我国政府审计公告制度的问题分析与对策研究

刘 辉 徐增道

审计公告制度改变了国家审计机关和外部之间的沟通模式，对改变国家行政方式、形成廉洁高效的政府具有重要作用。实施审计公告制度是推进依法治国、促进依法行政的需要，是促进我国审计工作尽快和国际接轨的需要，是实现审计监督与社会监督有机结合的需要，是促进审计事业自身发展的需要。受转型期我国审计体制的影响以及审计公告制度自身不完善的制约，当前，我国审计公告制度仍存在很多问题，如法律体系不完善，不能有效跟踪整改情况，公告的内容、形式随意性较强等。我国审计公告仍处于实验阶段，要在全系统进行审计公告尚需时日。

一、我国政府审计公告存在的问题及成因

(一)法律约束不强

审计公告是公民对政务公开、以及知情权的要求。许多发达国家都是通过相关法律来确立对政务公开的要求和对公民知情权的保护，其中产生最重要影响的立法为1996美国《情报自由法》。该法要求行政机关依职权或申请向社会公开政府信息，在法定范围内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利，行政机关无权拒绝提供有关信息，而我国则没有相应的法律规范。法律是严肃的行为规范，为了其权威性，法律语句必须严密。从现行有关审计公告的制度、办法和准则等条文中看出，有的条文用语不规范，难以准确的表达立法本意，有的地方还缺乏协调性。在法律表述上使用模糊用语，如《审计法》对“公布”审计结果使用了“可以”而非“应该”来表达，公开的责任成为一个未知数。同时，审计公告还会受到国家保密制度的限制，这使得许多领域内审计的公开成为不可能完成的任务。

(二)审计公告透明度不高

在信息公开的制度性问题上，可以从两个角度对这个问题进行分析，一是在法律制度上缺乏统一的立法规范。在我国目前的法律体系中还不存在将审计机关对审计信息强制公开的制度，在中国的法律体系中政府审计信息公开的法律制度的依据主要是宪法、审计法与相关的行政法规和规章。审计信息公开的内容取决于政府的重视程度和公告后产生作用的判断。从目前的审计信息公开制度来看，采用的是公开只对特定的政府审计信息进行了规定，同时这些规定仍处于分散的状态下，没有进行整体规划。二是与政府审计信息公开相关的问责制度不完善。当我国政府审计部门所披露的问题牵涉到政府相关部门的领导时，问责的难度就会很大，造成问题很难有效处理，审计公告制度的效果就会受到影响，这对政府的审计制度和政府形象都会带来不良影响。

在审计公告实务中，审计公告或多或少、或深或浅得以实施，与公开、透明的法制原则相距甚远。主要表现在：审计公告的内容大多数未涉及实质性问题；审计公告操作比较随意，在公告方式上，主要是审计机关主动公告，公告什么、何时公告、公告到何种程度，主动权都掌握在审计机关手中。

(三)缺乏制度法规的完整性

从我国目前政府审计的信息公开制度来看，其制度比较单一，控制程序无法达到应有的管理上的有效性，在信息公开制度的规范性上表现的较差。在信息公开制度上对已明确的运作环节的任务没有规定严格的时间，对重要和一般的审计事项在具体划分上也不规范等等。这其中政府审计的信息公开制度造成了在审计公告的种类、数量和范围上无法反映审计工作的实际成果，表现的仅仅是选择性地公开。

现行国家审计报告的整个法规体系还不健全。表现在相关法律的缺位：像绩效审计工作、问责制等还存在法律依据的缺失、操作不规范问题，而且实施程序的具体规定内容不够明确。公告的制度法规对公告主体、原则和批准程序都不加以明确而且还缺乏适用范围、法律责任、公告的方式和时间、救济等的条文，必然导致实施的法律机制缺失，这样就会导致在实务操作中信息反馈机制的弱化。

(四)信息公开制度缺乏独立性

从我国政府目前的审计信息公开制度来看，我国政府的审计机关在决定审计事项或调查结果向社会进行信息公开前必须征得各级政府的批准；因为审计机关与政府之间是同级的问责关系，必然会导致区域性政府出于其自身利益的需要，运用自身的权力来决定信息公开制度的方式、内容和时间等。因而造成了审计的信息公开制度缺乏独立性。

独立性是审计监督的本质特征。“独立”是指审计机构在组织、人员、工作和经费等方面独立于被审计单位，独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，以保证审计的客观、公证、权威和有效性。国家审计的独立性是指审计机关及其工作人员在发现被审计单位经济活动出现违背合法性、效益性的行为时，顶住内部压力和影响、实事求是加以披露的行为。现有行政型国家审计模式导致的审计双重管理体制，在一定程度上使国家审计难以保持超然的状态，抑制了审计监督这把利剑的锋芒。行政型审计模式破坏了审计独立性。由于我国规定在对一些重大的事项进行公告前，必须经过本级政府的同意，而权力运行过程中发生的各种经济腐败行为，又往往与地方经济有着千丝万缕的联系，《审计法》又规定，审计机关作为政府组成部门之一，行政上隶属于本级政府行政首长的领导，业务上受上级审计机关的领导。各级审计机关领导均由地方政府任免、审计经费由地方财政保障，审计实际相当于地方政府的一个内审部门。显然，这使得审计部门不得不依附于政府，当审计涉及有关国家利益与地方利益、全局利益与局部利益问题时，就不得不考虑本级政府的意见，在查处中也难免瞻前顾后，很难完全站在国家的立场，依法进行独立有效地监督，这样就大大降低了审计公告的客观性、完整性和公正性。

