《中国地震局基本建设项目档案管理办法(试行)》解读*

毛莅霞

(地壳运动监测工程研究中心，北京 100036)

引言

为做好地震部门基本建设项目的档案管理，确保项目档案真实、准确地反映项目建设过程，保障项目顺利通过验收，中国地震局在2012年组织制定了《中国地震局基本建设项目档案管理办法(试行)》(以下简称“《办法》”)[1]，并于2013年2月正式发布实施。《办法》在深入把握国家有关规章制度要求的基础上，从近年来地震部门基本建设项目档案管理实践出发，对基本建设项目档案管理全过程进行了规范。认真学习领会《办法》要求，对做好基本建设项目档案管理，确保项目顺利实施并发挥实效，提高防震减灾档案工作整体水平，均具有重要意义。

1 《办法》出台的背景

1.1 国家关于基本建设项目档案规范化管理的要求不断提高

近年来，国家不断规范基本建设项目档案管理，国家档案局于2002年发布实施《国家重大建设项目文件归档要求和档案整理规范》，国家档案局和国家发展和改革委员会于2006年联合发布实施《重大建设项目档案验收办法》。国家相关规范的发布，不仅全面明确了重大建设项目档案管理的技术要求，更将档案管理明确为基本建设项目管理的重要组成部分，将档案验收合格作为基本建设项目竣工验收的前提条件，档案管理的地位和作用更加凸现。同时，国家这些规范性文件的出台，也为《办法》的制定提供了制度基础。

1.2 基本建设项目档案管理实践为规范性制度的出台提供了实践基础

近年来，随着国家不断加大对防震减灾事业发展的支持力度，地震部门承担的重大基本建设项目逐渐增加。“十五”、“十一五”期间，多个重大基本建设项目完成建设并顺利通过了档案验收和竣工验收。地震部门各级单位在项目管理和档案工作实践中积累了较为丰富的项目档案管理经验，为制定出具体、可操作的规范性管理制度奠定了基础。

1.3 大量亟待实施的基本建设项目需要规范性制度为档案管理提供依据

“十二五”期间，中国地震局继续推进一系列重大基本建设项目的立项实施，新项目规模大，技术要求高，对档案管理也提出了更高的要求。《办法》出台前，《中国地震局科技档案管理办法》等相关制度规范范畴较广，其中针对基本建设项目档案管理的条款较少，概括性较强。随着项目的逐步增多和国家要求的不断提高，制定和完善地震部门基本建设项目档案管理制度，为未来的项目档案管理提供具体、有针对性的制度依据，显得尤为重要。

2 《办法》的制定依据和主要内容

2.1 制定依据

《办法》制定的主要依据包括《国家重大建设项目文件归档要求和档案整理规范》(DA/T28—2002)、《重大建设项目档案验收办法》(档发[2006] 2 号)、《科学技术档案案卷构成的一般要求》(GB/T11822—2008)、《中国地震局基本建设管理办法》(中震财发[2008] 37 号)。

2.2 主要内容

《办法》包括总则、管理机制、项目文件材料的收集、项目文件材料的整理和归档、档案的验收、档案的归属与移交、附则等7个章节。

主要内容包括办法的适用范围、基本概念、指导原则，各级管理单位职责，文件材料的收集范围和要求，文件材料的分类、组卷、编号、排列、目录编制、装订和装具、归档要求，验收的准备、申请、组织，档案的归属原则、移交要求等方面，基本涵盖了基本建设项目档案管理的全过程，概念清晰、流程规范、操作性强。

3 领会《办法》要义，指导基本建设项目档案管理实践

3.1 突出了项目法人的重要性和管理职责

项目法人是指具有法人资格和地位，依照有关法律、法规要求设定或认定，对建设工程项目负有法定责任的企业或事业单位。项目法人制作为我国投资体制改革的核心内容，已经成为基本建设项目管理的重要基础[2]。《重大建设项目档案验收办法》等国家有关规定和《中国地震局基本建设管理办法》中也明确了项目法人单位在档案管理工作中的职能责任。

