推进政治体制改革的行动纲领——十八大报告关于政治建设的内容解读

○曾 峻

党的十八大报告从建设社会主义民主政治、实现“五位一体”协调发展的高度，对我国今后的政治体制改革作出战略部署，其中许多重要思想需要认真领会并切实加以贯彻落实。

一、坚持走中国特色社会主义政治发展道路

十八大的一个重大理论贡献是把中国特色社会主义的内涵概括为道路、理论、制度三个方面，提出要坚持和发展中国特色社会主义。这一思想在政治建设方面得到充分体现。“坚持走中国特色社会主义政治发展道路”明确写入十八大报告第五部分的标题，且用专门一段进行了阐发。

之所以要这样处理，主要是因为近年来怀疑、质疑，乃至否定中国特色社会主义政治发展道路和政治制度的论调一直存在。这些论调有一个共同主张，就是要全盘照抄西方政治制度模式，这说明在走什么样的政治发展道路、构建什么样的政治制度问题上存在着“杂音”、“噪声”，而且“音量”不小。十八大强调走中国特色社会主义政治发展道路，就是要旗帜鲜明地告诉世人：我们必须坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持由此形成的中国特色社会主义政治制度，这是推进政治体制改革的前提和根本保障，也就是说，政治体制改革是对政治制度的完善，绝非“另起炉灶”、另搞一套。

与中国特色社会主义政治发展道路密切相关的是中国特色社会主义政治制度。十七大报告首次完整地提到四个方面的制度：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。十八大报告进一步作出界定：人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是基本政治制度；建立在这些制度基础上的还有各项具体制度，通常称为“政治体制”，政治体制改革指的是改革这个层面的东西。

二、推进政治体制改革的总体部署和要求

政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。十八大报告提出，“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，表明了中国共产党继续推进政治体制改革的决心。关于政治体制改革的总体部署和要求，报告从以下几个方面进行了论述：明确政治体制改革的原则、目标和任务。报告指出，政治体制改革的基本原则是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，立足点是保证人民当家作主，目标是增强党和国家活力、调动人民积极性；任务是扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。

突出政治体制改革的重点。报告提出了“三个更加注重”，即更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。“三个更加注重”分别对应改革原则中涉及到的三大要素——党的领导、人民当家作主、依法治国。这实际上也指明了政治体制改革的切入点、突破口。

强调把制度建设摆在突出位置。报告强调制度建设的重要性，重申在吸收借鉴人类政治文明有益成果的同时，绝不照搬西方政治制度模式。这些表述与坚持走中国特色社会主义政治发展道路、坚持中国特色社会主义政治制度相呼应。

三、全面推进政治体制改革的主要任务

1.加强人大制度建设。十八大报告把人大制度建设的内容独立成段，且篇幅更长。从段落顺序上看，人大制度处于全部七项工作的第一位。之所以这样做，主要是基于两点考虑。第一，突出人大制度这一根本政治制度的地位，因为这是人民实现当家作主最重要、层次最高的途径和形式。第二，人大制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一最现实、最可行的制度平台。今后执政党要更多更好地发挥各级人大的作用，以此实现自己的领导、体现自己的执政地位，从而把党的领导、人民民主与依法治国结合起来。

就人大制度建设而言，十八大报告强调了四点：（1）“三个加强”：加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。特别是最后一个“加强”现实针对性很强。（2）提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。（3）在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。（4）优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例。

2.健全社会主义协商民主制度。“协商民主”是一个外来概念。英语表达是Deliberative Democracy，最早出现在约瑟夫·毕赛特1980年的论文《协商民主：共和政府的多数原则》中。协商民主强调运用理性的讨论、对话、审议等方式，各利益相关者直接参与公共事务的管理，平等地做出决定、达成共识。进入新世纪后，西方的协商民主理论进入中国，并受到广泛关注，出现了“协商民主热”。因为中国的社会多元化呼唤更多的平等、理性、包容的参与和决策；此外，中国存在协商民主的现存的制度平台，即人民政协的政治协商。

过去几年许多人认为，人大体现的是选举民主，政协体现的是协商民主，协商民主只能通过政协来实现。十八大的报告却改变了这种看法，对协商民主有崭新的理解，基本认识是：政协是协商民主的重要体现形式，但不是唯一形式。第一，协商民主的渠道广泛。除了政协组织外，所有国家政权机关、党派团体都有协商民主。第二，协商民主的层次多样。除了国家政权机关、政协组织、党派团体外，报告还提出要积极开展基层民主协商。第三，协商民主的内容丰富。重点是经济社会发展重大问题以及涉及群众切身利益的实际问题，分别针对高层协商民主和基层协商民主。第四，协商民主的功能多样。一是参与表达，反映诉求；二是广纳群言、广集民智；三是增进共识、增强合力。

