中国高等教育领域少数民族招生政策分析：基于元代以来政策演进的视角

2013-03-27张学强

当代教育与文化 2013年3期

张学强

（西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心，甘肃兰州 730070）

多民族国家中的少数民族受教育机会的获得问题既是一个值得追问的历史话题，也是一个不可回避的敏感现实问题，高等教育领域作为教育机会分配的最高级层，少数民族的受教育机会分配问题更是受到人们的广泛关注。作为一个历史悠久的多民族国家，受不同时期中央政权结构及意识形态、文化教育价值理念等因素的影响，中国高等教育领域少数民族受教育机会的政策设计既经历了一个独特而又漫长的曲折演变历程，又是当前中国高等教育招生制度改革中迫切需要加以改进和完善的地方。

在本文的讨论中，有两个关键性概念：一为“中国”，即招生政策设计与实施的政权主体，主要指中国历史上统一的或主导性的多民族国家政权，具体包括创始这一政策的元及其后的明、清等封建国家和近现代历史进程中的中华民国和中华人民共和国，不包括中国历史上先后存在的众多地方性少数民族政权和非少数民族政权；二为 “高等教育”，即招生政策的实施领域，主要包括封建国家的国子监教育系统（不包括各级地方官学和主要服务于官吏选拔而非提供教育机会的科举考试）和近现代中国的高等教育体系。

一、政权更替与政策变迁：中国高等教育少数民族招生政策历史脉络分析

与世界上其它多民族国家相比，中国高等教育领域少数民族招生政策独特的发展轨迹与中国社会长期以来稳定与变化特征兼具的少数民族历史地理格局有关系，更与中国社会政权更替的特殊情形直接相关，即从元代以来，中国社会政权的更替不仅表现为从古代封建政权向近现代资产阶级政权和社会主义政权的演进，也表现为少数民族政权与非少数民族政权的大致交替，也正是受制于中国社会多个政权依此展开的特殊更替情形以及不同政权的治理策略及其文化教育价值理念的影响，中国社会高等教育少数民族招生政策才经历了一个非常独特的发展轨迹。

（一）“四等人制”框架下的配额制：元代国子监系统中的少数民族招生政策

正式将民族身份作为国子监招生政策设计重要标准的做法肇始于元代，整体上讲，蒙元统治者是在 “四等人制”的族群划分框架下进行包括教育机会的分配等一系列政策设计的。这一划分框架根据不同民族与政权关系的远近及被征服的先后，将其从高到低分为蒙古、色目、汉人、南人等四等。尽管在元代特有的政治统治模式下出现了学校教育边缘化倾向，表现为从唐、宋代重视文化教育的 “科举社会”倒退为元代强调 “根脚”的 “世袭社会”，但与此同时，为了保障蒙古及色目族群贵族子弟的教育特权，国家教育机会的分配开始强调向蒙古及色目子弟倾斜，特别是在显示政治特权的国子监系统更为明显。一方面，作为政治优势少数民族统治地位象征的蒙古国子学与回回国子学与传统的传授儒学的国子学共同构成了新的国子监系统；另一方面，在新的国子监系统中受教育机会的分配开始以民族身份作为主要标准，入学名额按照生员的族群身份进行划定，如至元二十四年（1287年）所定国子学规制中规定：“其生员之数，定二百人，先令一百人及伴读二十人入学。其百人之内，蒙古半之，色目、汉人半之”，而在蒙古国子学中也按生员族属分配入学名额：“仁宗延祐二年冬十月，以所设生员百人，蒙古五十人，色目二十人，汉人三十人”［1］卷八十一，选举一。

（二）对西南少数民族上层子弟的优惠：明代国子监中的少数民族招生政策

明代之国子监尽管由元代之多元构成回归至传统的单一儒学教育系统，汉族生员重新占据主体且以民生为主，但与唐、宋时期的国子监教育相比，明代国子监系统的多族群特征（且主要为西南少数民族）则大大突显。在明太祖朱元璋时期，即鼓励土官遣子弟入国子监读书，“凡有子弟皆令入国学受业”［2］卷一五〇，而土官子弟进入国子监大约始于洪武十年国子监建成后，在洪武年间进入国子监读书的土司子弟很多，据《明太祖实录》各卷所载，仅洪武二十三年（1390年）就有数十人进入国子监读书，①而土官子弟入国子监，在洪武二十年后不仅数量大增，而且还受到优待。洪武后，虽然土官子弟入监的途径主要由以前的土官提出请求并得到皇帝恩准变为纳入国家整体部署实行选贡，但各地少数民族土官子弟还是源源不断地进入国子监并受到优待。

（三）对满蒙八旗子弟的优先照顾：清代高等教育少数民族招生政策的演变

与元及明代相比，做为少数民族政权的清政权在高等教育领域同样存在以 “民族身份”作为招生标准的政策设计，但其政策目标、涉及的民族类型及具体政策内容却有其自身的特点，主要面向满州、蒙古八旗子弟，并经历了优先照顾政策从确立到衰退这样一个发展演变过程。

1．清代国子监中多途考选与荫子入监的八旗子弟招生政策

清代建立之初，即改明北监为国子监。清代国子监在设立之初除了招收有功官员子弟及七品以上官员子弟外，主要招收满州八旗贵族子弟，“学以国子名，所谓国之贵游子弟学焉……满洲勋臣子弟有志向学者，并请送监肄业。诏允增设满洲司业、助教等官，是为八旗子弟入监之始”。［3］卷一〇六，选举一其后由于各地官学的完善及三级科举考试制度的推行，国子监的生源趋于多元化，然而对于政治上占优势之满族、蒙古族（及汉军）子弟的照顾政策始终未变，满州、蒙古（及汉军）子弟亦有多种途径取得国子监生员资格，并持续到清代终结。其一为岁贡，顺治二年（1645年）始创，康熙十年（1671年）又 “定八旗岁贡生额，满州、蒙古、汉军每年各二名”；［4］卷三十五，生徒一其二为拔贡，八旗子弟参加拔贡始于康熙十一年（1672年）， “始选拔八旗生员，满州、蒙古二人，汉军一人”；［4］卷三十五，生徒一其三为恩监，恩监除由武生、奉祀生及俊秀生及监者外，其余由八旗汉文官学生、算学满、汉肄业生考取；其四为荫生，在恩荫及难荫诸种监生中，满州宗室子弟为其核心。

