政府失灵与公共产品的多元化提供

冯俏彬

（国家行政学院，北京100089）

自2008年我国推进新医改以来，财政投入已超过最初承诺的8500亿元，实际达到12409亿元。2012年，我国财政教育支出要达到GDP4%的目标，预估为20772.88亿元。随着保障性住房时代的来临，财政也有一个数千亿元的宏伟投入目标。但是，在财政投入如此大幅度增长的情况下，各方面对于公共服务的满意度并没有同步提高，老百姓对于上学难、看病难、住房难、就业难的抱怨仍然尖锐激烈。

要提高老百姓对公共服务的满意度，增加财政投入仅仅是条件之一。要改善公共服务的提供现状，提高各方面的满意度，有很多具体方式，如增加数量、提高质量、加强管理等，但其中最重要、最根本的是提供主体的多元化，即除了政府以外，市场和志愿部门都应以不同的方式介入公共服务的提供，以此形成竞争机制，促进公共服务产出的数量增加和质量逐渐提高。就这方面而言，近年来虽有局部起步，但总体乏善可陈，即使个别地方、个别行业小有动作，却因种种原因时有犹豫、倒退之举。究其原因，我认为，一是受缚于对“政府提供公共产品”这一“常识”而致的片面、僵化的理解，二是现有相关理论不能适应公共产品提供实践的巨大变化。因此，有必要从政府失灵这一角度，进一步探求多主体提供公共产品的理论基础，以适应和推动新时期改善我国公共服务提供的现实需要。

一、公共产品提供中的政府失灵

关于政府失灵，一般认为是萨缪尔森提出的。他认为，政府失灵是“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了”；查尔斯·沃尔夫后来（1988）在更广泛的意义上将政府失灵扩展为非市场失灵①查尔斯·沃尔夫认为，区分市场与非市场的根据是，市场组织从市场上——在这里，购买者能够选择买什么、以及是否购买——所售商品索要的价格中获得其主要收入，而非市场组织则是从税收、捐赠、或其它非定价资源获得其主要收入。尽管政府无疑是非市场部门最大和最有影响的要素，非市场部门还包括基金会、政府资助的大学、教会、家庭老师协会和童子军等。。

（一）政府失灵首先表现在生产公共产品上的低效率

同市场一样，政府提供公共产品也必须要回答，“为谁生产？”、“谁来生产？”、“生产多少？”的问题。尽管公共经济学家就这三个方面进行了很多研究，但总体而言，对这三个问题的回答是不圆满的。

但是，以上分析虽然可以从理论上说明提供公共产品的成本如何在消费者身上分摊，即生产公共产品的成本等于每一个消费者愿意为此付费的总和（也称为价格相加或者纵向相加）的问题，但真正要落实下来，还有一个必须的前提，那就是每个人都真实地表达自己对公共产品的偏好。

正如广泛认知的那样，在公共产品的消费中，存在着广泛的“搭便车”心理，相当部分的人是不愿意表达自己的真实偏好的。这样，基于“每个人根据他对所消费商品的效用评价来付费”这一市场原则，政府在公共产品生产数量的问题上遭遇“滑铁卢”。从后来的情况看，如何让公民真实地表达对于公共产品的需求与偏好，成为“公共经济学之谜”。

（二）政府失灵还表现在多数原则下对少数人异质性公共产品需求的忽略

与市场依靠价格机制相同，政府提供公共产品依靠的是公共选择机制。从理论研究的角度看，公共选择是真正的“政治经济学”，它全盘移植了“经济人”这一经济学的基本假设，将政治视为一个特殊的市场。在这个市场上，选民相当于消费者，政治家相当于厂商，选票则相当于货币。正如交易是市场活动的基本单元，交易也是政治活动的基本单位，即选民用选票交换政治家的政策。在这个逻辑下，选民投票的结果就能显示出他们对于政治家所提出的政策（即公共产品）的偏好情况。

投票最好的结果是“一致同意”，这表明所有公民对于某种公共产品的提供数量和成本分担达到了完全的一致，是一种最理想的结果。但是，正如完全竞争的市场只存在于经济学家的理想中一样，政治活动中的一致同意几乎也是不可得的。由于一致同意不可得，现实中往往折衷采取两种投票机制，一是以少数服从多数为基本原则的直接民主制，二是代议制。在运行良好的情况下，这两种机制都能显示出多数选民对于公共产品的偏好与需求情况，然后政治家、政府再据此进行实际的生产与提供。但是，这两种机制同时都具有忽略、放弃少数人不同于多数人的特殊公共产品需求的特点。比如直接民主制下，任何一项政策，由于是按多数原则决定的，必然有少数人的偏好要被忽略和放弃，极端的情况下还可能引出“多数人对少数人的暴政”。代议制下，同样是按多数原则确定政策，不过同时还伴生另外一个问题，即委托（选民）代理（政治家、政府）关系中如影随形的道德风险，选民对于公共产品的偏好偏离“真实”、“一致同意”的程度更大。即使人们对于以投票结果准确表达公众偏好的分析方法在技术形式上发展出“单峰”、“双峰”等细致分析，但阿罗的“不可能定理”最终无懈可击地证明了此路还是不通。

