保障性住房公平分配的国际经验与启示

○胡琳琳

一、保障性住房分配的主要国际经验

1.通过立法设定保障的范围和水平

国外的保障性住房政策基本都是以法律形式出现的，其保障性住房的公平分配也得益于法律的强力保障。美国是通过立法保障来实施各项措施的最具特色的国家，美国政府早在20世纪30年代就颁布实施了《住房法》，并先后通过了《城市重建法》、《国民住宅法》、《住宅和城市发展法》、《住宅和社区发展法》等，对住房保障的准入标准和保障水平等均作了较详细的规定。新加坡在20世纪60年代公布并实施了《新加坡建屋与发展法令》，还颁布了《建屋居住法》、《特别物产法》等相关条例,规定只有月收入不超过800新元的家庭,才有资格租用公共组屋,若家庭收入超过其规定标准将适时退出。日本在20世纪50年代先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》以及《住宅消费保障》等一系列相关法规,其中规定，享受公营住宅租金优惠的租户,当收入超过基准时,若连续居住三年以上,则要累进计租；若连续居住五年以上,就必须买下该住宅。这些国家在不同时期以不同形式所制定的法律法规，为保障性住房的公平分配提供了法律依据和保障。

2.保障房建设遵循“低标准”原则

保障性住房的宗旨是保障人们的基本居住需求，各国在建设标准方面一般遵循“低标准”原则。较低的保障标准，不仅能够避免政府承担过高的财政压力，而且可以防止其他群体对保障性住房的侵占。在这方面，日本和韩国的经验很典型。如日本主要面向移居人口提供的公团住宅使用面积多在60平米左右。面向低收入阶层和新工作者的公社住宅则标准更低，多建设在偏僻的、无法进行其他用途开发的土地上。韩国因国民收入低于日本，其公营住宅面积更小，控制在15-50平米的使用面积。另外，为安置进城农民和移民，韩国建设了许多具有共用设施的公营出租房，以便多个家庭分租合用。到1970年，韩国租房家庭中仍有44.8%的家庭是分租合用，目前，韩国公租房合用现象依然存在。可以说，较低的保障标准本身就是一种筛查机制，它能够自然地防止较高收入群体进入保障房申请行列。

3.建立家庭收入信息系统，进行严格的资格审查

发达国家由于建立了比较完善的个人信息登记系统，能够做到准确甄别申请人的收入和住房状况，从而保证保障性住房能够分配给目标群体。美国的资格审查主要得益于其建立了完善的个人信用制度。个人信用体系采用的是“一号一生”的模式，一个社会安全号记载了这个人一生中所有的交易、收入、雇佣和失业记录，而且每一个审核机构都有权调出这份记录进行核实。法国的做法是先由受保家庭提出申请，政府有关部门再对申请者的社会保险记录、家庭住房情况、收入及财产状况和家庭人口等做出严格的审查，这些都可以通过银行和申请者所在单位负责查证，最后在网上公示公共住房受保情况。中国香港地区在公屋的申请、编配程序上有着极为严格的规定。公屋申请人须在香港住满七年并没有私人住宅物业，而且必须接受包括家庭收入和家庭资产的全面经济状况审查。房委会每年检查轮候者的收入及资产限额。韩国的做法是建立收入统计制度，对于收入、家庭状况、居住状况和信用状况都建立完善的并能够及时更新追踪的动态信息库，能明确定位收入水平下位的中低收入阶层的区间范围。

4.对骗租骗购行为实施严厉的惩戒

针对住房保障分配中弄虚作假、骗租骗购的行为，一些国家和地区建立了严厉的惩罚机制，有效地遏制骗保行为的发生。例如，中国香港特区政府对虚报资料或伪造证明骗租行为的惩罚力度相当大。按照香港法例第283章《房屋条例》，任何人在申请公屋时蓄意虚报资料，即为违法，一经定罪，可判刑事诉讼条例所规定第5级罚款（最高罚款额为5万港币）及监禁6个月。在后续审核中，若住户虚报资料，房屋委员会可终止其租约，并根据《房屋条例》予以检控，一经定罪，可判罚款20万港元及监禁6个月。

5.建立强制和激励相结合的退出机制

在保障性住房的退出上，一是建立明确的退出规则，实行动态监管并强制执行；二是通过建立多层次的保障机制，引导家庭自愿退出。前者如香港地区规定，在公屋居住满十年或以上的住户，须两年一次申报家庭收入。不申报收入或家庭收入超过所定限额的租户须缴付额外的租金。1996年又实施“维护公屋资源合理分配政策”，规定收入和净资产值两项准则，作为衡量公屋住户是否继续享受公屋资助的资格。一些国家通过建立多层次的住房保障，使被保障群体在退出某一序列后可以继续获得支持，从而建立起自愿退出的激励机制。例如美国对最低收入家庭提供公共住房或租金补贴，对于收入超过了低收入线但购房能力依然不足的中低收入家庭，则通过信贷支持、课税减免和发放购房补贴的方式，帮助其自购住房。