2．清代后期新式学堂招生政策中对八旗子弟的有限度优惠

洋务学堂是中国近代高等教育的雏形，在洋务学堂中，延续传统优惠政策以八旗子弟作为主要招生对象的学校主要为京师同文馆及广州同文馆。京师同文馆的招生途径主要有三种：咨传、招考与咨送，在其初创时以咨传为主，对象为八旗子弟，而招考学生始于同文馆添设天文、算学馆的时候，对象包括满汉举人及各类生员；咨送生则由上海广言馆和广州同文馆从本馆优秀生中选送。②广州同文馆招收八旗子弟则因其特殊情形，其创办者广州将军瑞麟及其后的掌管者如长善等人皆为满州旗人，而其学生则大多选取广州驻防八旗子弟。光绪五年（1879年）又添设了法文、德文两馆，每馆额设学生10名，其中10名来自原英文馆中英语已经通晓者，其余则选自八旗子弟。

然对八旗子弟优先照顾政策在其它大部分洋务学堂中则呈现出衰退的趋势。洋务学堂多为汉族洋务大臣于各地创设，受朝廷控制既弱，且因情形所迫，故希冀招收聪慧子弟以培养急需的洋务干练人才，而不专以八旗子弟为招生优待对象，故多能突破长期以来民族不平等之政治樊篱。而在1904年中国颁布并实施的第一个近代学制即 “癸卯学制”体系中，以八旗子弟为照顾对象的优惠政策其衰退更为明显，除了1898年设立的京师大学堂在招生政策中仍保留对八旗子弟的一些照顾外，在1904年的《奏定高等学堂章程》中 “设高等学堂，令普通中学堂毕业愿求深造者入焉”的规定则完全消弥了满汉之界限而不再标明八旗子弟的特殊地位。

（四）保送分发与自由投考：民国时期的高等教育少数民族招生政策

南京国民政府成立之前，少数民族教育之兴办主要局限于蒙藏（回）教育，于普通中小学、师范教育、职业教育且无系统、具体之规划，更遑论少数民族高等教育发展之谋划，而于全国范围内商酌少数民族青年进入南京及各地高校学习问题则始于南京民国政府建立之后，其目标则在于以边疆民族人才培养服务于边疆安全与边疆开发。

1．保送分发、从宽甄试政策的确立及演变。保送分发、从宽甄试政策始于1929年的《待遇蒙藏学生章程》，规定通过保送方式主要解决蒙藏学生赴内地求学问题，但其关于保送之程序、收录之办法、学生之待遇、后续之升学及冒充之处理等相关规定为后续政策法令的制定与修订确定了基调；③在1931年颁布的《教育部实施蒙藏教育计划》中，单列《实施高等教育办法》一章，除要求完全实行先前颁布的待遇蒙藏学生的章程并多送蒙藏学生来内地求学外，明确要求新疆学生按教育部第1185号训令适用待遇蒙藏学生章程办理，同时要求由教育部限令国立中央及国立北平两大学在本年秋季开学前成立大学蒙藏班；④其后教育部又颁布《修正待遇蒙藏学生章程》等，将新疆、西康、青海、宁夏和甘肃等西北五省的少数民族学生及西南苗夷学生纳入待遇范围，边疆学生的待遇范围逐步从蒙藏地方覆延至西北和西南边疆地区；1942年订定公布的《待遇边疆学生暂行规则》，则以“奖进蒙藏及其他语言文化具有特殊性质地方学生升学内地求谋深造”为目的，［5］这也是南京国民政府首次颁布的第一份关于整个边疆地区少数民族学生特殊待遇的政策文件；1947年南京国民政府教育部针对1944年《边疆学生待遇办法》中保送升学及升留级标准过宽，以致边疆学生多存依赖心理而怠惰于学习，更使学业水平下降的问题对其进行了修正。

2．自由投考、从宽录取的政策的推行。南京国民政府于保送分发、从宽甄试政策外，亦推行保送分发政策以增加边疆民族地区学生进入高校之机会，至1938-1940年推行高校统一招生政策，又对蒙藏生实行自由投考、从宽录取的政策，如1940年统一招生中，关于录取标准中规定：“蒙藏及海外侨生八学科，成绩第一组在二百四十分以上，第二组在二百二十分以上，第三组在二百分以上，且国文、英文、数学均非零分者，经复核后录取之”，［6］536分别比一般考生录取标准下降四十分。至1941年由于战时交通困难及政府财力、人力不足等原因，统一招生难以持续而代之以单独招生、联合招生、委托招生及成绩审查等多种招生方式并行，而对边疆少数民族考生于保送分发政策外，继续推行自由投考、从宽录取的政策。

（五）全纳性优惠政策的确立与发展：新中国的高等教育少数民族招生政策

新中国成立后，中国共产党继续重视民族关系的处理，着力推进民族地区社会的发展，并开始在高等教育领域推行少数民族招生优惠政策，将其作为在民族平等理念下促进民族高等教育跨越发展的重要举措，在中国历史上第一次将汉族以外的55个少数民族全部纳入高等教育招生优惠范围之内。新中国高等教育少数民族优惠政策的出台始于1950年5月26日教育部《关于高等学校1950年度暑期招考新生的规定》，文件明确提出有三年以上工龄的产业工人及参加工作三年以上的革命干部、革命军人、兄弟民族学生、华侨学生 “考试成绩虽稍差，得从宽录取”。［7］46自此以后至文革开始前的十几年中，教育部及高等教育部等部门先后出台多项高校招生考试政策，对少数民族考生实施了多项优惠政策，包括免试翻译文言文、外国语及语文（二）等部分科目、放宽分数段、成绩稍差考生从宽录取、达到录取标准考生优先录取、放宽报考年龄限制及未婚限制等。

