老龄化背景下我国养老服务财政供给机制构建

郑 洁

（东北财经大学，大连 116025）

一、研究背景

人口老龄化是当今世界各国普遍面临的难题之一，它不仅反映了人口问题，更涉及到经济、社会、政治、文化等问题。学术界对于老龄化问题有很多探讨，公共财政的民生走向和基本公共服务均等化也是当前研究的热点，但老龄化背景下的养老服务供给及更深层的公共财政如何进行制度保障和资金支持等问题，理论界还没有给予应有的关注，本文正是针对这一问题开展研究。

人口老龄化是影响经济可持续发展与社会稳定的民生问题，养老服务的享用又和个人既得利益密切相关，属于准公共产品，这种特性决定了政府在养老服务供给问题中的核心和主导地位，但政府如果处理不好与市场之间的关系也会失灵。因此政府虽责无旁贷，但也不能过度依赖家庭和社会自我解决。对于养老服务的产品定位是对公共产品理论、市场失灵理论及政府失效理论的深入和细化，也是它们之间关系的再梳理再认识，有助于明晰政府、社会资本（市场）在供给中的责任空间，也能避免“缺位”所产生的政府“不作为”和“越位”所带来的财政危机。本文希望在政府主导的前提下，深入探讨公共财政对养老服务供给的范围、规模、标准、管理模式及相关制度安排等具体问题，这不仅拓展了研究老龄化问题的广度，也是对财政学、福利经济学、社会学等在理论深化层面的贡献。

二、国内外研究现状及文献综述

美国人口学家Raymond Pearl（1940）最早提出“人口老龄化”这一概念，人口老龄化会增加老年产品需求量（克拉克&斯彭格勒，1947），但其程度的提高会带来一系列问题并与社会优先考虑的其他问题相冲突，在医疗保健和社会服务方面最明显（P.塞尔比&M.谢克特，1985），而且还造成了养老金债务的急速上升（世界银行，1994），政府长期财政压力与人口老龄化有关（罗伯特.霍尔茨曼等，2006）。在解决人口老龄化的制度安排上，社会保障是有效的对策，政府应该担起国家的社会保障责任（贝弗里奇，1942），在许多发达国家，养老服务都是公共服务体系的重要内容（Carney，2002；Nagel，2006），很多发达国家普遍将公共服务摆在政府职能的首位，而且政府提供公共服务和财政转移支付的层面越高，支持力度就越大（Monisilan，2006）。但在多数福利国家，老龄化导致养老金及养老服务等开支大幅增加，政府只能通过鼓励家庭养老与社会化养老等措施来减弱政府财政负担，福利多元主义强调福利服务由公共部门、营利组织、非营利组织和家庭社区共同负担，又强调了非营利组织的参与，“分权”与“参与”这是市场经济“有限政府”的必然，也给我们研究养老服务财政供给的投资主体、运作模式等问题奠定了理论基础。

在政府作用认识方面，传统的家庭保障已经无法应对老龄化问题，应加强政府责任（熊巍俊，1994），但养老责任不能全部推给政府（吴玉韶，2012），不能让养老保障成为某些西方福利国家那样的“财政包袱”（周小川，2005）；在社会化养老方面，可由政府主导、组织全社会参与的社会养老服务体系来承担愈来愈多的责任（邹沧萍，2011），建立完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系（李学举，2008）；关于农村养老服务，李芳凡、廖成丽（2009）提出把养老服务基础设施的建设重点放在农村地区；关于社会福利机构的财政投入问题，张时飞（2009）探讨过我国新增养老床位的财政需求，以单床位10000元左右的财政补贴为标准，估算政府所需财政投入为245亿元，但关于此类问题的研究较少，这是对养老服务财政供给的测算；董红亚（2010）建议应加快养老机构发展，政府应给以政策和资金的扶持；在支持养老服务发展的财税政策方面，靳东升、白景明（2012）认为要建立退休人员基本养老金待遇与工资增长、物价上涨等因素联动机制，刘红芹、刘强（2012）提出政府应购买居家养老服务。发展中国家和“未富先老”，这是我们研究的背景和前提条件，结合国情提供“广覆盖，低层次”和“公平，共享”的养老服务，在此框架下财政投入资金的范围、规模、投入主体等问题是财政视角下未来研究的趋势。

