农业财政分配机制选择中公平与竞争的考量

何 练 陈 娟

（1.吉林大学珠海学院，珠海 519041；2.珠海市财政局，广东 519002）

财政支农是国家强农、惠农、富农的重要手段，也是落实“三农”政策的最有力保障措施。2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》中再次明确，要按照增加总量、扩大范围、完善机制的要求，加大农业投入和补贴力度；同时强调要有效整合国家投入，提高资金使用效率，切实加强财政“三农”投入和补贴资金使用监管。农业财政分配机制决定了支农财政资金的使用效率及其监管方式，进而对农业投入及补贴的实际效果产生至关重要的影响。目前，财政支农专项资金的分配机制主要存在两种方式，分别是公平性分配机制和竞争性分配机制。因此，本文结合珠海市生态农业财政分配实践，对上述两种方式进行比较研究。

一、财政支农资金的公平性分配机制

公平性分配机制延续了传统财政资金的分配机制，一般做法是由企业或个人向有关部门提出申请，或有关部门直接对符合条件的企业或个人进行审查核定，然后有关部门经汇总、统计、核算后上报至市财政局，最后由市财政局根据相关文件政策，调配资金下拨至有关部门执行具体操作，直至资金发放至补贴对象。以种粮补贴为例，具体步骤为：首先，由各镇人民政府作为农资综合直补和种粮直补工作的实施主体，由主管农业的镇领导为组长，农业生产办和财政所具体负责核定符合补贴资格的粮食种植面积，然后上报至市海洋农渔和水务局，经统计汇总后再上报至市财政局，由市财政局根据《关于我市种粮补贴有关事项的通知》文件及中央和省财政厅、农业厅相关补贴政策文件的要求，将省下达资金及市配套资金转移支付至各区。最后，农户补贴资金由财政所审定后，通过当地农村信用社“一折通”直接发放到农户。

这种传统的财政支农专项资金分配机制的优点是能够体现财政资金分配的公平合理，使得公共财政资源能够覆盖私人投资所不愿涉足的低回报领域；同时也能够提高第一产业从业人员的整体福利水平，使得公共财政资源能够惠及最广大的农民群体，提高其收入水平。然而，这种分配机制另一方面也渗透着浓厚的平均主义色彩。例如，种粮（水稻）直补，主要是按上一年度各区农业、财政部门联合核定的实际水稻播种面积发放补贴。只要是符合资格的种粮农户均能获得种粮直补，补贴标准为每亩104元（其中省4元、市70元、区30元）。这种分配方式并不考虑农户是否采用了先进的生产方式以及补贴是否能够带来生产效率的提高，反而阻碍了资源重新优化配置的进程，使得那些生产方式落后、生产效率低下的小农业得以残存。因此，这种分配机制并不能达到汰弱留强，提高农业生产力的目的。除此以外，公平性分配机制同时存在权力分配过分集中的情况。由于采用数据层层上报、资金层层下拨的方式，因而就难以避免各方利益主体“寻租”活动的出现。尽管如今补贴资金全面实行“一折通”发放，防止了补贴资金被挪用、截留或代扣等情况的发生，但是在数据上报环节，可能发生的“寻租”活动导致数据的真实性和准确性面临较大的挑战。最后需要补充的是，公平分配财政资金导致与资金运用效率相关的绩效评价体系建设变得毫无必要，导致这种传统的分配体制下支农专项资金的分配存在“重分配，轻管理”的倾向，进而财政资金的预期绩效难以实现。

