“制度加科技”:源头防腐新路径

张毅强

(上海金融学院，上海 200135)

构建“制度加科技”源头防腐体系的基本含义，是在廉政科学化理念的指引下，通过廉政制度与现代科技之间的有机互动和相互融合，不断提高制度设计、运行和监督中的科技含量，增强反腐倡廉制度的执行力和有效性。胡锦涛在中央纪委十七届五次全会讲话中强调，要“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中”。从本质上说，构建“制度加科技”源头防腐的探索正是对这一观点在廉政实践中的诠释和落实，体现出党和政府对廉政科学化内在价值的清醒认识。

一、“制度加科技”源头防腐的内涵与理论基础

(一)“制度加科技”源头防腐的内涵。

制度的特质在于其长期性和稳定性。源头防腐体系构建的制度内涵，就是以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。科技的特质在于其及时性和精确性。源头防腐体系构建的科技内涵，是指运用信息技术和其他科技手段科学地分解和设置权力，最大限度地减少人为因素干扰，辅助或保障制度所规定的各项目标的实现，提升各项制度的执行力和管理效能。由此，“制度加科技”源头防腐体系的内涵可作如下表述:建立健全反腐倡廉的相关法律、制度、规范和规则;综合运用以信息技术、通信技术和网络技术等为代表的现代高科技手段进行全程防腐;将社会主义核心价值观融入到廉政哲学和社会主义文化体系的创建之中，营造具有中国特色的、适宜反腐倡廉工作顺利开展的廉政生态环境。

(二)“制度加科技”源头防腐的理论基石。

就防腐策略的针对性而言，源头防腐体系从制度、科技和人的行为动机层面对腐败进行了有效应对，因而成为目前全球范围内各国政府在反腐败问题上的通行策略选择。“制度加科技”源头防腐体系构建则充分吸收、借鉴和发展了“制度预防理论”和“技术—制度协同演化理论”的核心思想和反腐策略。

制度预防理论全面借鉴新制度主义经济学，指出制度对于人的行为选择具有支配性的作用，强调治理腐败的根本途径就在于进行制度预防。制度预防理论提出两个腐败诱因:腐败动机和腐败机会。腐败动机是腐败行为的深层原因，而腐败机会是腐败行为的直接原因。由此，该理论以预防作为防治腐败的核心策略，提出两种政策选择:一是在制度层面上不断完善，消除腐败的机会;二是在人的动机层面上弱化腐败动机，激励廉洁动机。这也相应产生了两类反腐败的预防制度类型:一类是约束性预防制度，一类是激励性预防制度。

“技术—制度协同演化”理论揭示了技术和制度创新的双向因果链条，把技术创新和制度创新视为两个不可分割的范畴，认为技术和制度变迁互为选择力量，强调技术与制度两者的交互作用。“制度加科技”之所以成为我国现阶段廉政体系构建的核心内容和实践路径，重要原因在于该模式以“技术—制度协同演化”的视角重新审视廉政体系的内部相关性、内在依存度和整体有效性，强调将更多的工作精力放在做好制度与科技的“加”法上，促进制度与科技手段的有机融入和协调发展。

二、“制度加科技”源头防腐体系的实践经验

目前，我国各地“制度加科技”的实践举措主要是以电子政务信息平台为依托，以电子监察系统为纽带，以行政审批、执纪执法、财政金融等政府权力运行内控监管及企业、中介机构、行业协会自律监督为主要内容，形成覆盖各行政事业单位和企业的运行网络。本文将其划分为如下五种类型。

(一)电子监察型。

这一类型相对集中在行政审批领域，主要是综合利用制度和信息网络技术对行政审批事项和审批权力进行制约和监督，实时跟踪督查行政审批的流程、方式、权限、效率以及公共资源、产品、服务交易行为，促进廉洁政府、效能政府和“阳光政务”建设。例如，广东省从1997年开始行政审批制度改革，建立统一的行政电子监察系统。贵州省贵阳市于2008年1月建成市级行政审批电子监察系统，随后实现省市两级系统联网，规定将电子监察的年终目标考核结果纳入政府目标考核。上海在土地出让和交易过程中构筑全市集中的交易平台，做到规则在网上公布、业务在网上流转、监督在网上实施，实现了土地交易决策权、执行权、监督权的分离。

