新时期农民负担问题及财政支农的整体设计

张立承

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

“多予、少取、放活”，是党中央对新时期“三农”工作提出的重要指导方针。其中“少取”，就是要在统一城乡税赋制度的基础上，全面取消面向农民的各种不合理收费，减轻农民负担，保护农民合法权益。随着农村税费改革的顺利完成和农村综合改革全面整体推进，一项项惠及亿万农民的“民生工程”重新理顺了国家、集体、农民之间的分配关系，重新调整了工农关系、城乡关系，开启了农民休养生息的新时期。农村税费改革完成后，农民负担总体上保持在较低水平，由此引发的矛盾大幅减少，农村干群关系也得到了明显改善。但是，新时期农民务农“零税负”并不等于“零负担”，农民负担的内涵和结构发生新的变化，在一定条件下农民负担还有可能出现反弹，走出“黄宗羲定律”仍然需要长期不断地做好农民减负工作。从财政支农的角度看，除了继续加大资金支持以外，在政策和制度层面还要有整体的设计。

一、新时期农民负担内涵界定

（一）农民负担的内涵

从历史上看农民负担是一个中性概念，泛指农民承担的一切税收、费用和劳务。在数千年的封建社会，农业是整个社会经济结构中的重要产业，统治阶级通过向农民征收税赋来维系其统治。农民负担在名称和形态上有过很多变化，例如“田租”、“口赋”、“徭役”等，但是“皇粮国税”作为邦国之本，确实在保证中国这个东方古国辉煌存续，悠久文明延伸方面起到了积极作用。历史上许多封建王朝的更迭都源自农民起义，而农民起义并不是因为农民负担的存在，而是因为农民负担过重，农民生活难以为继。所以，在封建社会种田交税是一个农民普遍接受的天经地义的事情。

新时期农民负担的内涵有广义和狭义之分。广义的农民负担是指农民从事生产生活所承担的成本费用。广义的农民负担内涵丰富，生产方面的用水、用电、使用农用机具等方面的成本支出，生活方面的教育、医疗、婚姻、建房、殡葬等方面的支出都属于广义农民负担范畴。狭义的农民负担是指在2006年取消农业税以后，农民、村级组织、农民专业合作社依法承担的各类行政事业性费用和经营服务性费用以及农民依照法律法规所承担的村级集体公益事业建设资金和劳务。新时期狭义的农民负担更多的体现了服务型收费理念，政府作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，向农民收取补偿成本支出所必需的行政性和经营性费用。

（二）农村税费改革前后农民负担构成的转变

农村税费改革前的农民负担构成包括：税收负担（农业税、特产税和屠宰税等）、非税收负担（村提留和乡统筹费）、“两工”（积累工和义务工）和各种收费、集资、罚款和摊派等社会负担。

农村税费改革后，根据农业部年度统计对农民负担构成界定，农民负担包括：上交集体各种款项（土地承包费、共同生产、建房收费等）、各种社会负担（罚款、集资摊派、行政事业性收费）、一事一议筹资及以资代劳款。

农村税费改革后农民负担的内容和形式都发生了较大变化。农业税取消了，“两工”和村提留中用于农田水利建设、植树造林的公积金取消后，村内修建村内道路、植树造林和农田水利等基础设施建设通过一事一议筹资筹劳解决，国家通过奖补政策再补贴一部分；用于义务教育、计生、优抚和民兵训练的乡统筹费取消后，由各级政府以转移支付形式通过财政预算安排；用于合作医疗保健等公益金取消后，实施新型农村合作医疗保险和新型农村社会养老保险，财政补贴一部分，农民自己再出一部分；用于村级运转的村干部工资和村办公经费等管理费取消后，由公共财政通过转移支付解决。

由此可见，农村税费改革后，村提留、乡统筹、农业税和专门面向农民的行政事业性收费没有了，农民的直接负担大幅减轻，但是农民仍在承担一些合理的直接负担。“零税负”不等于“零负担”，农民负担有其长期存在的合理性。

二、新时期农民负担的现状

农村税费改革是我国处理国家、集体、农民三者利益分配关系的一次具有里程碑意义的重大改革。以2005年底全国人民代表大会常务委员会审议通过取消农业税为标志，这之后政府与农民的关系进入了一个崭新时期。新时期农民负担在规模、程度、结构等方面都呈现了一些新的变化和特点。