为了弥补公平性分配机制的缺陷，同时促进生产效率提高，珠海市财政支农专项资金的分配引入了竞争性分配机制。

二、财政支农资金的竞争性分配机制

竞争性分配机制是一种创新性财政支农专项资金分配方式，是在传统公平性分配机制基础上演变而来的。其改革的关键是对财政支农专项资金的分配对象不预先进行限定，即不固定专项资金的使用对象，使得分配结果具有可选择性。这种分配机制重点是在分配环节引入竞争机制，在明确使用范围及预期绩效目标的基础上，通过招投标或专家评审等方法，在众多备选项目中选择最能实现专项资金绩效目标、使用效益最高或实施成本最低的项目。其一般做法是，首先，由政府有关部门界定支农专项资金的适用范围，即符合申报资格的目标对象人群或企业，然后基层政府部门负责组织申报和上报，经过评审小组的评审、考察、筛选、公示和报批，最终确认项目，并由市财政局根据相关文件政策，调配并下拨资金。以“菜篮子”基地申报认定为例，具体步骤为：首先，珠海市海洋农渔和水务局颁布了《珠海市菜篮子基地认定与管理暂行办法》，从法人资格、管理主体、经营规范、生产规模等若干方面明确了合资格申报菜篮子基地的目标群体。其次，各区农业主管部门负责组织具备条件的单位自愿申报并提交有关材料。经过区农业部门初审、市海洋农渔和水务局组织相关专家和部门进行实地考察和综合评价、审定和公示等环节，然后报市政府批准后授予“珠海市菜篮子基地”称号，并颁发牌证。最后，珠海市财政局根据《关于印发珠海市落实“菜篮子”市长负责制工作方案的通知》、《珠海市菜篮子基地认定与管理暂行办法》、《“菜篮子”工程专项资金使用管理暂行办法》等文件精神，安排菜篮子专项资金分年度、分批给予认定基地财政支持，用于完善基础设施、质量检测、品种改良、环境整治等。

竞争性分配机制的优势恰好可以弥补传统分配制度的内在缺陷。它通过引入竞争机制，构建一个竞争性市场，借助各方主体的有序竞争可以实现“多中选好，好中选优”，这种“优胜劣汰”的制度安排有利于提高财政资源的配置效率。竞争性分配遵守“效率优先”的原则，将绩效目标作为财政支农专项资金分配和项目遴选的重要判断标准，依托绩效评价指标体系，对配套资金的落实、技术力量的安排、服务质量、工程质量以及社会效益、资金效益等各项指标进行综合评定，确保专项资金有效分配和高效使用。具体表现在：一是在财政专项资金申请和分配阶段，对资金项目进行绩效目标管理，以绩效目标的合理合规和预期效益为依据，公开评价、筛选最优项目分配资金。二是在项目实施阶段，实施绩效监督，以绩效目标为导向对项目的实施进行追踪管理。三是对项目的完成情况或跨年度项目的年度进展实施绩效评价，将评价结果作为改进预算管理的重要依据。

三、财政分配机制选择的误区

——误区一：竞争性分配机制优于公平性分配机制

竞争性分配机制的最大特点在于坚持“效率优先”原则，能够促进支农专项资金的优化配置，提高财政资金运用效率。而公平性分配机制的最大特点在于遵守“兼顾公平”原则，能够体现财政资金分配的公平合理，使得公共财政资源能够惠及最广大的农民群体，提高整体福利水平。这两种财政支农分配机制相当于资源配置的两个不同维度，并无优劣之分。相反，两种分配机制是相辅相成、互相补充的。问题的关键不在于比较孰优孰劣，而是把握每种分配机制的运用时机，即在什么样的条件下，应该运用哪种分配机制。

选择合适的财政资金分配机制，需要把握以下几点原则。

第一，根据不同的财政目标选择不同的分配机制。由于财政支农专项资金可能有着不同的用途，而不同用途的资金追求的财政目标客观上存在着一定差异。例如，以科技兴农、建立现代农业产业体系、农产品开发与推广、推动农业现代化和机械化、品牌培育、农业融资等为财政目标的财政补贴资金一般可以引入竞争性分配机制。原因在于被财政扶持的对象不仅需要证明其获得财政支持后能够提高生产效率的能力，而且更需要在实践中适应激烈的市场竞争。倘若采用公平性分配机制，那么即便获得财政支持，被扶持对象也可能因效率低下而被市场所淘汰，进而间接导致财政资源配置的低效率。又如，以基本农田保护和水资源保护补偿、农业防灾减灾、农村基础设施建设补助、农业保险等为财政目标的财政补贴资金一般需要运用公平性分配机制。原因在于被财政支持的对象不具备参与市场竞争的能力，或者是属于社会中低收入阶层。倘若采用竞争性分配机制，那么被扶持对象会因缺乏效率而无法获得足够的资金支持，导致财政支农资金配置的严重失衡。