6.建立住房保障专门管理机构

由于保障性住房的分配和管理涉及复杂的审查和长期的监管，许多国家成立住房保障的专门管理机构，并赋予其充分的权力，来执行相关的法律和政策。如新加坡“建屋发展局”是1960年根据《住房发展法》建立的，它是新加坡公共租房发展的惟一权威机构，有雇员4000人，分为开发建设、物业管理等四大运营集团。香港设置了专业化公共住房管理机构——“房屋委员会”，其下设的“房屋署”主要负责政策执行和一些实务工作，评核各类公共房屋资助计划的资格准则、审核公房住户的家庭资产状况，提供房屋贷款和津贴等。香港的经验表明，人员配备齐整和专业化的管理机构不仅可以提高工作效率和管理水平，而且可以切实保证住房保障分配过程的公正性。

二、国际经验对完善我国保障房分配制度的启示

1.完善法律法规

国际上住房保障比较成功的国家，保障性住房的公平分配有赖于完善的法律法规。我国自20世纪80年代启动住房制度改革，虽然在不同时期颁布了相应的条例和条令，但迄今为止还没有一部专门涉及住房保障的法令，甚至连基本的《住房法》都没有颁布，住房保障主要依靠行政手段加以干预，保障性住房的建设、分配、管理缺乏立法体系强有力的保障。因此，应借鉴国际经验尽快制定专门的住宅法和住房保障法，从立法层面对保障性住房的建设计划、保障对象、建设标准、分配程序、退出机制、管理机构等进行法律界定。

2.严格控制保障房建设标准

过去几年，一些大中城市经济适用房的建筑面积普遍超过了《经济适用房管理办法》中60平米的规定面积，建设标准控制不严，加上对上市交易的管理力度不够，使得经济适用房成为有巨大获利空间的投资品，造成新的社会不公。现行政策规定公租房建筑面积在40平米左右，廉租房在50平米以内，经济适用房60平米，限价商品房90平米。各地在建设中应始终坚持“低标准”原则，根据本地实际确定户型和面积标准。

3.建立家庭经济信息系统与个人信用制度

由于我国金融和税务系统不完善，个人信用制度尚未建立，保障性住房家庭资格审核的实际操作过程存在很多问题。目前获取个人收入信息的主要渠道是查询个人参与社会保险情况，未来应加强民政、社保、税务、房管、银行等部门联动，建立综合的家庭财产信息系统，在做好申请户隐私保护的情况下，查询存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳等情况，将这些信息作为审核的参考依据。在此基础上，逐步建立起适合我国国情的个人信用制度和个人收入申报机制，可使政府部门审查成本降低，工作效率提高，从根源上解决保障对象界定问题。

4.加强对违规行为的惩罚力度

我国政府虽然对保障房分配中的违规行为做出相关处罚规定，但惩罚力度相比国外还是不够。首先是对于虚报材料、违规转租、到期不退等行为未上升到法律责任，其次在惩罚力度上十分有限，相关惩罚规定缺乏震慑作用。在未来保障性住房大范围铺开的情况下，加强对违规行为的监管和惩罚就十分必要。

5.建立完善保障性住房退出机制

在退出机制方面，可以从三个方面完善。首先应对申请者的信息进行动态监管，掌握其家庭收入、住房状况等的变动情况。应逐步建立保障性住房电子信息库，将保障户的申请、审核、实施保障及年度复核等有关材料记录在案，并根据年度审核结果对档案及时调整变更。其次，建立保障性住房的退出激励机制。对按期退出的保障户进入下一层次的住房保障实行优惠政策，从而激励其主动退出。最后，应加强对逾期不能退出行为的处罚和警示力度，例如提高租金或处以罚金，取消其享受其他住房保障的资格等。

6.加强保障房管理部门能力建设

目前各地保障性住房管理机构一般设在建设行政管理部门，财政、民政、国土资源、税务等部门按照职责分工，负责相关工作。未来几年，保障性住房的分配管理任务十分繁重，与任务工作量相比，各地的住房保障管理机构普遍存在能力不足问题。根据统计，我国从事住房保障工作的专职人员与城镇人口的比例为1:17万人，而香港地区这一比例为1:600人。保障性住房管理问题专业性较强，应设置权责清晰、分工明确的保障性住房管理机构，并建立专业化的实施机构和管理队伍。