在经历了文革十年的停顿后，1977年高考恢复。⑤教育部《关于1978年高等学校和中等专业学校招生工作意见》中指出：“同报考专业相关科目的考试成绩特别优秀的考生和边疆地区的少数民族考生，最低录取分数线及录取分数段，可适当放宽”；［7］271980年教育部《关于1980年在部分全国重点高等学校试办民族班的通知》中决定从1980年开始，有计划、有重点地在部分全国重点高等学校举办民族班，当年先在教育部所属五所重点高等院校试办少数民族班，共招生150人。其后在1984年《中华人民共和国民族区域自治法》、1995年《中华人民共和国教育法》及1998年《中华人民共和国高等教育法》中的相关规定为高等学校少数民族招生优惠政策的实施提供了法律依据。从2004年开始，国家对高等学校少数民族招生优惠政策进行调整，先后出台了《2004年普通高等学校招生工作规定》、2005年《普通高等学校少数民族预科班、民族班招生工作管理规定》及《2008年普通高等学校招生工作规定》等一系列政策条文，在国家政策指导下，各省、市、区在高考招生时也根据实际情况制定和调整了针对少数民族考生的优惠政策，形成了中国当前以各种相关法律为依据，以诸多政策规定为表征，以国家层面规定为基础，以诸多地方性法规为内容的形式较为完备、内容比较丰富的高等学校少数民族招生政策体系。

二、利益维护与统治维持：中国高等教育少数民族招生政策的政治属性解读

在多民族国家中，无论从历史变迁还是从现实情形来看，少数民族教育问题本质上是一个政治问题，少数民族高等教育机会的分配问题更是如此。从元代开始正式将民族身份作为高等教育招生政策设计的标准起，中国高等教育少数民族招生政策便被深深地打上了政治的烙印，利益的维护与统治的维持成为不同时期政策设计共同的最高目标，不管是为了满足特权阶层的需要还是体现民主社会的精神。不同的是在各个历史时期主导的民族观念各有差别，利益维护与统治维持的内涵大相径庭，且整体上呈现出由政治不平等理念主导下的教育不平等逐渐走向政治平等理念主导下的教育平等的发展路径。

元代 “四等人制”统治框架下，蒙古、色目及汉人官僚集团政治斗争非常激烈，于教育特权的争夺也是如此，新的以国子监、蒙古国子监及回回国子监共同组成的国子监系统的出现便是以蒙古、色目及汉人官僚集团等为代表的不同民族-政治利益集团斗争的产物，而国子监系统中不同学校招生名额以民族身份为主要标准进行分配更是体现了蒙元统治者对蒙古及色目族群权贵阶层的利益保护，出身于蒙古及色目族群的贵族子弟成为监生的构成主体，事实上也造成了对汉族（及其他少数民族）生员政治利益的严重侵蚀，其政治目的及不平等特征极为明显。

在明代，鉴于西南少数民族地区在国家统治中的特殊性及重要性，如何进一步因地制宜加强对西南少数民族地区的有效管理，并使这一地区在文化教育上更加向儒家文化靠拢，从而增强其对明朝统治的向心力，这是摆在明朝统治者面前的重要任务。明代不仅重视加强对西南民族地区行政管理，推进政治的一体化建设，而于文化教育的一体化建设问题尤为重视，除了在西南少数民族聚居区域大量设立种种儒学并扩大在西南少数民族地区科举名额分配外，国子监亦成为推进西南少数民族地区文化教育一体化的重要场所。在明代，西南少数民族地区是推行 “以夏变夷”文教政策的最重要区域，国子监中少数民族生员大多为来自四川、云南、广西及贵州等地的少数民族聚居区民族上层子弟，其政治目的亦十分明显，洪武十五年（1382年）朱元璋在四川普定军民府知府者额辞归时的敕谕对这一目的表述得很清楚：“王者以天下为家，声教所既无间远迩，况普定诸郡密迩中国，慕义来朝，深可嘉也，今尔既还，当谕诸酋长，凡有子弟皆令入国学受业，使知君臣父子之道，礼乐教化之事，他日学成而归，可以变其土俗同于中国，岂不美哉！”［2］卷一五〇

清代国子监招生政策设计更为细致，然对于八旗贵族子弟的入学优待亦有其直接的政治缘由。清代建立之初，即改明北监为国子监，因考虑到其少数民族政权所面临的政治统治任务，清朝统治者坚持 “满州”、“八旗”“乃国家之根本”的观念，把培养满州官员子弟当作首要任务，清代国子监在设立之初除了招收一些有功官员子弟及七品以上官员子弟外，主要招收满州八旗贵族子弟，其后由于各地官学的完善及三级科举考试制度的推行，国子监的生源趋于多元化，然而对于政治上占优势之满族、蒙古族子弟的照顾政策始终未变，满州、蒙古子弟亦有多种途径取得国子监生员资格，并持续到清代终结。其后京师同文馆、广州广方言馆及京师大学堂中对八旗子弟的招生优待依然是优待政策的自然沿续，而清末近代学制中对八旗子弟招生优待政策的取消也有着化除满汉畛域的政治目的。此种情形的出现由于强调满蒙特权与近代普及教育的基本理念不合，更与清末化除满汉畛域的历史趋势有关。而清末十年，满汉关系问题成为国家政治生活必须面对的重要问题，平满汉畛域成为清末预备立宪的重要议题，直接影响到清末教育的发展和高等学校的招生政策，在清末特殊的政局下，在模仿西方国家建立近代学校体系的过程中，高等教育招生中针对满（蒙）少数民族子弟的特殊政策已失却了原有的社会政治基础。⑥

南京国民政府明确提出边疆少数民族青年接受高等教育 “以养成国家建设之各项专门人才为目的”，［8］122而其根本宗旨则为1929年确立的三民主义教育宗旨。1931年《三民主义教育实施原则蒙藏教育章》，明确提出了通过边疆教育 “力图蒙藏人民语言意志之统一，以期五族共和的大民族主义国家之完成”。［9］1-2其后南京国民政府有关部门相继颁布了《推进边疆教育方案》和《边地青年教育及人事行政实施纲领》，明确主张通过教育力量促使边疆民族地区形成三民主义信仰之统一意识形态，实现少数民族对国民身份和族群身份认同的重新建构。政策设计直接缘于危机重重的国家统治情形，缘于边疆青年的政治选择对于边疆安全的重要影响，南京国民政府对此问题之利害及流弊亦有清晰认识，1939年4月《蒙藏委员会关于第三次全国教育会议提出关于蒙藏教育权及其与教育部划分工作范围问题的提案》中指出：“抗战期中，敌伪阴谋多端，对于边疆青年，多方拉拢麻醉……据报绥远失陷以后，敌伪对于蒙古学生，多甘言重弊诱胁以去，若再无有效办法预为防杜，其为弊害，宁待烦言。”⑦也正是出于维护边疆安全及培养边地开发人才的政治目的，南京国民政府在上世纪三四十年代制定并不断完善其高等教育少数民族招生政策体系。