第二，如果根据财政目标选择分配机制仍然过于笼统抽象，不易判断的话，那么可以针对财政支持项目和内容选择对应的分配机制。政府公共财政干预的一个基本原则是弥补由于市场在配置资源方面出现低效率时候而导致的市场失灵。市场失灵经常发生在市场机制不能发挥调节作用的公共物品领域。公共物品是私人不愿意生产或无法生产而只能由政府公共部门生产和提供的产品，例如村容村貌、道路、水电等农村基础设施建设，基本农田保护和水资源保护，应急度汛工程、除险加固等农业防灾减灾公共工程，城乡造林绿化、林分林相改造、生态景观林带建设等林业生态保护工程。政府公共财政用于生产和提供公共物品的资金一般适用于公平性分配机制。原因是用于农业和农村生产生活所需的最基本的公共产品或服务的专项资金一般无法引入竞争性分配机制，深层次的原因则是提供公共物品的财政资金需要惠及全体农民，不能有所偏颇，这样才能体现社会公平。但是需要强调的是，采用公平机制分配财政支农资金并不意味着需要同时地、广泛地支持全体对象，否则便会出现“撒胡椒面”的问题，不仅补贴金额被摊分后变少，而且起到的作用也十分有限。因此，在具体操作上，可以加入时间因素考虑财政资金的分配，例如，首先对被扶持对象按照某种规则进行排序，然后以若干年为一个周期，各年度的专项资金按顺序分批集中扶持特定对象，这样便能“集中兵力各个击破”。

第三，一般情况下，对于生产性强、市场化程度较高的项目，理论上均可引入竞争性分配机制。而且在申报项目过多、财政资金有限的情况下，能够择优扶持，从而促进财政资源的优化配置。例如，用于农产品开发、品种改良、农业机械技术升级等扶持农业科技类项目的农业三项科技经费，用于品牌培育、农业产业化等的“菜篮子”专项资金，都适用于竞争性分配机制。由于这类专项资金不设定固定的扶持对象，而是设置严格的绩效评价指标体系，从资金效益、竞争能力等多个方面综合考核候选对象，因此，候选对象或项目一般具有一定的市场竞争能力，其本身也就能够吸引一定的社会资本。也正因为如此，对于这类非生产或提供公共物品的对象或项目，政府应该准确把握“有所为有所不为”的原则。能够顺利参与市场竞争，获得市场投融资的成熟对象，不必耗费过多的财政资源。政府之所以仍然需要对部分农业项目进行扶持，是因为与其他工业、制造业、服务业等产业项目相比较，这类农业项目的投资回报率比较低、风险相对较大，导致社会资本不愿介入。而政府则可以通过财政支农资金与农村金融信贷的联动机制，即利用财政杠杆，引导部分社会资源重新配置到这类农业项目上。例如，可以仿效法国政府的做法，每年组织各个商业银行对支农贴息贷款进行利率投标，并从中选出投标利率最低的银行，授予其代表政府负责发放支农贴息贷款的资格。政府动用国家财政向银行支付部分贴息，而农民则支付剩余的市场利率部分。