(二)内控管理型。

这一类型目前应用范围最广，如海关的风险预警系统、地税的税收征管系统，以及政府采购网上招投标系统等。其突出特点是通过信息标准化设置进行“流程再造”，将业务操作流程、关键环节及其相应的内控制度规范转化为计算机能够自动识别和监控的评价指标，全程监控实时预警，使监督完全融入业务操作的各个环节，防止出现业务与监督悖离现象。例如，上海建立针对国企资金集中管理的“网上银行”，通过物资采购信息系统，对物资采购预算、供应商选定、贷款支付等实行计算机全过程控制。海关总署把有关政策法规、管理措施以及业务规程转化为通关管理系统的程序、数据和参数，自主研发了首个综合内控监督系统——海关廉政风险预警处置系统。

(三)专项监督型。

这一类型相对集中在实施异体监督的单位之间，主要以实时在线财政预算监督系统为代表。其特点是利用信息技术引入外部监督机制，重点监督内控管理中不敢、不能、不易实施监督的特殊环节，通过大量信息数据在部门之间高速传递和相互印证，实现跨地区、跨行业、跨部门的实时监督，从而形成内外结合、环环相扣的监督体系。例如，安徽省蚌埠市57个乡镇依托农经站或财政所，相继设立了“三资”管理中心，在建立健全管理制度的基础上，建立了总服务器设在市农委的电算化管理网络，市、县区“三资”主管部门设置了监控端口，57个乡镇安装了核算终端，搭建起融市级监控、县级审查、乡级核算、村级公开、群众监督为一体的管理平台。

(四)资讯服务型。

这一类型包括海关的无纸报关系统、政府门户网站和纪检监察网站、农村党风廉政建设信息公开平台、行业自律征信管理系统、企业信用信息查询系统等。主要做法是借助信息技术方便快捷、覆盖面广、不受时空限制等特点，将部分公共管理和服务职能转移到网络上进行，提供全方位、多角度的信息资源，以降低行政成本、提高服务效率和信息公开度，改善信息不对称状况，抑制“暗箱操作”等不廉洁行为的发生几率，从而提高反腐和监督制度的执行力。例如，重庆市渝中区以“一网、一库、一卡、两系统、三平台”为框架，创建区域公共卫生信息平台;湖南省嘉禾县在纪检监察和政府各职能部门门户网站建立了电子举报或投诉系统。

(五)管理辅助型。

这一类型突出功能整合，通过网络系统对海量的信息资源进行收集、甄别和分类，变分散管理为集中管理，变闭合管理为共享管理，实现信息资源管理的规范有序、实时调用、自动流转和协作共享，目前在执纪执法和社会管理部门应用相对较多。如纪检监察信访举报及案件管理系统，公安机关的“一平台三系统”(指挥中心平台和警务综合信息系统、互联网网防系统、其他部门联网系统)，检察院的案件线索管理系统，人民银行的应收账款质押登记公示系统、征信管理系统以及反洗钱监测预警系统，行业协会的行贿犯罪档案查询系统等。

三、“制度加科技”源头防腐的创新路径

(一)深化政治体制改革，推进社会管理机制创新，构建均衡、优化、富有活力的廉政生态环境。

“制度加科技”源头防腐体系要从政治体制改革的整体目标出发，充分考虑到经济转型期寻租型腐败的特点和新旧体制过渡中的制度衔接难点，将治理腐败与健全市场体系、创新社会管理机制、重构廉政生态环境等根本性的制度建设举措结合起来。一方面，要针对那些寻租性腐败高发多发的领域、部门和环节，以权力制约监督机制建设为抓手，以“制度加科技”大力推进政府机构改革，完善政府内部管理制度，消除腐败的体制根源。另一方面，要以社会管理机制创新为突破口，在消除行政干预的同时充分发挥地方政府推动作用，以建立健全社会信用体系为核心，重建一种均衡、优化、富有活力的廉政生态环境，为“制度加科技”源头防腐体系的构建奠定坚实的体制基础。