《办法》特别强调了项目法人单位在档案管理中的重要作用。与中国地震局机关以及参与项目建设的其他单位相比，项目法人单位在档案工作的组织协调、专兼职人员配备、文件材料收集、整理和归档、验收的组织、档案接收、汇总、保管和提供利用等方面应肩负更多的管理职责。特别是在多个单位参与建设的大中型建设项目中，项目法人单位更应做好项目档案工作的整体组织管理。除以上各项职责外，还必须将档案管理纳入项目实施全过程管理的范畴，如应在项目总工办设立档案工作组负责档案工作的协调组织，制定项目档案管理制度、归档范围和分类编号方案，在项目建设各阶段对各建设单位的档案工作进行指导、监督和检查，等等。

3.2 明确了管理机制和各类主体职责

明确了中国地震局、项目法人单位、其他建设单位的职责。《办法》在重点突出项目法人单位管理职责的同时，也列举了中国地震局机关在制度标准制定、指导监督检查、培训交流组织、验收组织等方面的职责，以及其他建设单位在文件材料收集整理归档、档案审查、档案移交、保管和提供利用等方面的职责。

明确了建设单位档案部门和其他各部门的职责。《办法》要求建设单位中负责实施、监理、财务等项目相关工作的部门，应指定专人负责项目建设各阶段形成文件材料的收集、整理等工作，并在每一阶段工作完成后，将经整理的文件材料向档案部门提交归档。档案部门一方面应对各部门的文件材料收集、整理工作进行指导，另一方面应对各部门提交的档案进行分类、编号，编制案卷目录及档案整理情况说明，及时完成归档工作。

明确了其他文件材料产生主体的责任。除上述主要的档案管理主体外，《办法》还关注了项目文件材料产生的重要主体——项目设计、施工、监理等单位的相应责任，要求建设单位相关部门应在签订合同时设立专门条款，明确设计、施工、监理等单位对相应文件材料的整理和提交责任。

强调了监理的重要作用。由于基本建设项目具有较强的专业性，档案部门对项目文件材料的实体内容往往很难把握，因此，《办法》首次明确强调了监理单位对项目施工文件、竣工图、监理文件等重要文件材料的审核责任。在项目文件材料提交归档前，应由专业的监理单位对文件材料内容真实性、形式完备性、程序规范性进行把握，同时通过文件材料的内容对项目建设质量是否达到国家有关标准进行把关。

3.3 明确了项目文件材料的归档范围和全宗管理下的分类原则

《办法》根据《国家重大建设项目文件归档要求和档案整理规范》[3]，明确了基本建设项目文件材料的收集范围，包括可行性研究、任务书，设计基础文件，设计文件，项目管理文件，施工文件，监理文件，工艺设备文件，科研项目文件，涉外文件，生产技术准备、试生产文件，财务、器材管理文件，竣工验收文件等12类，共83种文件材料，同时确定了各类文件材料的保管期限。项目法人单位应根据各个项目的具体情况，制定出更加详细具体的归档范围。特别是多个单位参与建设的项目，项目法人单位更应将归档范围细化，使得条目清晰具体，增强可操作性，利于各单位统一标准、规范管理。

地震部门的基本建设项目实施一般包括土建、设备仪器购置、地球物理观测、项目管理等多方面内容，个别项目还涉及一些科研工作，因此按一般科技档案的分类方法，采用《地震档案分类表》分类，会出现一个基本建设项目产生的文件材料分别归入“地震监测与预测预报”、“地震科学研究”、“基本建设”、“设备仪器”、“环境保护及其他”等多个基本类目以及下属子类的情况。这样的分类方法会割裂一个基本建设项目中各管理环节、各分项、各工程之间的内在联系，也不利于统一管理和未来的查找利用。根据国家关于基本建设项目档案分类的要求，《办法》明确了基本建设项目的分类编号原则。基本建设项目应实行全宗管理，项目法人单位应根据国家有关规定和项目实际情况制定项目档案的分类编号方案。大中型建设项目可首先按工程或专业分类，再按照建设单位等设属类；部门自身建设项目可直接按项目、结构或专业分类。

