印尼民主改革时期腐败问题探析

许利平

(中国社会科学院亚太与全球战略研究院 北京100007)

印度尼西亚自1999年进入民主改革时期以来，通过修改宪法，基本建立起多元民主体制。经过短暂的政治动荡，印尼的政治、经济、社会等步入平稳发展时期。自2004年以来，印尼经济连续8年保持5%以上的高增长，被国际机构称为未来“金砖国家”之一，并成为新兴经济体第二梯队的“领头羊”。但腐败难题一直困扰着印尼民主改革的步伐，并成为关乎这个东盟最大经济体崛起的重要变量之一，也将是未来印尼政府所必须面对的主要挑战之一。

那么印尼的腐败有什么特点?政府如何反腐败?效果如何?难点又在哪?本文将以实地考察和访谈为基础，对印尼民主改革时期的腐败难题进行逐一剖析，试图探讨破解该难题的一些方式或方法。

一 文献综述

印尼的腐败曾经与世界上最落后的非洲国家为伍，并引起国内外学术界的广泛关注。对印尼腐败现象的研究，学者们主要集中在苏哈托时代腐败现象的分析。首先，学者们从政治、经济、文化等角度分析苏哈托时代腐败产生的原因。西方学者菲尤娜在《印尼的贪污、官商勾结和裙带关系》一文中指出，“苏哈托时代腐败产生的原因是政治上，缺少责任、透明、民主制度和自由的媒体;经济上，政府对经济干预过多;文化上，爪哇传统送礼习惯和尊重权威的习俗影响。”［1］其次，学者们从微观的角度分析苏哈托时代腐败产生的过程。拉杰斯瓦里教授在《印度尼西亚的合作社、裙带关系与腐败》一文中，分析了苏哈托合作社经济时期裙带关系与腐败的关系。他着重剖析了“华人企业、军人企业、土著企业和苏哈托商业王国的行为与腐败的关系”［2］。再次，学者们用比较方法，研究苏哈托时代腐败与其他时代腐败的关系，从而总结反腐的共性。中国学者张洁在《腐败问题与印尼执政党更迭》一文中，“通过苏哈托与梅加瓦蒂执政时期的腐败与反腐败特征及其对执政党的影响，总结了印尼执政党在反腐败中的经验和教训。”［3］

学者们除了分析苏哈托时代腐败现象，还对战后初期印尼的腐败问题进行了研究。中国学者洪耀星在《战后初期印尼的腐败问题与反腐败措施》中，分析了“战后初期印尼腐败的特征、成因以及政府的反腐败措施及成效。”［4］

对于印尼民主改革时期的腐败问题，印尼本土学者探讨较多，但大都是探讨正在发生的具体腐败案件。学者阿里在《腐败与印度尼西亚商业环境的不确定性》一文中，从更微观的角度分析了地方经商环境恶化与腐败增加的密切关联。他指出，“商业环境的不确定性对贿赂程度具有决定性影响，同时，商业环境不确定性则体现了贿赂制度的脆弱性。”［5］

一些学者对于如何反腐进行了探讨，其中具有一定实践意义和理论意义的研究是西方学者本杰明的《管控腐败——印度尼西亚田野调查发现的现象》，他在文中“以印度尼西亚人口最集中的东爪哇省和中爪哇省为田野调查目的地，对608个村落使用世界银行贷款，修建乡村公路项目资金进行抽样调查，发现防止工程项目腐败的有效办法是利用传统乡村社会上下级监督关系，而草根大量地参与反腐，作用并不大。”［6］这一发现，对于发展中国家如何反腐具有重要实践指导意义。

二 腐败的类型与特点

在印尼民主改革时期，地方自治是其主要改革对象。一些地方政治家以地方自治作为政治资源进行利益交换的政治腐败行为，只是民主改革时期腐败现象中的“冰山一角”。目前威权民主时期的行政性腐败与民主改革时期普遍盛行的政治性腐败同时并存，形成民主改革时期最严重的腐败难题。