二、完善政府审计公告制度的建议和对策

(一)完善法律法规体系

审计制度是国家的一项基本政治制度，世界上绝大多数国家已经将其纳入宪法，并建立的国家审计监督制度，构建科学的审计法律体系刻不容缓。《审计法》应当对审计报告进行原则性的规定。明确报告主体、法律效力和总体要求，完善相关配套法律法规。同时，要制定和完善各类与信息公开相关的专门法，譬如《国家政务公开法》、《审计信息反馈法》、修改宪法和保密法等。

(二)细化公告程序和准则

进一步完善审计公告程序。首先，重视审前公告。规范审前公告程序，说明审计目的，要求审计对象自觉接受审计。审计公告应包括公告依据、时间、内容、范围、联系方式等。其次，加强公告实施控制。如果目前环境不适宜对审计过程和结果全面实行透明化，可以采取定期与单项报告相结合，在一定层次、一定范围内逐渐实现审计结果公开透明。第三，进行后期的反馈工作。对被审计单位进行后续跟踪审计，针对审计建议整改情况进行专门审计，提出后续跟踪审计报告，及时处理反馈信息，公告后续审计信息，完成对国家审计报告整个过程的全面公告。落实公告档案制，对审计公告各程序文件、资料及公告后所产生的反馈意见等进行归档整理，通过后续公告的方式反馈给公众。

我国审计公告由审计署办公厅负责组织工作，按照《中华人民共和国审计署审计结果公告试行办法》规定，在对一些重大的事项进行公告前，必须由本级人民政府同意，中央财政预算执行情况和其他财政收支的审计结果需要公告的，须经过国务院批准同意等。由此可见，对于一些重要审计事项——这些事项往往都是和公众密切相关的并希望了解的，能否公告以及公告内容全都掌握在政府手中，某些和政府有关的的事情就有可能被“过滤”掉，这就降低了公告的完整性，侵犯了公众获取正确的信息的权利。所以应该尽量减少公告的审批程序，赋予审计机关更多的权利。

(三)提高审计人员素质

李金华在就任国家审计署审计长时说：审计是一把“双刃剑”，在把被审计单位相关业务公之于众的同时，也是自身审计工作情况的公开。所以审计人员自身的素质也是不容忽视的，这是防范审计公告风险的必要措施。首先，应该提高审计队伍整体业务水平。推进人事制度改革，大力吸收不同专业领域的人才，以建立一支层次分明、结构合理的审计队伍。其次，现有审计人员应该不断提高自身素质，努力学习新的知识理论以适应新情况新问题的发生。最后，要不断提高审计人员政治思想理论素质和道德修养，提高审计工作的质量和水平，增强法律、责任和安全意识。

(四)建立审计信息反馈机制

国家审计信息反馈机制，是一个双向的信息沟通循环模式，不仅包括信息发出的传递也包括信息反馈的传递。我国只存在单向的信息发布机制，这使得公众发挥舆论的作用极其有限。

对审计信息提供必要的注解和依据。社会公众不是审计方面的专业人士，应尽量提供通俗易懂的审计报告。这就需要审计机关在保证格式的条件下简化审计报告。审计机关在公开审计结果时，可以增加一份阅读注释附件，类似会计报表附注，提供审计专业术语，重要数据和技术方法的解释说明，以便相关审计使用者获得更为清晰明了的审计信息。

设立信息反馈渠道，及时收集反馈信息。“公开是原则，不公开是例外。”当前信息反馈渠道不畅通，主要是由于信息传递层次过多所造成。因此信息传递渠道模式要从“纵向的金字塔型”向“扁平化模式”过渡，这样可以弱化中间层次的影响，使其运行效率更高且成本更为经济。由于审计信息的受众分布比较广泛，所以我们必须大力拓宽国家审计机关的信息来源渠道，运用多种媒体，各个层次，多个平台的综合方式来实现。这样就不会产生审计结果处理的不及时问题。其中主要的方式包括媒体的书面调查、问卷调查、走访调查以及设立反馈信箱、举报热线、访谈对话等方式或者可以通过建立专门的网络平台，以求获得最大范围的信息来源。

完善科学的信息处理系统。充分利用设立的信息反馈渠道，及时将收集到的信息通过专门的信息处理系统进行分析处理，取其精华，去其糟粕，寻找信息间的内在联系，模拟分析社会公众对审计结果的需求特点，进而可以作为审计机关进行决策的依据。反馈信息不仅要反映问题，还要分析问题的原因，提出切实可行的建议，要注重实效。可以将审计机关的处理系统链接到相关部门的信息网，使社会公众在第一时间得到有关整改的处理结果或者建议落实的资料，使社会舆论得到更好的发挥。

(五)加强责任追究制度，突出审计公告效果

提高人们对审计结果公告制度意义的认识。政府审计通过政府有关部门确认政府是否有效履行责任的途径，它为权力制约、权力监督提供信息支持和依据。当政府审计监督有效时，能显著提高政府权力制约、权力监督的可能性。

建立健全政府行使权力失当的问责制度。首先，应该从权力源头上最大限度控制行政权一手抓，无事不管的状态，实现行政主管权与行政责任挂钩的制度体系。其次，应该确定审计部门在问责制中的定位。在程序上应该让审计部门和被审计单位处于一个平等的地位。实施政府行政权力问责制度的一个必要条件是对责任人的问责，即要确保所有相关责任人都受到应有惩处，避免在追究责任的时候为了替上级领导掩盖事实出现的冤案，有人背黑锅之类的案件。建立和完善行政首长在政府工作中出现重大违法，失职，滥用职权等情形时的罢免，引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。这样才能实现从行政性审计转变为程序性审计。所以，应该落实审计结果中反映出的由于行使行政权力失当而引起的责任问题，这对于建立健全决策权，执行权，监督权等相互制约又相互协调的权力结构和运行机制具有重要意义。