3.完善基层民主制度。无论是选举民主，还是协商民主多少都带有间接性质，特别是中国更是如此。基层民主则是人民直接行使民主权利的形式，属于直接民主的范畴。

在基层民主建设方面，十八大报告有新的发展。第一，全面概括基层民主制度的构成要素。报告先后提到“基层党组织领导”、“基层各类组织协同作用”、“政府管理和基层民主有机结合”。结合在一起，就是中国特色的基层民主制度，即由基层党组织领导、基层政府发挥作用、广大群众直接参与、各类组织协同组成的制度格局。第二，突出基层民主的重点功能。报告概括为“扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督”。

4.全面推进依法治国。报告首先指明了依法治国涉及到的领域和范围，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，加上后面对执政党的要求，可概括为：政党依法执政、人大科学立法、政府严格执法、司法机关公正司法、全社会（全民）自觉守法，涵盖政治生活的所有主体，体现了“全面性”的要求，这是依法治国的总体格局。

十八大报告还特别指出：“法治是治国理政的基本方式”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”；在社会管理格局中增加“法治保障”四个字。把法治上升到治国理政基本方式的高度，更表明中国共产党的法治意识的进一步觉醒，意味着执政方式的进一步现代化，继续克服“人治”色彩，继续弱化“政策治国”色彩。

5.深化行政体制改革。十八大报告首次使用了一个新概念：“行政体制”，而以往使用的是“行政管理体制”。去掉“管理”二字，不是为了取消、弱化政府的管理行为，而是为了更好地突出“服务”这个总理念。十七大正式提出建设服务型政府，十八大坚持了这一目标定位。

关于深化行政体制改革的主要亮点：第一，明确了服务型政府的内涵和建设路径。服务型政府包括四个方面内容，即职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意；建设服务型政府的基本路径是实现“四分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。第二，对政府职能作出新表述。十七大以来把政府职能界定为经济调节、市场监管、公共服务和社会管理，十八大调整为“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”。新的提法更全面、科学地体现了政府角色和作用，有利于处理好政府与市场、社会的关系。第三，突出行政体制改革的关键。一是纵向政府间关系，包括优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革，其实质是处理好中央与地方关系。二是横向部门间关系。内容包括稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系；完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。第四，强调政府管理方式的创新。报告指出，要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。在社会建设部分也提出要改进政府的公共服务方式。

6.建立健全权力运行制约和监督体系。要使权力规范运行、始终服务于人民，必须加强对权力的监督与制约。权力制约与监督不外乎两种途径：用权利制约权力、用权力制约权力。十八大报告正是从这两方面展开：第一，用权利制约权力。具体而言，就是用人民的“四权”制约公共机关的“一权”。“四权”即知情权、参与权、表达权、监督权；“一权”是公共权力。第二，用权力制约权力。具体而言，就是把权力分解为“决策权、执行权、监督权”等三种权力；不仅分解，而且要让它们相互牵制。十七大提的是“既相互制约又相互协调”，十八大要求“确保”做到这一点。“相互制约”是对人类政治文明合理成果的吸收，“相互协调”体现了中国特色。

报告还提出，决策权要求坚持科学、民主、法治的导向，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。权力运行要求坚持公开化、规范化导向，推进党务、政务、司法及其他各领域的公开。让权力在阳光下运行。权力监督要求突出外部的异体监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，综合运用党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督等多种形式。

7.巩固和发展最广泛的爱国统一战线。十八大报告从政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等5个方面建立和谐的政治关系。主要亮点有：在党派关系上，写入“思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行”；在民族关系上，强调“全面正确”贯彻落实党的民族政策，要深入开展民族团结进步教育，突出“和”字（各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展）。

四、十八大报告关于政治建设的总体特点

1.辩证处理坚持与完善的关系。一方面，旗帜鲜明地坚持中国特色社会主义政治发展道路，旗帜鲜明地坚持中国特色社会主义政治制度和基本法律体系。另一方面，不回避政治领域的突出问题，坚持改革创新，坚持兴利除弊。

2.改革创新但又求真务实。从保证人民当家作主，从改进执政方式和领导方式的高度来系统谋划政治体制改革。同时，充分考虑改革的风险和现实可行性，没有提出过高的要求和过于激进的措施。扩大民主和公众参与强调有序和党的领导，群众维权机制建设强调党和政府的主导作用，大部门体制改革提的是“稳步”，省直接管理县（市）改革只在“有条件的地方探索”，这些都显示出务实性和渐进性。

3.更加注重制度建设。总揽十八大报告有关政治建设的内容，可以看出一个基本要求：已有的制度要完善，不合理的制度要改革，没有的制度要建立，如完善代表联系群众制度，加强协商民主的制度化建设等，都体现出制度导向的意义。

十八大报告指出，全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。可以相信，随着政治体制改革的持续推进，我国的政治制度也一定会更加完备、更加成熟、更加定型，中国特色社会主义政治制度的优势一定会得到充分释放，为全面建成小康社会提供更加有力的制度保障。

（作者系中共上海市委党校教育长）

（责任编辑 谭 力）