印尼腐败问题根深蒂固，产生的原因多种多样。贪污、官商勾结和裙带关系被称为腐败的“三股歪风”，并贯穿于整个印尼的民主转型之中。根据印尼的腐败特点，其腐败基本分为三种类型。

1.家族式腐败

家族式腐败一直是印尼独具特色的腐败现象。这里的“家族”是指含有某种特别权力的家族，它通过对某种权力的垄断，形成家族政治，然后通过家族政治获取家族经济利益，进而演变成家族腐败。

在苏哈托统治时期，其家族被认为是贪污腐败的主体。据国际机构估计，“苏哈托家族的资产多达160亿到400亿美元。”［7］苏哈托家族及其亲朋好友控制和垄断了印尼的很多经济部门，银行、地产、汽车、民航、石油、基础设施、大型项目招标投标等无不深深烙上腐败痕迹。不仅如此，通过国有资产的私有化改造，一些国有企业还以低于市价的水平被强制出售或转移给其家族成员，其家族成员被冠以“汽车大王”、“丁香大王”等称号。

家族式腐败主要产生于苏哈托执政的威权民主时期，但到了20世纪90年后期，即印尼民主改革时期，家族性腐败并没有得到有效的遏制，反而随着政治权力的开放进一步加剧和扩展，变得更加严重。

民主改革时期腐败问题的加剧主要表现为由行政性腐败向政治腐败方向蔓延。印尼国防研究院学者认为:“过去的贪污是桌子底下贪污，现在的贪污是连桌子一块贪污了。”［8］所谓从“桌子底下的贪污”到“贪污桌子”，就是贪污的制度化、合法化，即通过制定政策、制定规则获取特许利益或垄断利益。“贪污桌子”意义上的腐败，在印尼表现为参政腐败和政治卡特尔两种形式。

2.参政腐败

在威权民主体制下，国家上层的权力掌握在以苏哈托为核心的十分狭小和封闭的精英圈子里，大多数精英并不能真正进入那个十分狭小的圈子。民主改革后，国家和地方的政治权力开放，又大大地扩大了掌握政治权力的精英圈子，特别是那些以前无法染指政治权力的商界精英获得了进入政治权力阶层的机会。同时，竞争性选举使得职业政治家更多借重企业家和经济精英，官、商两界联系比以前更加紧密和广泛。许多国会议员、政府官员都是企业家。这些企业家从政以后，表面上脱离其企业的日常管理与经营，但是本质上，却以自己行政职务的便利，大肆捞取经济上的好处。

民主改革时期的参政腐败与威权民主时期的行政性腐败有重要区别。行政性腐败是行贿、受贿、贪污等直接的权钱交易，而民主改革时期的参政腐败则大多是通过立法或制定政策偏袒利益集团实现的，可以称之为“立法腐败”或“政策腐败”。

3.政治卡特尔腐败

政治卡特尔腐败是印尼乃至整个东南亚一个具有特色的腐败现象，即政党之间形成腐败分赃同盟。西方学术界普遍认为，在多党制条件下，通过竞争性选举，各党可以相互监督，从而有利于遏制腐败。但这一理论在印尼并不适用。由于印尼人口众多，政党也众多，国会或地方选举的时候，许多小党与大党联合组成卡特尔大政党联盟。为了选票，他们互相支持，但条件是一旦共同推举的候选人赢了之后，他就必须为这个卡特尔政治集团服务，这样往往会产生政治腐败。这种腐败现象主要表现为共同推举的候选人取得权力后，通过其掌握的政治资源，给卡特尔政治集团输送利益，比如地方自治中新行政区的设立、税收方面的优惠等。

以上是从宏观上，对印尼腐败的类型和特点作了大体的分类和分析。但就具体腐败个案而言，腐败又有自己的一些类型和特点。印尼国家科学院副院长戴薇教授认为，“印尼的腐败可以分为三种:一是机会性腐败，如警察职位升迁中为晋升机会而发生的腐败;二是权力性腐败，如官员滥用权力、渎职行为等;三是需求性腐败，如警察收入不够，需求不能满足就贪污等。应对腐败进行分类，针对不同情况来加强监督。”［9］