这种按多数人需求决策的政治运行逻辑同样适用于集权体制。不同的是，与民主体制相比，集权体制可能忽略的群体更多、获得决策错误的信息时滞越长、改正的道路更加曲折。从这个意义上讲，政府提供公共产品所具有的不足可以说是天生的。

二、公共产品提供中的政府失灵在很大程度上源于政治、政府本身

导致政府失灵的原因很多，相关文献如汗牛充栋。基于本文的目的，我们主要关注那些内生性的，依靠政治、政府本身不可能或者很难克服的原因。归纳起来，这类原因主要有三个方面：

（一）政治体制的内生性缺陷

如上所述，现行政治体制大约可分为两大类，一是民主制，二是集权制。基于政治本身的运行规则，这两种体制都有忽略少数人异质性公共产品需求的天然缺陷。在西方直接民主制下，政治运行的基本原则是少数服从多数，少数人的意愿自然不能得到体现；代议制下，选民与政治家之间形成委托代理关系，必然会产生代理人因种种原因，不按或不完全按选民意愿行事所导致的问题等。在集权制下，权力自上而下配置，越是层级高、权力大的上级政府，其拥有的基层信息越弱，深知辖区内百姓需求的地方政府只有很小的权力。这种权力的纵向分割与信息丰度的严重不对称更易引致公共产品供给与需求之间的矛盾。

（二）组织固有问题

作为一种组织，政府与企业并无本质差别，都面临着诸如设定目标、激励成员、划分内部权责、惩罚绩效不佳等难题。组织行为学的相关研究已经充分说明，这类问题对于组织本身而言，相当大程度上也属于伴生式的问题，通过改进组织形式、量化绩效等现代组织管理方式，可以弱化但不能彻底消除此类问题。与企业不同的是，政府本身还缺乏变革的基本推动力，这使得这类问题在政府组织内比企业组织更加突出、更加明显、更加难以解决。查尔斯·沃尔夫曾以“内部性”对此进行概括，“市场组织可以从消费者行为、市场份额和盈亏帐目结算中获得直接的绩效指标，而公共机构因为缺少这些，必须自己创立自己的标准”、“这些标准就是非市场组织内用以指导、调整和评估机构绩效和机构全体员工表现的目标，我将之称为内在性”、“内在性与这些机构所要服务的表面的公共目标之间没有十分清晰或可靠的联系……意味着私人或组织成本和收益很可能支配着公共决策者的计算”，因而正如“外在性影响市场活动的结果一样，内在性也影响非市场活动的结果”①查尔斯·沃尔夫著，陆俊、谢旭译，《市场，还是政府：市场、政府失灵真相》，第68页，重庆出版社，2009年。。

（三）政府作为公共权力的合法垄断者所引致的问题

在相当长一个时期内，政府几乎是提供公共产品的唯一主体。实践中，这种唯一性常常转换成垄断性。关于市场环境中垄断的后果人尽皆知。在政治领域内，垄断同样带来低效和消费者福利的严重损失，在公共产品、公共服务上就直接表现为高成本、低质量、低满意度、低合法性。

此外，政府官员同市场主体一样，也是追求自身利益最大化的个人，这种基于个人得失进行成本收益计算与行动也会在相当的程度上折损、扭曲组织功能。所以，正如完全市场只是经济学家的理想一样，完美的政府也不存在。政府天生有缺陷，正如市场天生有缺陷一样。

三、引入市场、志愿部门，与政府一起形成公共产品提供主体的多元化

要克服公共产品提供中的政府失灵，获得公民更高、更大的满意度，首先必须在一系列导致政府不能很好提供公共产品的原因中，区分哪些是内生的，依靠其本身是几乎不可能克服的，其次才是针对那些属于外生性的原因提供一些旨在解决问题的技术性方案。针对第一类政府失灵缺陷，一方面当然需要进一步完善公共选择机制，尽可能获得准确信息，另一方面则需要放宽视野，放开襟怀，引入市场、志愿部门，与政府一起形成多主体提供公共产品的格局，从而达到系统性配置优化、相互取长补短的效果。

（一）市场的“王者归来”