三、我国养老服务供需现状

1.养老服务供给主体单一。目前我国养老机构仍以公办为主，民办养老机构发展滞缓。截至2011年底，全国各类养老服务机构共4万多家，其中大部分是公办机构，民办机构床位数只占总床位数的1/3左右。公办养老院一般由政府财政资助，设施完善、服务齐全、收费合理、交通便利，便于就医和探望，但是床位紧张，入住门槛较高，很难达到惠及所有有养老需求的老年人，而数量上不占优势的民办养老机构两极分化严重，一部分地理环境、医疗设施、护工素质、监督管理等基本条件令人堪忧，一部分条件较好的收费标准却较高，形成“公办养老院住不进，好民办养老院住不起，差民办养老院没人敢住”的养老困境。

2.养老服务资源供求失衡。以床位为例，目前我国老年人口为1.69亿，养老床位约250万张，每千名老人占有养老床位不到15张，不仅与发达国家平均每千名老人占有养老床位数约70张的水平差距很大，也低于有些发展中国家如罗马尼亚、巴西每千名老人占有养老床位20至30张的水平。①数据来源：民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/到2011年底，全国各类养老机构的养老床位314.9万张，床位数占老人总数比例仅为1.77%。②国务院办公厅：《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》，2011年。社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%，既远低于发达国家的3%-5%，也落后于一些发展中国家的1%-3%的水平。但在现实中，根据我们的调研，很多社区缺乏人员配备和资金保障，设备简陋，没有专门的医护人员，原本存在的日间照料室早已废弃，形同虚设。

3.养老服务模式趋于社区居家为主。目前，我国主要的养老方式包括三种，即家庭养老、机构养老及居家养老。面对巨大的养老压力，哪一种模式最为有效呢？在财政支持方面，居家养老服务模式中所有老人都能享受到财政的支持，而在机构养老和家庭养老中，政府财政只照顾到了一部分老人，有悖于公平和平等的原则。在政府角色方面，居家养老模式中，政府一改“全能”的角色而成为主导者，与市场、社会共同协作。在受益者方面，居家养老服务的受益者为所有老人，而机构养老则有一定的局限性。在均等化方面，居家养老服务做到了起点均等、过程均等、结果均等；而其他两种养老模式则不具备这一特点。许多调查显示，大多数老年人希望在家养老护理，一般只会在生活完全不能自理而身边又无人照顾的情况下才会选择去养护机构。这就使社区养老模式以其既能满足老人居家的心愿，又能得到照顾、医疗、娱乐等所有服务，成为一条现实的、适宜的理想选择。

四、养老服务财政供给机制建立的制约因素

1.财政支出制度的安排难以起到“托底”保障作用。一是制度缺失。中央和地方政府财权事权划分的不明晰，养老和医疗等社会保障体系不完善，城乡两元制社会经济结构等。二是投入不足。养老服务供给需要配备适老基础设施、专业服务人员等，而当前的财政投入明显不足。三是政策缺陷。养老服务业缺乏宏观规划和政策扶持，目前还没有形成统一长效的政策指导和支持体系，也没有建立国家统一的认证标准和规范化管理制度。

2.现行的税负水平及税制结构使政府在政策选择上陷入两难境地。其一，人口老龄化的加剧对提高宏观税负水平提出了客观要求，但当前我国税负水平已经处于较高水平，以此增加财力保障老龄化支出的空间已经比较有限。其二，当前的税收激励未能充分考虑老龄化支出的特殊需要以及对养老服务业的扶持，如现行增值税、营业税并存，对服务收入全额征收营业税，投入物的进项增值税不能扣除，存在重复征税；现行个人所得税中缺乏赡养费用的税前扣除规定等。