三 反对腐败与预防腐败措施

进入民主改革时期以来，印尼社会和各个政党对于遏制腐败现象具有广泛共识。他们深刻地认识到，腐败是威权民主体制崩溃的重要原因。而在印尼这样一个发展中的大国，如果不彻底铲除贪污腐败行为，那么将面临贫困和政局动荡不安。在民主改革时期，印尼各届政府通过各种手段来反腐败和预防腐败的产生。

1.制度反腐

所谓制度反腐，就是通过制定相关法律、规则和设立相关的独立机构进行反腐。

(1)通过相关反腐的法律、规则。从1999年起，印尼各级政府致力于建立一个廉洁、远离贪污、勾结和裙带行为的政府，相继于1999年、2001年和2002年通过了三部重要的反腐法律，试图通过法律建设，构建反腐的制度体系。这三部法律分别为《1999年第31号法令》、《2001年第20号法令》和《2002年第30号法令》。

(2)成立独立的反贪机构。瓦希德总统执政时期，颁布《2000年第19号法令》，成立反贪联合工作组。梅加瓦蒂执政时期，颁布《2002年第30号法令》，并于2003年成立了反贪委员会。反贪委员会的主要功能有:“与权力机关协调开展反贪工作;与权力机关规划反贪工作;对贪污行为开展研究、调查和起诉工作;开展预防腐败工作;对政府行为进行监督。”［10］

反贪委员会的领导层由国会专门委员会推荐，并向社会公布候选人名单，征求意见，然后经投票产生专门委员会。领导层由五人组成，实行集体决策制度。反贪委员会执行总统、国会和财政部稽查委员会的任务，对全体人民负责。反贪委员会成员由专业法官、检察官和警察等组成，强调专业性、独立性是其主要特点。反贪委员会主要由四个部门组成，即预防腐败部门、反腐败教育部门、反腐败情报与数据部门、内部监督与社会投诉部门［11］。

2.社会反腐

社会反腐主要通过非政府组织和媒体联动，对贪污嫌疑犯的犯罪事实，进行穷追猛打，对贪污嫌疑犯起到强烈的震慑作用，为反贪委员会抓捕贪污嫌疑犯创造必要的社会条件。

1998年6月21日，印尼成立了反贪的非政府组织——反贪观察委员会。该委员会由一些律师、经济学家等社会名流组成，主要针对一些高级官员的贪污行为收集证据并向社会公布，如果必要将向国家反贪委员会提起诉讼。同时媒体在反腐斗争中，起到了不可替代的作用。印尼许多大的腐败案件，大都是在媒体狂追猛炸的情况下，让那些贪污犯锒铛入狱。

3.实施公务人员财产申报制度，预防腐败

根据印尼相关法律规定，公务人员申报财产制度是重要岗位的官员必须遵守执行的一项廉政制度。公务人员主要是担任一定职务的政府官员，或在重要岗位上工作的国家工作人员。根据现有法律，“官员在入职、调动、升迁和退休四个阶段，必须根据法律规定的时间表各自进行财产申报。申报后，官员也必须随时准备被有关机关询问、核查。”［12］

与财产申报制度有关，印尼有三部重要法律，即《1999年第28号法令》、 《2002年第30号法令》和《2004年第5号总统令》。上述三部法律主要由国家机构效能管理与官僚改革部和稽查委员会来具体实施和监督，后来稽查委员会撤消，由成立于2002年的反贪委员会来负责监督与核查。

国家机构效能管理与官僚改革部主要负责组织实施，并先后发布五个通知，具体安排财产申报，包括培训、对财产分类和安排预算等。这五个通知是:《2005年1月第3号通知》、《2006年4月第5号通知》、《2006年10月第16号通知》、《2008年1月第1号通知》和《2012年3月第5号通知》。

反贪委员会负责公务人员财产申报核查与监督，并发布2005年2月第7号决定书，即《关于国家官员财政申报的登记、稽查和公开的规定》，规范财产申报制度。

根据《2012年3月第5号通知》，各个政府单位或部门执行官员财产申报制度，按照以下步骤进行:

第一，如果相关单位还没有向反贪委员会和国家机构效能管理与官僚改革部上报官员财产申报具体实施方案，那么现在相关单位需要根据相关规定，制定本单位财产申报制度的具体执行步骤，并分发给腐败易发岗位的官员。

第二，必须设立专门负责给反贪委员会送传财产申报单的预算执行人岗位和成立送传财产申报单相关的专门机构。

第三，官员在刚被任命或上任最晚两个月内，及担任相同职位两年后，须申报其财产。

第四，每年年底，各单位具体负责人要向本单位领导、反贪委员会、国家机关效能管理与官僚改革部报告各单位财产申报情况。

现在印尼官员财产申报单通常通过财产申报客户服务中心或邮政系统递送给反贪委员会和税务部门。

根据《1999年第28号法令》，即《关于国家官员廉洁自律、反对三股歪风法令》的第10－19条和《2002年第30号法令》，即《关于反贪委员会法令》第71条第2款，官员必须申报财产的范围包括最高国家机关的国家领导人;国家高级机关的国家官员、部长、省长、法官;现行制度和法律所规定的国家官员;与现行制度和法律执行相关的重要岗位的其他国家官员。

根据《2004年第5号总统令》，即《加快反贪法令》和国家机构效能管理与官僚改革部《2005年1月第3号通知》，即《国家官员财产申报规定》，须申报财产的官员范围进一步扩大，包括:二级官员及在政府机关和国家单位上班的其他官员、所有财政部的各办公室主任、海关官员、税务官员、审计员、核发准证的官员、公共服务单位官员或负责人、制定法律或规章的官员。

公务人员财产申报单大项有13项，主要包括4个方面内容，主要有:个人信息 (包括身份证号、出生年月、出生地、服务机构、个人税务登记号和家庭住址、工作经历等);家庭信息 (包括夫妻基本信息、工作信息、夫妻单人照片以及成年小孩和未成年小孩信息等);财产信息 (包括不动产、动产、配偶收入);支出信息等。

根据印尼国家机构效能管理与官僚改革部《2012年3月第5号通知》，对于违反财产申报相关规定的官员，将根据《2010年第53号法令》，即《公务员纪律条例》进行惩处。

该法令第二部分第7条规定，违反公务员纪律条例的公务员，将面临轻度、中度和重度三类处罚。轻度处罚包括口头批评、书面批评和公示谴责;中度处罚包括推迟1年晋升工资级别、推迟1年升职、降级1年;重度处罚包括降职3年、调到低级岗位工作、离职、解职、开除。

根据相关法律规定，在大选期间，总统和副总统候选人、地方首长或副首长候选人，在选举之前都要申报财产，然后由反贪委员会确认，由大选委员会向社会公布。

四 反腐的政治效果与社会效果

在印尼民主改革时期，各届政府的反腐力度是不一样的，其政治效果和社会效果差异较大。这种差异性与领导人的个性、历史背景有着密切的关联。

哈比比政府 (1998—1999年)任期时间最短，但宪政改革的任务最重。虽然哈比比总统认识到反腐的重要性，但是由于忙于各种改革事务，加上其本人与苏哈托的特殊关系，因此无暇来推行真正的反腐。

瓦希德政府 (1999—2001年)致力于反腐。但是，瓦希德总统领导的是一个少数派政府，在国会里没有决定性影响力，使得政府在施政等方面处处受到腐败利益集团的掣肘，以至于对于苏哈托的腐败案件和苏哈托小儿子托米的案件，缺乏足够的智慧与勇气来彻查到底，结果被国会以没有能力管理国家为由进行弹劾。

梅加瓦蒂政府 (2001—2004年)反腐不力，结果导致连任泡汤。反腐不力主要表现在两个方面，一是原有的腐败问题没有得到遏制和解决;二是腐败问题进一步恶化，底层的腐败问题层出不穷，严重影响了经济的恢复。随着非集权化改革的进行，地方政府的权力得以扩大，许多省份开始设立名目繁多的条例来增加税收，通过实行地方垄断强征高额贿赂。最重要的是梅加瓦蒂所在的斗争民主党有许多高级干部涉及腐败，但梅加瓦蒂没有对他们进行严惩。时任国家计委部长郭建义一针见血地指出:“斗争民主党党内最为贪污。”［13］结果梅加瓦蒂的民主斗争党在2004年的大选中一败涂地。