（一）新时期农民负担水平

“十一五”期间农民人均负担从2006年的30.95元逐年上涨到2010年的38.63元，年均增长5.70%。尽管农民直接承担的费用总额和人均直接承担的费用都呈现上涨态势，但是对比农民人均纯收入的增长，新时期农民人均负担水平却呈现逐年下降的态势。2006年农民人均负担占纯收入的比重为0.86%，逐年下降到2010年的0.65%（见表1）。

表1 新时期农民负担水平

图1 2006年—2010年农民承担的直接费用总额（单位：亿元）

（二）新时期农民负担的区域差异

新时期农民负担区域差异对比选取中共中央政策研究室和农业部联合开展的全国农村固定观察点调查统计数据，着重分析农民人均上交村、组集体费用（包括土地承包费、一事一议筹资）；生活服务类支出中的医疗住院费支出；教育服务类支出中的学杂费支出三大类支出在东、中、西部的负担情况。全国农村固定观察点调查系统有调查农户23000户，调查村355个行政村，样本分布在全国除港、澳、台以外的31个省（自治区、直辖市）。

第一，农民上交村、组集体费用。对典型农户调查数据分析可以看出，2009年东部地区的上交村、组集体费用占纯收入的比重最高为0.28%，高出全国平均水平0.06个百分点，中部地区的这一比重最低为0.14%。这一位次格局明显有别于税费改革结束后的第一年2006年。2006年，东部和中部上交村、组集体费用占纯收入的比重都高于全国平均水平，其中中部地区最高0.25%，西部地区最低0.12%。农村税费改革后，中西部地区村、组集体组织对农民收入分配的影响力在下降，而东部地区的基层组织对辖区农民收入分配的控制能力还在加强（见表2）。

表2 东、中、西部上交村、组集体费用占纯收入比重情况

第二，学杂费。东中西部学杂费占农民人均纯收入的比重在税费改革后都呈现下降趋势，整体降幅达到25%左右，其中中部地区下降最为明显，降幅接近30%。2009年学杂费占纯收入比重西部地区占比最高为2.48%，其次是中部地区为2.46%，东部地区最低为2.29%。这也说明教育费用与纯收入的比重与经济发达程度呈反比（见表3）。

第三，医疗住院费。通过对典型农户医疗费用对比发现，医疗住院费占纯收入的比重在2006年-2009年的四年间呈现整体走高的态势，特别是西部地区占比提升了20%。东、中、西三个地区中，西部地区这一比重高于东部和中部地区，中部地区比重整体高于东部地区。这说明医疗费用与纯收入的比重同教育费用一样，与经济发达程度呈反比。

表3 东、中、西部学杂费占农民人均纯收入比重情况

表4 东、中、西部医疗住院费占农民人均纯收入比重情况

（三）农村税费改革前后农民负担程度演变

以下选取改革前的1996年-1999年和改革后的2006年-2010年两个阶段分析改革前后农民负担的演变。

农村税费改革之前，农民直接承担的税费负担占人均纯收入的比重都维持在6%以上。农民人均税费负担重，排在首位的是“三提五统”，占到农民人均全部税费负担的50%左右，其次是农业类税收，占到全部负担的25%左右（见表5）。

农村税费改革后，农民直接承担的费用总额整体下降，2006年-2010年人均负担占人均纯收入的比重没有超过1%。这一比重在2010年相当于1999年的十分之一左右。农民负担整体下降主要得益于国家取消了上交国家的农业类税收和上交乡、村两级的统筹、提留两项负担，其贡献率超过80%。另一方面，农民人均纯收入大幅上涨也间接降低了农民负担水平。1996年-1999年农民人均纯收入年均仅增长了4.7%，而2006年-2010年农民人均纯收入年均增长13.3%。

表5 农村税费改革前：1996年—1999年农民税费负担情况表

表6 农村税费改革后：2006年—2010年农民直接承担的费用负担情况表

三、现阶段农民负担领域存在的主要问题

（一）农民水费涨幅过快，部分农灌区农民水费负担较重

根据调查数据统计，2003年小麦、稻谷、玉米和棉花四类主要农作物的亩均灌溉用水及用电费用分别为14.9元、16.62元、6.91元和18.34元，到2009年这四类农作物的亩均灌溉用水及用电费用为21.37元、19.52元、8.77元和30.96元，分别上涨了 43.42%、17.45%、26.92%和 68.81%（见表7）。农民水费涨幅过快的原因一方面是由于我国广大农灌区基础设施建设不完善，末级渠系缺乏基本的计量设施，农业用水难以实行计量收费，普遍按灌溉面积平摊水费，抬高了农民用水的负担；另一方面，部分地方借灌溉用水搭车收取一些公益活动费用，弥补成本开支，比如根据农业部对农民负担的监督检查，一些地区要求农民承担公益性排涝费用，平均每亩10-15元，主要用于排涝站人员工资、电费和设备维修费用。