五、构建养老服务财政供给机制的基本思路

（一）政府转变职能，找准角色定位

1.政府是养老服务的主导者，而不是服务的直接提供者，鼓励养老服务社会化、产业化、专业化发展，这是养老服务财政供给的指导思想，也是发展养老服务体系的基本宗旨。

2.政府要建立健全相关法律法规及相应的认证体系，规定统一的养老服务规范与标准化考核，建立养老服务准入、退出、监管制度，加大执法力度，规范养老服务市场行为；建立养老机构等级评定制度、老年人入院评估、养老服务需求评估等评估制度；建立健全社会保障体系，并确保养老金的增值保值；

3.政府应引导民间资金进入养老服务市场，并设立与公立养老服务机构一致的优惠政策，如对民营养老机构给予建设用地、资金筹集、财政补贴、税收支出等多方面的优惠，提高社会资本进入养老服务的积极性。

（二）支持养老服务事业发展的财政支出政策

1.界定各层级政府在养老服务供给中的地位和投入规模。依据公共产品提供的层次性理论，地方政府比中央政府更了解当地居民的偏好与信息，也更了解地方公共品供给的成本与收益水平，因此养老服务供给要以地方政府为实施主体，中央政府则负责总体规划及资金保障。另外，中央政府要规范和完善对各地方政府特别是财力不足地区的转移支付制度，使每千名老年人拥有30张养老床位数目标尽早实现。

2.建立社会保障预算，减轻财政支出压力。通过建立社会保障预算，能全面准确的反映财政社会保障收支情况，强化社会保障资金的预算约束和财务管理机制；各级政府要建立养老服务补贴专项资金，条件成熟时建立养老服务专项预算。

3.建立养老服务补贴制度。作为有限政府和发展中国家，现实的服务补贴范围应当为困难老年人；养老服务补贴标准可以通过养老机构的护理费进行测算；养老服务补贴发放方式应直接发放到个人；测算养老服务补贴资金则主要依据补贴对象的人数和标准。在全国提供较为统一的高质量政府供给型养老服务，财政的压力相当巨大，所以补贴一定要结合各地具体经济发展状况。

4.推广政府购买基本居家养老服务。这是在养老服务中引入市场竞争机制的一种制度安排，政府并不直接提供具体服务，而是通过政府采购等方式取得养老服务并以向老人发放养老服务券、设置居家养老服务点等多种形式开展服务。这是公共产品由私人生产，政府提供的一种方式。

（三）支持养老服务事业发展的税收政策

1.“未富先老”的特殊国情使得人们对于养老服务的需求弹性较高，而养老服务由于投资大、回报慢、盈利水平有限，除了政府应当承担大部分投资责任之外，民间资本很难自发地投入，需要政府采用减税等手段予以引导。而且养老服务业属于第三产业，是现代服务业中的重要组成部分，涉及的领域广（如家政、医疗保健服务等），与之相关的行业多（如房地产业等），能够促进外来务工人员和城镇下岗失业人员的就业和再就业，加大政府税收支持力度更为必要。

2.对提供老年服务及生产老年护理用品的纳税人实行营业税转增值税的改革，根据这类企业的具体情况制定过渡政策，减轻其双重征税的税收负担。

3.以房养老是国际上广为流行的模式，人口密度大的日本已有30%的老人采行以房养老模式，美国早在20世纪60年代就开始试行这种模式。政府应鼓励有产权房老人采用以房养老模式，对采用住房养老模式的老人免征房产税。

4.在制定个人所得税扣除标准时，可考虑对与老人居住在一起的子女的所得收入的费用扣除额，或者测算出一个扣除系数，实现赡养费用的税前扣除。

〔1〕赵东霞，王金羽.辽宁养老服务业发展的财政政策支持.经济研究导刊，2012（28）.

〔2〕UNDP“促进中国养老服务体系发展的财税政策研究”课题组.促进中国养老服务体系发展的财税政策研究.财政研究，2012（4）.

〔3〕陈智.浅析应对人口老龄化的公共政策.特区经济，2012（6）.

〔4〕于戈，刘晓梅.论我国养老服务业发展研究.甘肃社会科学，2011（5）.