新中国的成立揭开了中国少数民族社会发展的新篇章。中国共产党始终把解决好民族问题作为中国革命与建设的重要内容，坚持民族平等和民族团结基本方针，根据中国民族社会发展的实际情况，制定和实施了一系列促进各民族发展和繁荣的民族政策，而全纳性的高等教育少数民族招生优惠政策作为新中国民族政策的重要组成部分，实施60多年来，使得大量的少数民族学生获得了接受高等教育的机会，直接促进了我国少数民族高等教育的跨越式发展和现代少数民族高等教育体系的建立，为各少数民族社会的快速发展提供了重要的人才资源保障，是对中华民族整体利益及各少数民族的有效维护，是维护国家统一和民族团结的重要举措，也是中国共产党在民族平等与各民族共同繁荣政治理念下促进少数民族社会跨越式发展的伟大创举，具有极为重要的政治意义。

三、族际公平与族内公平：中国高等教育少数民族招生政策的公平性审视

尽管 “公平性”是一个因理念与立场等的不同而很难产生共识的问题，在历史与现实中人们对何为公平问题争论不休，但对于政策的研究来说，公平性的讨论却无法回避。对于中国高等教育少数民族招生政策而言，因其围绕 “高等教育机会分配”关涉到不同民族之间的族际平等（包括汉族与少数民族之间、各少数民族之间）和同一民族内部的族内公平（高等教育机会分配与族内阶层流动），因此公平性问题的探讨尤其显得重要且敏感，对其公平性的探讨也成为理解这一政策历史变迁及未来走向的钥匙。通过对中国高等教育发展史的分析，我们不难发现学生获得高等教育入学机会的影响因素主要有三种：阶级（阶层）身份、民族身份及学业水平。在不同性质政权的高等教育少数民族招生政策中，这三种因素依不同的权重进行设计组合，直接影响到不同时期高等教育入学机会的族际公平与族间公平。

（一）少数民族政权中的族际公平与族内公平问题

本文中少数民族政权主要包括元及清代两个政权。在元代，蒙古少数民族权贵作为统治者享有最高统治权力，以国子监为主体的高等教育体系也成为保护蒙古（及色目族群）权贵政治利益的重要场所，“四等人制”下国子监系统中入学机会以民族身份作为主要标准进行分配，使得出身于蒙古及色目族群的贵族子弟成为监生的构成主体。清代的情形也大致如此，满蒙八旗权贵子弟在入学机会的获取上尽享优待政策，通过岁贡、拔贡中专属名额分配及恩监、荫生等方式入学。元及清代对于统治少数民族权贵子弟的此种优待政策我们可将其称之为政治保护性优惠政策，主要借助于占据统治地位的少数民族优势政治力量，来维护本民族（或相关利益少数民族）子弟进入高等教育的优先机会，并通过高等教育机会的取得进一步维持本民族政治权力。这种政策设计使不同民族（族群）之间在国子监入学机会的获得上存在着极为明显的民族群体性的结构性差异，强调阶级出身与学业水平的传统被弱化。

从族际公平角度来看，优惠的特权化导致了优惠的有限性，只有蒙古、色目族群及满蒙八旗子弟这些占据政治优势的少数民族子弟才被明确纳入优惠范围之内，而其他少数民族则很少享受到优惠政策的照顾，传统上作为国子监生员主体的汉族学生特别是江南学子进入国子监系统入学的机会更是大为减少，教育空间受到严重挤严，民族不平等的特征十分明显：“成均弟子员常五百六十人，江南之士在列者数人耳”；⑧从族内公平来看，优惠的政策又具有明显的阶级性，即尽管同属于政治优势少数民族，但民族内部阶级的分化对高等教育入学机会的分配依然有着重要的影响，即占据上层社会地位的元代蒙古、色目权贵子弟及清代满蒙八旗贵族子弟享有远比民族内部其他劣势阶层子弟更多的入学机会。至十九世纪六七十年代洋务学堂纷纷建立至清末近代学制建立，招生政策在公平性上开始迈出了实质性的步伐，尽管高等教育依然具有一定的封建等级性，个别高等学堂对于八旗子弟仍然优先招生，但清政府颁布的钦定学堂章程与奏定学堂章程中至少在形式上已基本体现了民族平等的思想。

（二）非少数民族政权中的族际公平与族内公平问题

对于明代、中华民国及中华人民共和国等非少数民族政权而言，尽管不同政权在其性质、民族观念等方面存在很大的不同，但招生政策又可大致归为鼓励性优惠政策一类，主要是在维持学业标准（或阶级标准）的基础上，通过直接提供入学机会或降低录取标准的方式鼓励少数民族子弟进入高等教育领域，尽可能增加其进入高等教育的机会。明代的国子监入学政策尽管侧重于对西南等地少数民族的照顾，但从本质上讲对各个少数民族一视同仁、平等对待，没有厚此薄彼的歧视与不平等，公平问题主要表现为各少数民族内部的不平等性，明王朝出于对少数民族地区进行有效统治的考虑，给少数民族统治者子弟提供免试进入国子监读书的机会，而少数民族普通民众子弟则不享受这一政治性的优惠政策。