表7 主要农作物水费及灌溉用电费用变动情况单位：元 ／亩

（二）地方一事一议筹资筹劳不规范

这突出表现在以下三个方面。其一，地方一事一议筹资筹劳适用范围不当。一些地方将农村中小学校舍修建、通村通乡道路建设、农村电网改造升级等应由公共财政承担的农村公益性项目列入一事一议范围。其二，实施一事一议民主程序不规范。一些一事一议项目没有经过部门的审核，有的项目未按照规定的程序公开规范实施，损害了农民有效行使民主决策权，甚至是侵害了部分农民的利益。其三，突破了省级人民政府规定的一事一议筹资筹劳限额标准。一些地方为了逃避对农民负担的监督检查，以自愿捐款名义变相向农民集资，农民实际负担的一事一议筹资标准突破了省级人民政府规定的上限。

（三）村级组织和农民专业合作社承担的负担呈加重态势

近年来许多地方将加重农民负担的触角伸向了农村村级组织和农民专业合作社。过去一些不合理的负担是向农户和农民直接收取，在农村税费改革以及农村综合改革过程中，这些费用和负担被明令取消，但是其中的一些负担被转嫁到村级组织或农民专业合作社承担。比如报刊订阅、技术培训。上级政府部门超标准要求村级组织订阅报刊，为农民合作组织举办技术培训讲座，收取高额培训费用等都是新时期村级组织和农民专业合作社承担负担加重的表现形式。

（四）搭车收费和代扣费用问题屡禁不止

自农民负担成为社会关注热点问题后，搭车收费是最为常见的加重农民负担的方式。近年来农村义务教育、计划生育等传统的搭车收费领域仍出现了负担整体下降后的反弹苗头。根据全国农村固定观察点调查数据，2009年全国23000个样本农户中人均学杂费负担为236.88元，比2008年增长了13.9%。根据农业部对30个省份和百县农民负担监测统计，2011年监测户人均承担小学义务教育费用比上年增长了18.1%，计划生育收费比上一年度增长了4.5%。

图2 2000年-2009年全国农民人均学杂费用变动情况

近年来，在落实强农惠农富农政策中乱收代扣费用问题不断出现。有的地方在办理新农合、新农保的时候，在向农民收取国家允许的参合、参保个人缴费部分的同时，还向农民收取修路、治水等建设项目资金，如果农民不交钱就不给予办理参合、参保业务。有的地方在农民领取国家的惠农补贴的时候，抵扣修路集资、新农合、农业税尾欠等费用，不同程度地加重了农民的负担。

四、新时期诱发农民负担反弹的原因分析

明末清初重要思想家黄宗羲研究税赋制度发现历代税赋改革都会选择“向来丛弊为之一清”的并税式改革，农民负担在下降一段时间后都会涨到一个比改革前更高的水平，而且一次比一次重，所谓“黄宗羲定律”。“黄宗羲定律”反映出封建社会国家与农民利益分配关系中农民处于劣势地位，被周而复始地加重负担的历史规律，但是在农村税费改革后，新时期诱发农民负担反弹的原因远非封建社会那么简单，需要将农民负担问题放入整个社会经济生活中，在工业化、城镇化、农业现代化这样一个大的背景下加以考察。

1.财政难以承担城市化快速推进过程中大量农村基础设施公共投资任务，部分转嫁到农民个人头上，从而加重农民负担。历史形成的城乡二元经济结构，让城市与农村在基础设施建设方面差异巨大。近年来，广大农民和基层政府领导在农村基础设施建设方面取得了普遍共识，“要致富、先修路”等基础设施建设理念已经深入人心，由此迸发出农村基础设施建设的巨大公共投资需求。但是，财力的增长与历史欠账所形成的巨大现实需求之间明显不匹配。在财政资源约束下，将公共投资任务部分转嫁到农民个人或家庭头上，集资搞建设成为尽快脱贫致富的一种现实选择。应该说农民集资搞基础设施建设，特别是在解决“最后一公里”问题上有其优势，但是如果控制不好，也会加重农民负担。