针对政府在提供公共产品上的低效率，实践证明，应当积极寻求在效率方面已经被证明为十分有效的市场机制的重新回归。与市场失灵相比，市场在更多的情形下是有效的，这种有效体现在市场总是能最大限度地调动资源进行生产，增加供给，同时在竞争中降低成本，因而具有较高的效率。当然，市场有效的前提是要能够辩别受益主体，确认受益程度、通过收费补偿生产成本。如果说在传统的公共产品观下，这一点实行起来还有困难的话，在当代随着公共产品光谱的不断扩大和细化，越来越多的公共产品（服务）已经或正在具备这样的条件。如当前在我国公共产品提供实践中成为焦点的教育、卫生、住房、个人服务等“权益—伦理”型公共产品，谁受益、受益多少，一目了然，生产者据此获得费用补偿，技术上完全没有问题。当然，市场主体参与这些公共产品的生产并不等于它们直接面向公民直接提供和收费，联结双方的是政府关于公共产品筹资、付费、分配、管理、评价、监督等一系列复杂机制的建设和配套。关于这一点，我们此前已有专文论述，此处不再重复①关于扩展的公共产品光谱和权益-伦理型公共产品的有关论述，详见冯俏彬、贾康《权益-伦理型公共产品：基于扩展的公共产品定义及其阐释》一文，《经济学动态》2010年第7期。。

（二）引入志愿部门

针对政府在提供公共产品时始终存在的未被满足的少数人的需求，实践证明，应当寻求志愿部门的介入。按萨拉蒙的定义，志愿部门通常具有六个特征，即民间性、非赢利性、组织性、志愿性、公益性和自治性。与着眼于大多数人需求的政府相比，志愿部门天生是用来满足少数人的需要的。如一个专门关爱艾滋病人的志愿团体，一个专门从事保护野生动物的协会，一个专注救灾的医生团体等。仅就一个志愿团体而言，其规模也许不大，其服务的人群也只是一小部分，但如果同时存在着形形色色的、成千上万的志愿者团体，则那些在趋利的市场环境中以及在统一的政府体系中不能体现、不能满足的需求，在志愿部门中则常常可以得到满足和体现。这一点，已经为发达国家的实践以及近年来我国社会组织在公共服务领域内的崛起所证明。

（三）多主体“合作”提供公共产品

一旦市场、志愿部门进入到公共产品的提供领域，就将形成政府、市场、志愿部门多主体提供公共产品的新格局，并进一步促使三者之间关系出现新变化。由于引入了竞争机制，一方面可以部分消融政府在公共产品生产上因垄断而致的低效，另一方面可以满足少数人的异质性公共产品需求，而这在很大程度上有助于克服公共产品提供中的那些属于天生缺陷的政府失灵问题。不仅如此，正是由于市场、志愿部门的介入，它们与政府之间的关系还将进入一个新时代。通过在政府、市场、志愿部门之间的合理分工，公共产品的各个环节——生产、分配、管理——将逐渐得以精细化、专门化，政府主要负责决策、筹资、分配与管理，市场和志愿部门则主要负责公共产品的生产与提供，由此可望部分地克服公共产品提供中的政府失灵问题，进而提高公众的满意程度。假以时日，政府、市场、志愿部门之间将进入以“权力共享、共同治理”为特色的公共治理新时代，原来的“自上而下”、“命令”、“指示”等用来描绘它们之间关系的生硬、僵化的字句将被以“合作”、“平等”、“协商”等更具包容性的字眼代替。长远而言，这种新型关系对中国社会的稳定发展十分重要、十分必要。

四、结语

长期以来，我国教育、医疗等公共服务的提供仍然集中在政府身上，政府仍然是绝大多数公共产品生产和提供的唯一主体。一方面，正是由于政府存在那些天生的缺陷，这些公共服务的提供才始终反应慢、成本高、管理不良；另一方面由于在公共产品的提供中还同时挟裹着“经济人”的种种冲动且得不到良好抑制，以及既得利益的顽固掣肘，才使得这些领域在民营化、放开社会资本进入通道方面步履蹒跚，市场主体、社会组织难以实质性进入，即使进入也面临种种有形无形的障碍。在一个13亿人的大国，政府如果过多地直接生产公共产品，那些先天、后天的缺陷就会借政府机体本身而呈现出几何级数的放大，政府本身也就会陷于具体事务而很难退回到“专注于掌舵”这样的决策者和宏观管理者的位置上去，公共服务的质量、公民的满意度更难以提高。如果说此前，公众对于教育、医疗等公共服务不满意在很大程度上是因为财政投入不到位、相关部门巧妇难为无米之炊的话，现在，在财政投入动辄数以千亿计的背景下，这样的理由就越来越站不住脚了。情况已经很清楚，改善我国公共服务的提供，不只是财政部门大量资源投入的问题，更需要一个相关部门积极致力于实质性地改变公共服务的提供方式。

〔1〕 保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪斯著.经济学（第十六版）.华夏出版社，2002.

〔2〕 查尔斯·沃尔夫著，陆俊、谢旭译.市场，还是政府：市场、政府失灵真相.重庆出版社，2009，p68.

〔3〕 冯俏彬，贾康.权益-伦理型公共产品：关于扩展的公共产品定义及其阐释[J].经济学动态，2010（7）.

〔4〕 贾康，冯俏彬.从替代走向合作：论公共产品提供中政府、市场、志愿部门之间的新型关系[J].财贸经济，2012（8）.