(二)完善“制度加科技”源头防腐的基础理论，以理论指导推动实践创新。

虽然国外理论界并没有“制度加科技”的具体提法，但是各国政府在预防和惩治腐败的过程中对制度创新的不懈追求和对信息技术手段的广泛运用，都深刻表明制度与科技的综合运用和合理搭配已经成为各国在源头防腐系统工程中的普遍共识和通行做法。我国各级政府要深入地吸收和借鉴西方发达国家、地区和城市源头防腐的宝贵实践经验和丰硕的理论成果。特别是要针对我国的国情、政府体制和行政管理模式，结合我国的廉政生态环境，为“制度加科技”源头防腐体系的构建寻找基础理论支撑。要认真开展源头防腐体系构建的研究和探索，努力在实践过程中将“创新思路”转化为“程序规则”，将“成功经验”转化为“制度规定”，积极构建具有中国特色的源头防腐体系。

(三)做好制度建设与科技进步的“加”法，实现“制度加科技”源头防腐的整体性推进。

“制度加科技”要避免制度层面的固步自封和科技层面的好高骛远，针对社会主义经济、政治体制改革和反腐形势的变化，有针对性、有选择性、相互融入地进行整体推进。第一，要对现有的制度进行科学梳理、整合，使制度从制定、颁布到管理、执行都充分融入现代科技的元素，可以迅速地转化为操作规程和实施规范，并经网络信息技术转化为现实的监督与制约机制。第二，要对现有的科技手段进行审查和更新，在制度执行有效性的前提下合理实现政府内部管理的科技内涵提升，将制度与防腐形势的变化及时反映在科技内涵建设中。第三，在具体工作开展中要加强各级政府机构及相关部门的沟通、协调与合作，使得制度与科技从产生、发展到更新都坚持“两条腿”走路。第四，制度的简约和科技的严谨还要融入在防腐成本的控制中，反对过度的制度建设和过快的科技更新，防止以高成本的防腐取代腐败的高成本。

(四)“制度加科技”形成合力，将反腐倡廉和政府管理的“两张皮”做成“连体衣”。

“制度加科技”要从反腐倡廉和政府管理相互融入、合力推进的角度来加以落实，将各级政府“电子政务”系统的科技改造提高到防腐倡廉的层面来加以理解，努力使反腐倡廉与具体行政管理行为互相促进、相得益彰。第一，要从思想教育的高度推动各级政府机构内部形成“制度加科技”源头反腐的整体观念，纠正政府机构“重绩效、轻廉政”的发展理念和片面追求经济规模、GDP增长率的激励考核导向。第二，强化责任追究，深入贯彻落实廉政建设责任制。对于推进“制度加科技”反腐不力的领导人严格实施责任追究，防止领导干部因思想上对反腐败重视不够造成“一手硬，一手软”，忽视党建和思想政治工作的保证作用。第三，以“制度加科技”加强各级政府机构的内部控制与监督，完善人大监督、行业协会、外部审计、社会监督等外部约束机制，通过内外合力共同推进反腐倡廉建设和具体行政管理行为的共同发展。

(五)培养“制度加科技”的复合型反腐人才队伍，健全政府人事管理制度，塑造社会主义廉政文化体系。

“制度加科技”源头防腐体系的构建是一项复杂的系统性工程，需要从人才培养、人事改革和文化塑造等多个方面立体地展开。第一，要培养一支既熟悉制度规范体系、又能熟练运用现代电子政务系统和操作平台的复合型反腐人才队伍。第二，要改革政府部门现行的组织人事制度，实现人大代表的职业化，同时建立健全政府机构的领导体制和干部人事制度。第三，要从党的十七届六中全会所提的文化体制改革的高度去认知“制度加科技”对传统消极文化的消解作用，塑造融合传统文化和社会主义核心价值体系的廉政文化体系，更好地发挥文化的导向、激励作用，达成共识，凝聚力量。