2.民生财政导向下农村公共服务水平进一步提高需要大规模投入支撑，公共服务变相由农民“买单”加重农民负担。我国广大农村地域广、人口多，有效提升农村公共服务水平需要大规模公共投入支撑，特别是我国在农村地区刚刚起步的农村低保、农村养老保险等基本公共服务的保障能力还较弱，这些公共服务只能是缓解部分问题，并不能完全依赖，这些公共服务目前的投入与现实需要还有较大差距。另一方面，在现有基础上进一步提升农村公共服务水平，财政投入产出效果要明显弱于农村公共服务改善初期，对各级财政公共服务筹资带来不小的难度。可以预见，在民生财政导向下农村公共服务水平仍将会持续改善，如果基层政府寻求农村公共服务成本分摊，公共服务变相由农民“买单”，尽管集资、摊派解决的是公共服务供给问题，但是仍然会加重农民脆弱的负担。

3.政府与农民间公共项目成本分担边界不清晰，容易导致本应由政府承担的公共支出转由农民负担。目前我国涉农覆盖范围较小、受益群体也较小的公共投资建设项目有两类筹资方式。其一是政府财政主导，由县乡政府根据中央和省级政府的专项资金安排，编制项目报告向上申请财政专项资金，申请到了再由基础财政给予一定比例的配套，如果有资金缺口还可以向农民筹资筹劳实施建设。其二是村级集体组织主导，通过村民大会商议决定实施的公共投资项目，通过“一事一议”的方式筹集建设资金，上级财政给予一定规模的奖励和补助。这两种模式都是政府与农民合作筹集小型农村公共投资工程所需资金。从现有的管理制度看，农民自身并不清楚所要建设的公共工程事前究竟能从政府争取来多少财政资金。但是清楚的是：全部投资中除去政府投入外就需要自行解决。由于这些小型的涉农公共投资项目并没有在政府与农民间清晰界定成本分担机制，边界模糊就容易导致本应由政府承担，特别是由基层政府承担的公共投资转由农民负担，导致农民负担反弹。

4.县级财政财力缺乏稳定的增长来源，难以有效承载农村税费改革后“回归财政”的公共支出压力。农村税费改革后，为了减轻农民负担，一些原来通过向农民收费维持的公共服务逐步回归财政。改革的基本路径是将原来的乡镇财政承担的一些涉农公共服务的支出责任上收到县级财政，相应弱化乡镇财政作用。比如实施了“以县为主”的农村义务教育管理体制、村组干部工资由县级财政统发、近年来“新医改”又将乡镇卫生院上收县级，实行了“收支两条线”改革。尽管，农村税费改革过程中中央财政、省级财政给予了大规模农村税费改革转移支付，事实上涉农公共服务“回归财政”的公共支出压力主要是落到了县级财政层面，特别是近年来这些公共服务调资调标的新增支出要由县级财政承担，例如农村中小学教师和乡镇医务人员的绩效工资都要落到县级财政头上。这些新增的公共支出压力恰恰也是黄宗羲定律中农民负担周而复始逐步加重的制度性原因之一。

5.有效防范农民负担反弹的监督约束机制还不完善，容易在农民负担反弹中积累矛盾。主要表现在两个方面。其一，政府涉农部门涉农收费自律机制不完善。农业部门是管理农民负担的职能部门，但是并不是所有的涉农部门都能在出台文件时“紧绷这根弦”，从严审核涉农负担文件。农村税费改革至今已有十年，农民负担也不再是当前农村社会经济生活中的热点问题，农民负担很容易在新时期出现监管缺失。比如，在农村税费改革的过程中为解决农村小型基础设施建设的筹资问题设立了一事一议筹资筹劳制度，中央和地方财政也对一事一议实施奖补政策，但在实际执行过程中，一些地方把一事一议作为搭车收费项目之一。其二，农民的监督意识薄弱。农民负担加重的过程是从小到大逐步积累的，在初始阶段即便明知是不合理收费，在可承受范围内农民多数还是选择忍受，这也容易在农民负担反弹中积累矛盾。