南京国民政府成立后，于法律层面承认 “国内各民族一律平等”，然初期对于蒙藏问题尤其重视，1929年的《待遇蒙藏学生章程》主要解决蒙藏学生赴内地中学及大学求学问题，1935年南京国民政府教育部修订《待遇蒙藏学生章程》为《修正待遇蒙藏学生章程》，除了原来蒙藏籍学生以外，亦将新疆、西康、青海、宁夏和甘肃等西北五省的少数民族学生纳入待遇范围，但不同民族之间待遇亦有明显差别：“新疆西康两省学生来中央及各省求学者，得适用本章程之待遇”，“青海宁夏两省学生来中央及各省求学者，得按本章程第三、第四、第七，三条规定待遇之”，而 “甘肃省学生具有合格毕业证书来中央及各省求学者，得按本章程第三、第四两条规定待遇之。”［10］1301936年10月3日，蒙藏委员会委员长吴忠信函至教育部，称：“所请援照《修正待遇蒙藏学生章程》保送苗夷子弟一节，似尚属可行。惟该章程对于蒙藏甘宁青新康各省区学生之待遇，均有个别规定，宽严不一。苗夷学生究应比照何项规定，始为允当，拟请贵部查酌商定后通令各级学校，一律比照援用”，［11］866-867随后教育部批准苗夷学生参照《待遇蒙藏学生章程》规定待遇蒙藏学生各条办理，⑨至此边疆学生的待遇范围逐步从蒙藏地方覆延至西北和西南边疆地区，但不同地区、不同民族享受的待遇亦有相当的差别，首重蒙藏的倾向未发生实质性变化，特别是对蒙藏上层子弟尤其关照，⑩至1947年修订《边疆学生待遇办法》，不同民族之间的差别待遇才开始消除。

新中国成立后，其全纳性的高等教育少数民族招生优惠政策实施60余年来，于推进各少数民族平等发展上做出了重大贡献，是保证汉族与各少数民族、各少数民族之间政治与社会公平、健康发展的重要手段，其主流是公平、正义与和谐。但同时我们也要认识到，在新的历史时期，我国的高等教育少数民族招生优惠政策在其公平上也遭遇到了一些挑战和质疑，需要我们认真分析与应对。问题主要表现在以下三个方面：其一，汉族与各少数民族之间的公平性问题，主要为居住在边疆、山区、牧区及少数民族聚居区的汉族考生是否也应该享受降分录取的优惠政策；⑪其二，各少数民族之间存在着较大的文化差异与发展差距，而现行的招生政策未能很好地体现这种差异与差距，存在一定的不公平性；其三，在各少数民族内部，阶层的分化对政策的招生产生了一些负面影响，主要表现为大城市中的散居少数民族和出生于上层阶层的少数民族学生占用其他生活在贫困山区、农牧区以及生活在社会底层的少数民族学生的高等教育资源，同时领域的优惠资源被占用的问题，主要表现在自从高等教育本科生学费从免费制改为收费制后，一些民族预科班由于地方录取名额有限，便出现了走人情、拉关系、收取钱财等不良现象，使得预科班的教育资源被部分少数民族地方官员和社会精英阶层的子女所占有。⑫

四、身份识别与招生质量：中国高等教育少数民族招生政策实施难题辨析

在中国少数民族高等教育招生政策的发展变迁过程中，身份识别与招生质量是影响政策实施的两个主要难题，越来越深刻地影响到政策的整体功效及其社会声誉，能否合理解决这两个难题，成为影响高等教育少数民族招生政策可持续发展的关键所在。

（一）民族身份识别：一个日益突出的政策实施难题

需要指出的是，身份识别的难题主要不是政策本身的合理性问题，而是指政策在实施过程中难点问题，出现了有法可依、执法却难的现象。在高等教育少数民族招生政策中，身份识别主要包括两个方面，一为所属民族身份的认定，即确定生员（学生）是否具备属于某一民族成员的合法身份；二为个人资质的确定，即在确定其民族身份的基础上对其资质（血缘关系或学业资格等）可靠性的审查。在这些封建特权等级社会中，虽然通过汉族与少数民族、各少数民族之间的通婚、人口迁移及文化教育涵化等多种因素使不同民族之间出现了融合的趋势，但各民族之间的界限一般而言比较清晰，同时高等教育资源作为一种垄断性的稀缺资源，由于制度性的障碍以及经济条件等因素的限制，以少数民族身份获得入学资格具有高成本、高风险的特征，但在相关利益民族之间界限有时并不清晰、某些少数民族上层子弟不愿入学或防范政策有疏漏的情况下，族外冒籍及族内冒滥也时有发生。尽管在这些封建特权等级社会中，对于生员身份的识别比较重视，也有特别的考量及相关的措施，但实施起来却并不容易，冒滥的现象始终未能彻底根治。

在元代，两为国子祭酒的欧阳玄鉴于色目、蒙古族属驳杂不纯的情形曾建议元政府严族属以别待遇：“今之女真河西，明有著令，而自混色目；北庭族属，邻于近似，而均视蒙古”，提出 “必如贞观之于崔、卢氏族，命近臣编之，使之派系分明，不得揉进可也”，从而达到 “精铨选之本，在于严族属之分，以尊吾国人”的目的；［12］484在明代自洪武后土官子弟入监的途径主要由以前的土官提出请求并得到皇帝恩准变为纳入国家整体部署实行选贡，鉴于西南等少数民族地区时有冒籍现象出现，国家对于这些地区生员学籍管理也日趋严格，多次下令严禁许汉族生员冒充少数民族子弟入学，如万历四年（1576年）明确规定 “广西、云南、四川等处凡改土归流、州县及土官地方建有学校者，令提学官严加查试，果系土著之人，方准考充附学，不许各处士民冒籍滥入”，［13］卷二一四这些措施在一定程度上保证了民族聚居地区国子监选贡生的少数民族身份；清代则通过越来越严格的文结来保证国子监岁贡生员包括八旗生员学籍的可靠，如道光三年（1823年）规定：“嗣后岁贡生到监肄业，八旗取八旗文，直省取本籍文，并准其取具同乡六品以上京官印结，以归画一”，［14］卷三八五，礼部·学校另外对于八旗拔贡生及荫监生等资格的获取及补荫等也有严格细致的规定，既希望杜绝他族冒籍，又尽力减少族内冒滥。自南京国民政府1929年颁布《待遇蒙藏学生章程》并推行保送分发、从宽甄试政策以来，对于保送之蒙藏学生及其他边疆少数民族学生的身份审查一直有着严格的规定，如在《待遇蒙藏学生章程》中明确规定由蒙古各盟旗官署、西藏各地方官署、蒙藏各级学校及蒙藏相连之沿边各省县政府等各机关于每年学校学期开始之前向蒙藏委员会或其驻平办事处保送蒙藏学生，档案材料包括学生姓名、性别、年岁、籍贯、学历、品行评语及所通语言文字各项，并附送该生二寸半身相片二张，“各校蒙藏学生中如发现有冒充者，除将该生斥革外，并向原送机关或其保证人追缴因该生所费之一切费用”。［11］817在1930年公布的《蒙藏委员会保送蒙藏学生办法》中规定，对其他特殊学生，经蒙藏之团体或机关证明确系蒙藏人及证书并无假冒情事者可自请保送，另外，曾经保送入校的蒙藏学生，如发现假借证书或冒充籍贯等情事者，蒙藏委员会及驻平办事处得随时追缴其证明书，并通知所在学校。其后，随着保送分发政策实施范围的扩大，针对冒籍的身份识别的范围也相应扩大，如1942年《待遇边疆学生暂行规则》第八条规定：“对于蒙藏及其他语言文化具有特殊性质地方学生中如发现冒籍或冒名顶替者除将冒名、冒籍学生开除学籍外，并向原来保送机关学校追缴该生在校一切费用。”［5］然于实际的执行来看，情况却并不理想。如在《待遇蒙藏学生章程》等颁布后，汉族学生觊觎优待条文之便宜，冒籍蒙古族学生投考进入内地专科以上学校者不在少数，“然而真正蒙古子弟，援引此条文，享受此权利者，竟尔凤毛麟角，几似厥如！”［15］