苏西洛政府 (2004—2014年)认识到反腐的必要性和复杂性，通过各种手段致力于反腐。在第一任期 (2004—2009年)内，苏西洛总统以抓“老虎”为主，取得了良好的反腐政治效果。苏西洛政府赋予反贪委员会巨大的权力，对任何涉贪的干部毫不留情。仅2008年一年里就有42位中央政府官员、地方政府官员或国会议员被反贪委员会扣押，连苏西洛的亲家、前中央银行的副行长波汉，也因牵涉中央银行领导集体向国会行贿被拘捕入狱。这为苏西洛总统连任打下了坚实的政治基础。

在第二任期 (2009—2014年)，苏西洛总统吸取前任总统的教训，将国际反腐的成功经验付诸反腐行动。比如负责制定反腐法令的国会第3委员会，曾经于2010年4月访问北京和香港，学习中国的反腐经验。笔者有幸接待他们，同他们探讨了是否在印尼对重大贪污犯执行死刑制度。

虽然苏西洛总统反腐力度较大，但其内阁在第二任期受到世纪银行腐败丑闻案件的困扰。特别是苏西洛政府的重臣、前青年体育部长安迪和民主党前主席阿纳斯，也因为腐败丑闻而接受反贪委员会的调查，导致其所在的民主党遭受重创，支持率跌至与国会小党为伍，直接影响其2014年的大选。

公务人员的财产申报制度在一定程度上遏制和预防了腐败，取得了良好的社会效果。通常在大选中，政治家的财产申报与公开成为候选人的必要条件，并将影响其竞选的行情。2013年1月在北苏门答腊省长的竞选中，“副省长候选人东古开始申报的财产是40亿印尼盾，而经过反贪委员会成员到其家核查后，其财产为85亿印尼盾，其中贵金属、妻子银行存款、公司的股份、保险等漏报。”［14］在财产核准后，东古才成为正式的候选人，但其在民众中的形象已经大打折扣了。

同时，官员的财产申报成为对其进行反腐败的一个重要证据。2012年7月，印尼前警察交通总监佐科，这位二星将军因涉嫌滥用职权采购价值1987亿印尼盾驾驶模拟器，被反贪委员会列为贪污嫌疑犯。根据2010年佐科呈报的官员财产申报单，其资产为56亿印尼盾。而反贪委员会对其财产核查时，发现其大量财产没有进行申报。根据各种线索，反贪委员会“查封了其35处不动产和3处加油站，总共价值1000多亿印尼盾。这些财产不是全在佐科名下，有的是在其妻子、亲戚和好友的名下”［15］。根据上述漏报的证据，反贪委员会又以洗钱罪将其列为贪污刑事犯。因此，官员财产申报单成为对贪污嫌疑犯审判的重要证据和线索，具有重要的现实价值。

此外，地方官员财产申报状况也成为考核地方行政首长成绩的一项重要指标。根据印尼当地媒体报道，“在2010年，廖内省共有108位公务人员必须申报财产。但到2011年1月，只有29人申报，79名公务人员没有申报财产”［16］，集体漏报事件十分严重。在当地舆论和非政府组织的强大压力下，2013年2月8日廖内省长鲁斯利被反贪委员会列为贪污嫌疑犯，针对廖内省的反贪行动也拉开了帷幕。

从上述的案例可以看出，虽然官员的财产申报制度对迟报、漏报的官员没有立刻造成直接冲击，但是以官员财产申报为突破口，印尼社会反贪的大气候已经形成，这无疑对大多数官员形成了一种无形的制约力，有利于预防腐败。