五、新时期财政支持农民减负的整体设计

1.统筹城乡发展，消除农民负担反弹的制度根源。在二元经济结构的影响下，重城市轻农村的理念根深蒂固，历史上逐步形成了城市的事情国家办，农民的事情农民自己办的财政支出逻辑。进入新世纪，2004年以来中央连续出台了九个中央一号文件，逐步把国家基础设施建设和社会发展的重点向农村倾斜，农民负担已有大幅度降低，但导致农民负担反弹的矛盾和问题仍然存在。辩证来看，农民负担作为一个中性概念，合理的农民负担会长期存在。问题的关键是要通过公共财政资源有效推动城乡统筹发展，斩断农民负担反弹的制度根源。公共财政应该立足农民负担长期性认识，以农村基础设施建设和城乡基本公共服务均等化为切入点，进一步扩大公共财政覆盖农村的范围。在社会主义新农村建设中立足财政的公共属性，不仅支持生产型基础设施建设，而且要有效提升农村生活型基础设施建设水平，在农民低负担条件下改善生产生活条件。同时，借助“民生财政”改革有利时机，抓紧时间打通长期制约城乡分置的公共服务改革瓶颈因素，实现城市与农村基本公共服务供给有效对接。部分筹资型的公共服务可以先在统一的制度框架下分档运行，根据农民的消费水平设置合适的服务层次，并逐步过渡到覆盖城乡、统一的公共服务体系。

2.调整政府间财政关系，建立财力与事权相匹配的财政体制。新时期，应该在五级政府体系中着力建立财力与事权相匹配的财政体制，避免出现因政府事权模糊导致共担事权范围扩大，涉农公共支出下沉为基层支出责任，并转嫁到农民头上。财政体制的调整需要做好以下两个方面。其一，事权划分由定性描述向定量考核跨越，有效杜绝支出责任在财政体制执行期内层层下移的问题。其二，建立农村税费改革转移支付动态增长机制，顺应“回归财政”后公共支出正常增长的现实需要。

3.加大财政奖补力度，规范、量力完成农村“一事一议”筹资筹劳。零税负不等于零负担，低负担不等于不搞公益事业。新时期应该在政策导向上顺应农民改善基础设施的迫切需要，进一步加大财政对农村“一事一议”筹资筹劳的奖补力度。首先是要在规范的前提下开展“一事一议”筹资筹劳，坚持以人为本、尊重农民权利，着力解决偏远地区、民族地区、边境地区、高寒地区、贫困地区等区域农民最急需、最直接的民生问题。其次是农民要在量力的基础上，财政加大奖补力度，鼓励农民自愿多出资出劳，多筹多补、多干多补、多补多办，引导企业和社会捐资赞助，努力健全村级公益事业建设多元投入机制。

4.各级财政着力解决农村“最后一公里”问题，提高资源使用效率。农村“最后一公里”问题是指我国农村基础设施建设中干线、主网基本建成情况下，进村、入户、到田的末端建设欠缺，导致农民仍不能够享受到基础设施整体改善后的好处。“最后一公里”问题涉及到农田灌溉用水、农村道路、农村信息服务、农村用电等方面。农村“最后一公里”问题是我国涉农基础设施建设整体改善背景下出现的特殊的阶段性问题。新时期农民用水价格、修路集资等问题都是对农民负担有重要影响的因素，解决“最后一公里”问题有助于农民高效接入已建成的干线和主网，提高资源使用效率，从而降低生产生活成本，间接降低农民负担。现阶段，财政解决农村“最后一公里”问题需要重点关注农田水利、农村用电、农村公路三个方面。农田水利应该大力建设支渠和毛渠，对输水管线进行防渗处理；农村用电应该降低入户老旧线路的能量损耗，为实行城乡同网同价创造条件；农村公路建设应该与“一事一议”有效衔接，政府奖补与农民筹资筹劳形成合力。财政解决“最后一公里”问题还要理顺管理体制，落实完工项目“有人管、有人养”，为农民可持续低成本利用资源提供保障。

5.加强基层财政部门预算管理，切实减轻农民行政事业性收费负担。根据典型调查，新时期面向农民的行政事业性收费负担主要集中在农村中小学教育收费、婚姻登记收费、殡葬服务收费、农民建房收费、办理身份证收费、有线电视收费等六个方面。建议加强基层财政对教育、民政、住建、公安、广电等涉农行政事业性收费部门预算管理，除全额纳入预算管理外，严格审核部门用款支出，切断部门通过乱收费与部门利益之间的联系。用科学化、精细化理念来引导和规范基层部门收支行为。当前加强基层部门预算管理，减轻农民行政事业性收费负担需要着力做好三个方面的工作。其一，在预决算审核时，检查杜绝部门机关将职责范围内的公共服务活动变无偿为有偿，变相向农民收取费用的行政行为；其二，在预决算审核时，纠正将国家机关的职能转移、分解到下属事业单位或经济实体，进行有偿服务向农民收取费用的错误行为；其三，禁止部门单位利用管理职权和行业垄断地位，以保证金、抵押金、储蓄金、赞助费等形式变相向农民收费，或强行服务并从中牟利或搭车收费。