在民国及以前身份识别虽可称作是一个政策难题，但其社会影响面并不大，远未成为一个公众关注的社会热点问题，其根源在于高等教育资源的极度稀缺以及绝大多数普通民众与高等教育的疏离使得身份识别问题的社会影响力极其有限。新中国成立后特别是改革开放三十余年来，身份识别（主要为考生少数民族身份的认定）日益成为政策实施中的一个难点问题，尽管各地出台详细而严格的防范政策，但在当今高等教育机会的急剧扩张、各种因素导致的民族界限模糊、管理漏洞及人情作用等使得假冒少数民族身份考试的情况屡屡发生（有时也存在假汉考民的现象），社会民众对此政策在实施中的公正性不断产生质疑，特别是当多个地方高分考生中出现众多的假冒民族身份者时，政策的公信力遭到贬损，使身份识别真正成为一个制定容易实施难的问题。

（二）招生质量控制：政策困境及其出路

当元代及以后将民族身份作为高等教育招生的重要标准后，采取的主要措施包括直接对相关民族成员按民族身份进行入学名额分配或者降低少数民族学生入学学业标准等。这带来了政策实施中的另一个主要难题即招生质量的问题。在少数民族学生学业水平普遍偏低的历史与现实中，因有名额分配或降低标准而不是完全按照学业水平分配入学机会这样一个逻辑前提的存在，因此招生质量问题便成为一个无法从根本上加以解决的政策难题，从质量视角看，政策起始便将自身置于困境之中。但为了尽可能提高招生质量，历史上也出现了两种权宜之计作为应对之道。

其一，在基本政策不变的前提下，采取提高对少数民族学生学业水准的要求甚至取消招生优惠政策，或限制其享受入学优惠待遇的程度及次数等措施以使其有更为充分的入学准备，在一定程度上提升招生质量。类似做法在历史上曾多次出现，只不过方式各不相同。如明代洪武年间除恩准土官子弟入国子监外，又于洪武十八年（1385年）开始对土司学校实行选贡，并要求不必拘泥于岁贡法从便选贡，对于选贡人数，朝廷也能够考虑到当地教育实际给予一些较为宽容的政策而不做强制性的要求。后来除了选贡人数上逐渐严格限制外，明代政府对贡入国子监的少数民族学生的质量的要求也越来越高，方式也由以前的选贡变为考贡，并最迟在宣德、正统年间开始推行，这在一定程度上保证了国子监的生源质量；清代雍正年间也曾针对以往国子监八旗荫生恃祖父辈功绩邀取荣显而不愿勤学的弊端，在应赐其一、二品荫生时只给予三品荫生，希望借此促使这些宗室子弟勤勉向学。

南京国民政府时期也于1947年修订的《边疆学生待遇办法》中明确规定边疆学生在内地肄业或毕业者，不得申请保送，换言之，每一名边疆学生到内地升学，仅可得一次保送机会，“此所以鼓励边生入学后，即须力求上进，不再依赖保送办法以为求学之阶梯也”；［16］1687而新中国成立后在1961年高考招生中也曾一度取消了优先录取的规定，教育部《关于1961年高等学校招生工作的通知》中明确规定：“今年（指1961年，编者加），为了保证新生质量，对……少数民族、烈士子女、华侨学生、香港澳门学生一律不采取优先录取的办法。”［7］75-76上述措施中除完全取消优惠政策并不可行外，提高录取标准尚可解决一些问题，但却导致少数民族学生入学机会减少，与政策制定的初衷并不吻合，也影响了少数民族学生学习的积极性。

其二，在相关高等教育机构中有组织地对符合一定条件的少数民族学生推行预备性教育，为其后接受正式高等教育做好准备。与前一种方式相比，此种方式更加积极主动，也更为有效。少数民族预备性教育的正式推行始于清末1908年的蒙满文高等学堂，在《满蒙文高等学堂章程》中规定，“本堂于设满蒙文科之外，并附投藏文科”，“满蒙文科与藏文科各设预科及正科”，“本堂预科两年毕业，正科三年毕业；学生习完预科后始得升入正科。”［17］830-831其后1909年贵胄法政学堂亦设预备科。到民国时期，北洋政府教育部亦于1913年公布《蒙藏学校章程》，在蒙藏学校中亦设有预备科。至1929年南京国民政府时期颁布的《待遇蒙藏学生章程》，其中第三条规定：“蒙藏委员会或其驻平办事处，对于各机关保送之学生应核明分别转送各级学校，各校如有缺额，应收受此项学生，除资格程度相合得编入相当班级者外，一律作为旁听生，惟以能直接听讲者为限”；第四条又规定：“各校收录之蒙藏旁听生学年考试及格者，应改为本班正式生，其不及格者仍为旁听生，旁听期满，给予旁听证明书。”［11］816其后南京国民政府教育部又在陆续颁布的一系列相关政策法规中对预备性教育进行修订，如1942年《待遇边疆学生暂行规则》中规定，保送分发学生 “入学试验不及格且能随班旁听者得由教育部指定学校令其补习”，“各校收录蒙藏及其他语言文化具有特殊性质地方之旁听生肄业一年期满学期试验均属及格者应改为正式生，其不及格者由部另行分发学校旁听，一年后成绩仍不及格者取消其旁听资格。”［5］在1947年对预备性教育更为重视，要求也更加严格，规定入学甄试成绩不及格者作为特别生，俟修满一学年时，成绩及格者改为正式生，不及格者得由学校斟准留级一年，留级一年仍不及格者，勒令退学，同时对国文国语及其他基本科目程度较差者，设法另予补习。“［16］1687