同时，我们应该看到，印尼的腐败历史悠久，在荷兰殖民统治时期就存在。特别是在威权民主时期，腐败似乎成为社会的一种大众文化。苏西洛总统要想彻底铲除腐败产生的土壤，绝非易事。“印尼的腐败是一个网络，主要是因为军方、企业界和政府官员的相互勾结。现在印尼的反腐只是触及腐败网络的边缘，并没有触及腐败网络的核心和本质。”［17］现在苏西洛政府正试图提高公务员和高级官员的工资待遇，以铲除腐败产生的土壤。

根据透明国际于2007—2012年对全世界大约180个国家进行的统计，印尼的清廉指数在全世界的排名分别为 143、126、111、110、100、118位［18］。虽然印尼的清廉指数排名在个别年份(2012年)有相对下降的趋势，但整体上处于上升的趋势。这说明印尼政府推行的反腐败措施取得了一定成效，但作为发展中国家，印尼社会的腐败根基很深，反腐之路仍然任重道远。

根据课题组的实地考察，印尼反腐虽然产生了一定的效果，但政府的效能可能比以前降低了，如工程审批的程序更加复杂。同时，官员的工作积极性不高，因为如果积极工作，招商引资，贪污的嫌疑会更高。因此，政府在严厉打击贪污、官商勾结行为的同时，还应该出台一些积极的措施，鼓励官员主动施政，提高政府的效能，让反贪与经济发展、政府效能走上良性协调的发展轨道。

【注 释】

［1］Fiona Robertson-Snape，“Corruption，collusion and nepotism in Indonesia”，Third World Quality，Vol.20，No.3，1999．

［2］Rajeswary Ampalavanar Brown，“Indonesian Corporations，Cronyism，and Corruption”，Modern Asian Studies，Vol.40，No.4，2006．

［3］张洁:《腐败问题与印尼执政党更迭》，《当代亚太》2005年第5期。

［4］洪耀星:《战后初期印尼的腐败问题与反腐败措施》，《东南亚纵横》1999年第2期。

［5］Ari Kuncoro，“Corruption and Business Uncertainty in Indonesia”，Asean Economic Bulletin，Vol.23，No.1，2006．

［6］ Benjamin A.Olken，“Monitoring Corruption:Evidence from a Field Experiment in Indonesia”，Journal of Political Economy，Vol.115，No.2，2007.

［7］Indra Ismawan，Harta dan Yayasan Soeharto:Kontroversi tentang Kekayaan dan Dugaan Korupsi Soeharto，Media Pressindo，2007，p.31.

［8］2010年1月12日，课题组与印尼国防研究院学者座谈。

［9］2010年1月11日，课题组与印尼国家科学院的会谈。

［10］http://www.kpk.go.id/id/tentang－kpk/visi－misi，2013－01－10．

［11］http://www.kpk.go.id/id/tentang－kpk/struktur－organisasi，2013－01－10．

［12］ http://www.kpk.go.id/id/layanan－publik/lhkpn/mengenai－lhkpn，2013－01－10．

［13］〈印尼〉李卓辉:《自力更生、面向亚洲、振兴经济——印尼民主改革时代经济篇》，联通书局出版社，2004年，第316页。

［14］http://www.metrotvnews.com/metronews/read/20 13/02/01/6/127549/Calon－Wagub－Sumut－Tengku－Erry－Akui－tidak－Laporkan－Rp4－Miliar－di－LHKPN，2013－02－02．

［15］ http://www.tempo.co/read/flashgrafis/2013/03/11/526/Jajaran－Harta－Sang－Jenderal，2013－03－15．

［16］http://www.riauterkini.com/hukum.php?arr=3 4116，2013－05－30．

［17］2010年1月7日上午，课题组与巴厘和平与民主学院执行院长座谈。

［18］参考透明国际网站相关数据:http://cpi.transparency.org/cpi2012/results/;http://www.transparency.org/cpi2011/results/; http://www.transparency.org/cpi2010/results/;http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table;http://archive.transparency.org/news_ room/in_ focus/2008/cpi2008/cpi_2008_ table;http://archive.transparency.org/policy_ research/surveys_indices/cpi/2007，2013－07－02。