3.4 加强了对档案工作各环节操作的规范统一

《办法》整合了国家关于档案收集、整理、验收等环节的具体操作要求，确保了地震部门基本建设项目档案工作各个环节都有较为统一的标准。其中，根据《国家重大建设项目文件归档要求和档案整理规范》，明确了项目文件材料的分类和组卷方式、案卷与卷内文件排列规则、编页、编号、编目、装订等要求；根据《科学技术档案案卷构成的一般要求》，明确了案卷目录、卷内目录、备考表的格式要求，档案盒、档号章的规格等；根据《重大建设项目档案验收办法》[4]，明确了验收条件、申请报告内容、组织主体和方式、验收意见内容等。

对于档案整理的基本方法、各类表格的格式和用具的规格，各建设单位可直接按照《办法》要求执行。对于分类和组卷方法、文件排列要求等专业性较强、《办法》中表述较为概括的条款，项目法人单位可在《办法》基础上，根据各个项目的特点，在项目档案管理制度中进一步细化，增强可操作性。

3.5 对不同形式、载体文件材料的归档提出了概括性要求

除纸质文件材料外，基本建设项目实施过程中还会产生其他形式、载体的文件材料。其中，照片档案对于真实、直观、准确地反映项目施工等环节的具体过程和工程质量起到不可代替的作用。《办法》要求建设单位应注意对照片档案的收集、整理和归档。照片档案的收集和整理工作应参照《照片档案管理规范》(GB/T11821—2002)等规定执行；而对于照片的收集范围、内容、拍摄要求、数量等，项目法人单位应在项目档案管理制度中根据各个项目的实际情况加以明确。

对于电子档案的管理，《办法》要求建设单位应以案卷目录和卷内目录的电子著录、数据库管理为基础，对项目档案逐步实行全文数字化管理。对重要的项目文件材料，在收集纸质文件材料的同时应收集其对应的电子文件材料，电子文件材料的收集和整理工作应参照《电子文件归档与管理规范》(GB/T18894—2002)、《中国地震局电子文件归档与管理规范》(中震办发[2009] 53 号)等规定执行。建设单位还应积极开展档案数据库建设，逐步实现全部项目档案的全文数字化和数据库管理。

3.6 首次强调了档案的归属和移交要求

不同于文书档案、会计档案等，部分基本建设项目档案的归属不是根据档案内容而自然确定的，需要相关单位根据项目具体情况加以明确。这主要基于两方面原因：一是基本建设项目任务和投资来源的多样化，二是基本建设项目可能由多个建设单位共同承建。因此，在项目前期根据项目的实际情况对档案的归属保管单位进行明确，对指导档案移交工作、明确档案保管责任、避免档案重复搬迁、妥善保存和提供利用具有重要意义。

《办法》根据国家有关规定，并参考了相关行业、地区的做法，首次明确提出了地震部门基本建设项目档案的归属原则，包括：符合国家有关规定；根据项目任务来源；兼顾项目档案的保管条件和有效利用。同时应注意，由地方投资主管部门投资建设的项目，应参照地方档案行政主管部门的有关规定，与地方政府有关部门协商决定档案的归属。

档案的归属应由项目法人在项目前期根据项目实际情况确定，并在项目档案管理制度中加以明确。根据《办法》中的归属原则，多个单位参与建设的基本建设项目档案主要有3种归属方式：一是根据“属地”管理，由各参与建设单位保管本单位形成的档案；二是由项目法人单位集中保管全套项目档案；三是由地方投资主管部门投资建设的项目，由项目法人与地方政府有关部门协商确定的档案馆或相关单位保管。

关于档案的移交，《办法》规定，项目建设单位应在项目竣工验收合格后3个月之内将档案移交至项目档案归属单位，并在6个月之内将案卷目录和卷内目录移交至项目法人单位档案管理部门。这样的归属保管方式，既确保了档案实体在适当的单位妥善保管，又可以使项目法人单位掌握项目档案的整体情况，便于未来的信息共享和综合利用。

参考文献

[1] 中国地震局. 中国地震局基本建设项目档案管理办法(试行). 2013

[2] 国务院. 国务院关于投资体制改革的决定. 2004

[3] 国家档案局. 国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范(DA/T28—2002). 2002

[4] 国家档案局,国家发展和改革委员会. 重大建设项目档案验收办法. 2006