新中国成立初期，非常重视少数民族干部的培养，先后创办中央民族学院、西北民族学院等多所民族学院，通过短期培训班等形式培养了大量的少数民族干部，1951年至1958年，中央民族学院、中南民族学院、广西民族学院、贵州民族学院及青海民族学院等分别创办了预科教育，至20世纪60年代，高等教育预科逐渐取代了初中预科、高中预科成为少数民族预科教育的主要形式。“文革”后随着高考制度的恢复，少数民族预科教育逐渐恢复并有了很大的发展，其后，《关于1980年在部分全国重点高校试办少数民族班的通知》、1992年国家教委办公厅《关于加强普通高等学校少数民族预科班工作的意见》及2005年教育部关于印发《普通高等学校少数民族预科班、民族班招生工作管理规定》等相关文件相继颁布，少数民族高等预科教育规模日益扩大，管理逐渐规范，办学方向与功能定位日渐明确，形成了规模化的少数民族高等教育入学预备性教育体系，成为少数民族教育体系中富有特色并不可缺失的重要环节。

五、多元平等与持续发展：关于完善中国高等教育少数民族招生政策的主要建议

从世界范围来看，中国高等教育少数民族招生政策历史最为悠久、覆盖范围最广、体系最为完备。招生政策在发挥其巨大的政治、经济、社会与文化教育效益的同时，也存在着很多问题，面临很大的挑战，政策自身的公平性有待提升，实施中出现的偏颇有待纠正，可持续发展的难题有待解决。根据中国当前社会整体发展和各少数民族社会发展的具体情形，迫切需要我们理性、科学地反思与调整高等教育少数民族招生政策，使其走上可持续发展之路。

1．多元化平等：新时期中国高等教育少数民族招生政策应有的价值取向

当下中国社会的发展呈现出复杂性与多元化的特点，汉族与少数民族之间、各少数民族之间、各少数民族内部差距日益明显，地域、文化特别是阶层差异的重要性日益凸显，高等教育领域少数民族优惠政策也应进行改革和完善，在高校招生中，要打破传统的强调民族身份的单一标准，综合考虑地域、文化、阶层差异等诸种因素，以多元的、灵活的、务实的态度解决现实中存在的问题。多元平等指政策制定时应与当下中国社会的发展特点相适应，充分考虑到汉族与少数民族之间、各少数民族之间及各少数民族内部不同阶层之间的相对平等，它可以提升政策的公正程度从而使其拥有更为广泛的社会支持，多元平等应成为我们当下改进高等教育少数民族招生政策的基本价值观。在多元平等价值观下，我们应考虑进一步加大对极少数符合一定条件的汉族考生的优惠力度，使招生政策更为公正，运行的整体环境更为和谐；根据不同少数民族社会与文化教育发展的具体情形制定更为明晰有效的政策，避免汉族与少数民族之间、各少数民族之间社会与文化教育发展差距的进一步拉大；我们也应该注意到各少数民族内部由于地区分布、经济发展、文化教育程度等差异而导致的阶层分化现象，加大招生政策对少数民族内部劣势群体的优惠程度。

2．可持续发展：新时期完善高等教育少数民族招生政策的必由之路

政策的可持续发展以其公正性为基本依据，具体表现为政策导向的内需性、政策制定的科学性、政策内涵的适宜性、政策执行的严肃性等诸多方面。就高等教育少数民族招生政策的完善而言，应特别关注其可持续性发展，以民族社会发展内在需求为导向，以民族教育自我发展为动力，具体表现为以下几个方面：

其一，合理发挥招生政策的激励与导向作用。通过招生优惠政策的激励与导向作用，调整少数民族学生的专业结构与培养模式，使少数民族高等教育的发展与各少数民族社会发展需要紧密结合。鉴于当前高校中少数民族大学生较为集中于民族历史、语言等一些人文社会科学专业，而在理工科专业较为稀缺的现状，通过招生优惠政策使少数民族大学生在专业领域的分布中进一步趋向均衡，同时，也应充分发挥招生优惠政策的引导作用促进民族高等职业教育的发展，以为民族地区培养有一技之长的专业人才。

其二，通过招生政策的调整提升少数民族发展教育的自觉性。与政策的外部激励不同，少数民族内部的教育自觉具有更持久的影响力，在同样的教育环境与条件下，对教育的重视程度不同，结果自然大不一样，应尽可能降低部分少数民族学生对政策的过度依赖心理，提升少数民族学生学习的积极性，提升少数民族发展教育的自觉性，使少数民族学生善于发展，敢于竞争。

其三，处理好招生政策与民族文化传承、民族文化交流之间的关系。如通过对懂少数民族语言的考生（包括汉族和少数民族考生）采取奖励性加分的政策，使少数民族语言文化的学习具有政策的保证，通过招生政策的调整使教育更有效地传承民族文化，使教育更有效地促进不同民族之间文化的交流与融合。

其四，进一步完善招生政策的运行机制，使相关政策的制定更为合理，执行更为严格，监督更为有效。在招生政策制定中，省、自治区及直辖市政府应充分考虑地区内少数民族社会与文化教育发展现状与问题，因地制宜制定招生政策，应广泛征求社会各界意见，建立听证会制度，加大政府执行及违法处理力度，加强社会各界监督力度，提高政策的公信力与适切性，真正做到政策制定合理、执行严格、监督有效。