——误区二：“寻租”活动仅存在于公平性分配机制

毋庸置疑，“寻租”活动的发生必然导致财政资源配置出现效率扭曲。低效率配置支农资金的结果必定违背了支农惠农的初衷，甚至反而加重农民的负担。

传统的公平性分配机制由于权力分配相对集中，导致“寻租”空间相对较大，因而导致涉农支农领域成为职务犯罪的高发地带。涉农领域职务犯罪大都发生在基层农业部门，表现在基层干部利用职务便利，套取、侵吞、挪用各种涉农惠农资金，侵犯农民切身利益。而在这些涉农领域的职务犯罪当中，犯罪分子大多利用公平性分配机制的制度缺陷实施贪腐行为的。例如，虚报退耕还林面积骗取国家退耕还林款项、挪用村级转移支付资金和粮食直补款等支农资金用于垫付水电费和其他税费等。

相比之下，财政支农资金的竞争性分配机制在资金需求方面引入了竞争机制，通过设计相对公平、公正、公开的绩效评价体系，从而能够最大限度地减少了权力腐败的空间，为相关参与主体提供了机会均等、过程公平的竞争环境，有利于打造“廉洁财政”，增强政府公信力。就这个方面而言，竞争性分配机制的确比公平性分配机制更能压缩“寻租”的空间。

然而，竞争性分配机制也并不能完全消除“寻租”活动的发生。近年来，涉农支农领域贪腐行为呈现出隐蔽性和群体性的新特征。例如，在农机补贴领域的贿赂犯罪中，个人受贿的背后多伴有单位受贿。个人受贿与单位受贿交织，个体腐败与单位“创收”相互依存。由于单位从中获得很大利益，因而个人受贿很容易隐蔽其内不被发现。在全国检察机关查办的涉农惠民领域贪污贿赂犯罪案件中，窝案串案呈现多发态势，表现为农村基层干部与农机经销厂商相互勾结，采用按销售额收受“推广费”直接提成、以股票分红形式间接提成、以单位办公经费名义公然索贿、定价虚高骗取补贴资金等作案手法，弄虚作假，从中套取和瓜分补贴，严重损害农民利益，破坏国家惠农政策。

由此可见，无论公平性分配机制，还是竞争性分配机制，都存在制度设计上的缺陷，都无法从根本上杜绝“寻租”活动的发生，只是在不同的分配机制上，“寻租”方式有所不同而已。归根结底，“寻租”活动的频繁发生是因为财政分配权力的过分集中。随着国家财政支农力度的不断加大，基层村组织需要承担的分配职能越来越多，这样也间接导致了基层村干部权利的畸形膨胀。权力集中形成绝对的权力，再加上监督职能的缺失，必然容易导致腐败。一些村级组织没有建设好，财务管理制度形同虚设，导致财务管理状况十分混乱。有的乡镇即使成立了会计核算中心，也因为村委会不及时上交账目，导致对村级财务的监督流于形式。

综上所述，公平性分配机制及竞争性分配机制相当于资源配置的两个不同维度，二者是相辅相成、互相补充的，并无优劣之分。只有针对不同的财政目标、具体的扶持内容和项目，或单独，或搭配使用两种分配机制，才能充分体现财政分配的公平性和竞争性，进而最大限度地提高财政资源的配置效率。与此同时，提高财政支农资金配置效率，有效遏制“寻租”活动，必须建立一套行之有效的财务管理制度和全面追踪的多方监督体系。在对农民的补贴补偿和村级财政性补助资金的发放和使用的监管上，要明令禁止截留、抵扣、挪用、拖欠、私分、侵占政府提供给农民、村集体经济组织以及农民专业合作经济组织的各种资金、物资的行为，从制度上进行有效的监管。

〔1〕新华社.关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见[Z/OL].2012-02-01.

〔2〕珠海市财政局，珠海市海洋农渔和水务局.关于我市种粮补贴有关事项的通知[Z/OL].2011-09-27.

〔3〕王冰，胡威.论财政支农方式改革——兼论对广东财政支农方式改革的建议[J].广东行政学院学报，2008（3）：73-76.

〔4〕佚名.农机补贴领域腐败高发个人受贿多伴有单位“创收”[N/OL].2011-01-05.

〔5〕胡锦武，黄和逊，罗博.支农款频当“唐僧肉”村干部腐败成新毒瘤[N/OL].2006-12-12.