体制相适应的微观经济基础。将民营投资引入到国有企业的改制和重组当中，形成符合国家对国有经济布局与结构调整的总体要求、遵循市场规律的现代企业，在这一过程中平等保护各类相关利益主体的合法权益。国务院国有资产监督管理委员会2012年5 月发布了关于印发《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》的通知，通知规定:积极引入民间投资参与国有企业改制重组，发展混合所有制经济，建立现代产权制度，进一步推动国有企业转换经营机制和发展方式。由此可见，资产重组是市场自由竞争导致的产业结构和存量资源配置优化，因为重组当中资本的流向是源源不断地投向效益好、回报丰厚和国家重点扶持发展的行业，自然达到优胜劣汰。然而据统计，中国当前多数产业的产业集中度不足20%，而成熟市场的国家一般超过50%，以制造业为例，目前国内制造业的平均产业集中度为17%，远低于美国的47%和英国的53%。在这种现实经济环境的制约下，就需要政府适度参与，利用政府的政治资源、信息优势和信用优势对企业进行资产重组，对市场缺陷进行修正，而财政税收政策是政府的重要经济调整手段，它的有效运用对资产重组的进程有着重要的引导作用。

［1］Eckbo，B.E.Horizontal Mergers，Collusion，and Stockholder Wealth［J］.Journal of Financial Economics，1983，11(1－4):241－273.

［2］丹尼斯·卡尔顿，杰弗里·佩罗夫.现代产业组织［M］.黄亚钧等译，上海:上海三联书店，上海人民出版社，1998.744－750.

［3］Williamson，O.E.Transaction－Cost Economics:The Governance of Contractual Relations［J］.Journal of Law and Economics，1979，22 (2):233－261.

［4］Samuels，J.M.，Smyty，D.J.Profits，Variability of Profits and Firm Size［J］.Economica，1968，35(138):127－139.

［5］丹尼尔·W·布罗姆利.经济利益与经济制度——公共政策的理论基础［M］.陈郁等译，上海:上海三联书店，上海人民出版社，1996.174－176.

［6］Masulis，R.W.，Trueman，B.Corporate Investment and Dividend Decisions under Differential Personal Taxation［J］.Journal of Financial and Quantitative Analysis，1988，23(4):369－385.

［7］Markus，M.K.Tax Incentives of Corporate Mergers and Foreign Direct Investments［M］.Goteborg:Kompendiet，1993.1－59.

［8］Morris，J.M.Mergers and Acquisitions:Business Strategies for Accounts［M］.John Wiley ＆ Sons，Inc.，2000.288－317.

［9］李维萍.完善我国跨境并购重组的税收政策——借鉴美国税收规则［J］.地方财政研究，2007，(5):59－63.

［10］刘标.企业集团内部资产重组的涉税问题研究［J］.煤炭经济研究，2011，(3):74－76.

［11］梁明.对企业重组相关税收政策问题的思考［J］.西部财会，2012，(9):21－23.

［12］赵晋琳.对我国企业跨境并购重组税收政策的一些看法［J］.涉外税务，2010，(3):24－27.