其五，将优惠政策的实施有效拓展至民族基础教育领域，真正提高少数民族基础教育水平，从源头上解决问题。在高等教育领域实施的针对少数民族的招生优惠政策不只是一条 “精英路线”，还有一条 “平民路线”更为重要，即只有大力发展少数民族基础教育，提高少数民族基础教育质量，提升少数民族学生的整体素质，才是真正解决民族教育和民族社会发展的根本之道。

［注释］

① 相关记载可分别见《明太祖实录》卷二〇一、卷二〇二、卷二〇三、卷二〇四。

② 同治六年（1867年）十一月广州同文馆送京学生6名，取中3名，其中八旗满州子弟咨送3名，取中2名，未取中咨送生那三在同治十一年（1872年）九月再次被咨送，而在同治十年（1871年）取中广州同文馆咨送生5名，其中1名为八旗满州子弟。核广州同文馆1867及1871年两次取中咨送生共8名，其中八旗满州子弟3人，其余5人中有4人为八旗汉军子弟，仅有1人不隶八旗籍。见《京师同文馆学友会第一次报告书》，第12-16页，民国五年（1916年）京华印书局印。

③ 相关具体规定可参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编教育（二），南京：江苏古籍出版社1994年版，第816-817页。

④ 具体内容可参见中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》，第5辑，第1编教育（二），南京：江苏古籍出版社1994年版，第825-826页。

⑤ 在文革十年中，高校少数民族招生优惠政策并未完全废止不行，在七十年代初针对民族政策执行情况的整顿中，少数民族招生优惠政策也曾短暂恢复，在《国务院科教组关于高等学校1973年招生工作的意见》中便规定：“根据各少数民族的具体情况，对入学学生的文化程度、年龄、婚否等条件的要求，可适当放宽”。载杨学为：《中国考试史文献集成（中华人民共和国卷）》，高等教育出版社2003年版，第21页。

⑥ 如在光绪三十四年（1908年）创办的中国近代第一所民族高等教育学校蒙满高等学堂的招生已突破了专收旗人子弟的规定，学生不分满汉一律考试录取：“设立满蒙文高等学堂，俾旗籍子弟中学毕业者升及此科，其举贡生监素娴满文蒙文者，亦准附入肄习，即汉民子弟经中学毕业有志于满蒙文者，并准一体甄录入学”，见《光绪朝东华录（五）》。

⑦ 《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编教育（二），北京：江苏古籍出版社1997年版，第127页。1936年陈守智曾撰文指出，“近年来，英国随时设法招收西藏学生，留学伦敦，并极优待，使西藏青年，无形中潜移默化，而坚其亲英之决心，一般贵族子弟陆续留学英国者，亦甚众，英国又在印度设藏文大学一所，专收西藏青年，我国政府亦知注意及此，乃南京设蒙藏学校，及各边地设立分校”。见陈守智：《边疆教育的现况》，《中华教育界》1936年第2期。

⑧ 虞集：《倪行简墓志铭》，《道园学古录》卷十九。元代吴师道也称：“古者胄子之教，专以公卿大夫士之子设也。今国子学弟子员有蒙古、色目、汉人之别。蒙古、色目宜在优崇，故治牒而至者不限远外。而蒙古之视色目尤优，牒保者不必其子孙弟侄也，遂至滋多混淆壅塞，其为朝臣者之子弟乃得待次数年而不得进”。见《私试策试四十道》，《吴正传文集》卷十九。

⑨ 具体内容可参见教育部1936年10月19日第15772号训令：《教育部优待苗夷学生通令》，《边疆教育概况》（续编），教育部边疆教育司编印，1947年版，第57页。

⑩ 《第五次中华民国教育年鉴》称：“抗战胜利后，为鼓励蒙藏青年来内地求学，曾分发达赖之兄嘉乐顿珠、达赖之姊文彭措扎西、甘肃拉布楞保安司令黄正清之子恭宝朗吉、上官杨世杰等到中央政治学校的蒙藏华侨特别班受教。至蒙藏地方及青康等省区蒙藏同胞子弟前来内地，接受军事教育及中等以上教育者亦逐年增加。”教育部教育年鉴编纂委员会编：《第五次中华民国教育年鉴》，台湾正中书局1987年版，第1684页。

⑪ 典型事例参见滕星、马效义：《中国高等教育的少数民族优惠政策与教育平等》，《民族研究》，2005年第5期。

⑫ 谭敏、谢作栩称：“那些掌握着大量经济资源、社会资源、组织资源与文化资源的民族成员不仅可以在民族群体内部优先获得教育机会的掌控权，甚至可以通过利用民族身份的政策优势以及打破民族特性的不利因素，在与汉族成员的竞争中获胜。对于那些处于较低社会经济地位，特别是文化资源匿乏家庭的少数民族学生来说，他们需要应对族群分层与社会分层的双重挑战。”参见谭敏、谢作栩：《家庭背景、族群身份与我国少数民族的高等教育获得》，《高等教育研究》，2011年第10期。

［1］宋濂．元史［M］．北京：中华书局，1976．

［2］明太祖实录［Z］．

［3］赵尔巽．清史稿［M］．北京：中华书局，1977．

［4］梁国治．钦定国子监志［M］．四库全书本．

［5］待遇边疆学生暂行规则［J］，教育部公报，1942，（21-22）．

［6］教育部教育年鉴编纂委员会．第二次中国教育年鉴［K］．台北：文海出版社1948．

［7］杨学为．中国考试史文献集成（中华人民共和国卷）［G］．北京：高等教育出版社，2003年．

［8］中国第二历史档案馆．中华民国史档案资料汇编第五辑第二编教育二［G］．南京：江苏古籍出版社，1997．

［9］教育部蒙藏教育司．边疆教育法令汇编［G］．教育部蒙藏教育司编印，1944年．

［10］内蒙古教育志编委会．内蒙古教育史志资料第二辑［K］．呼和浩特：内蒙古大学出版社，1995．

［11］中国第二历史档案馆．中华民国史档案资料汇编第五辑第一编教育二［G］．南京：江苏古籍出版社，1994．

［12］欧阳玄．贡举策［M］．李修生．全元文．南京：凤凰出版社，2004．