非均衡背景下中国农村养老保障模式选择

董 君

随着工业化、城填化的推进，我国的城乡人口比重发生了重大变化，总体呈现出城镇人口比重不断上升，乡村人口比重不断下降的趋势，但总体而言，我国仍是一个农村人口多于城镇人口的国家。近年来人口老龄化问题逐渐引起学术界关注，随即养老保障问题也成为学者们研究的热点，作为养老保障体系重要内容的农村养老保障问题意义更为重要。人口老龄化进程加快，农村家庭规模缩小，农村劳动力向城镇迁移以及年轻人养老意识淡薄等因素使得原来主要依靠家庭养老、个人养老、土地养老和集体养老的传统农村养老保障模式不能适应当前农村养老的需求，因此改革和完善农村养老保障制度势在必行。

一、农村养老保障模式概述

（一）个人养老模式

农村中有个人固定收入的人群，如乡镇企业职工、种植或养殖专业户或其它农村手工业者，不依靠子女，凭其个人收入实现自养。随着农村经济发展，自我养老比重不断增大，但个人养老受到收入情况和身体情况限制，有能力自我养老的农村人口比重不高，个人养老不能成为我国农村主要养老模式。

（二）家庭养老模式

以家庭为单位，由家庭成员，主要是子女赡养老人。家庭养老是我国农村最普遍、最主要的养老方式，也是当前各种养老模式中的主导模式，特别在经济不发达地区，家庭养老不可替代。然而计划生育政策使传统大家庭逐渐分化为核心小家庭，受农村劳动力向城镇迁移的影响，家庭养老功能日趋弱化，农村空巢老人不断增加。

（三）土地养老模式

通过耕种土地或出租土地收入满足个人养老。土地是农村家庭生活基础，对农民而言土地是就业、生活和养老保障，直接或间接土地收入占农民收入35%左右，对于只耕种土地的纯农民，其收入绝大部分来自土地。随着城镇化推进，我国农民人均耕地面积不断缩小，人地矛盾凸显，土地分散化经营不能为农民提供较好的生活保障，土地收入还易受自然灾害、耕地成本和农产品价格等多重因素影响，其保障能力具有不确定性。

（四）集体养老模式

20世纪50年代，我国建立起以“五保”为主要内容的农村集体养老保障制度，即以家庭和土地保障为主，以农业生产合作社保障为辅的集体养老模式，其特点是针对特定人群，如无劳动能力、无生活来源、无依无靠的老人和残疾人，覆盖面小。家庭联产承包责任制推广后，该种集体养老保障功能弱化。目前集体养老模式在经济发达、乡镇企业发展好的地区较快发展，但受限于农村经济发展水平，难以满足老龄化趋势下的普遍养老需求。

（五）社会养老保险

1992年我国颁布实施《农村社会养老保险基本方案》，开始实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的农村养老保障制度，参保人数不断上升。1999年由于农村社会保险运行机制问题暂停整顿，2006年“新农保”试点并推广。虽然社会养老保险使绝大多数或全部农民都享受基本养老金，但前提是农民个体必须有足够收入满足强制缴纳的社会养老保险费用，否则社会养老保险模式难以推行。

（六）商业性养老保险

商业保险特别是人寿保险、健康保险是以市场化手段化解老年人生活风险的重要形式，但是商业性保险的特点决定其只能对农村居民中那些具备投保条件，能够支付保险费用的人提供养老保障，而将低收入者排除在外。农村商业养老保险由于受到农村文化与传统观念、社会经济环境、经济发展水平、保险市场价格以及保险人服务质量等因素影响，发展受到很大限制。

二、农村养老保障模式选择的非均衡背景

（一）城乡养老保障水平不平衡

在高度集中的计划经济体制下，以牺牲农民利益为代价支持经济建设，从而形成城乡二元经济结构，随之形成城乡二元社会保障体系，一方面城镇企事业单位就业人员享受相对完善、水平较高的社会保障服务，另一方面中国农村居民则主要依靠家庭和土地保障，处于社会保障边缘。在社会保障法制建设上，涉及城市社会保障的行政法规明显多于农村，城乡社会养老保障社会化程度存在巨大差距。

（二）区域经济发展不平衡

改革开放以来，区域经济发展不平衡加剧，东部沿海地区经济发展相对发达，中部地区次之，西部地区相对滞后。区域经济发展不平衡导致区域内部农民收入不平衡，进而引发不同养老模式选择。东部地区农村居民收入整体较高，集体经济发达区可享受集体养老，经济富余者可选择社会养老和商业养老。而西部地区，特别是一些偏远山区、生态脆弱地区，农村居民收入较低，满足基本消费需求外，可支配收入有限，生产落后使农村养老保障停留在自我养老和家庭养老的低级水平，难以选择其他多种养老保障模式。

（三）农民收入水平不平衡

经济发展使农村居民人均收入水平逐年增加，但高收入水平家庭收入增加的绝对量和相对量均快于低收入水平家庭，高低收入水平之比亦有逐年拉大趋势，因此农村养老模式的选择不仅要考虑区域经济发展差异，还要考虑到农民收入差异的影响，既便在同一地区，农村居民收入水平不同，养老承受能力和需求也不同，应当设计实施多层次养老模式，以供不同经济能力的农村居民自行选择。

（四）农民养老需求不平衡

随着农村经济体制改革深化，农村城镇化和工业化推进，农民群体出现明显社会分化，部分农民保留土地，从事专业的农业生产；部分农民放弃耕种土地，从农村转向城镇，在乡镇企业打工；部分农民土地被征用，成为失地农民；部分农民进城打工，靠手艺或从事各种服务业维持生计。留地农民、乡镇企业农民工、征地农民和农村流动人口面对不同的经济环境和生活来源，有着不同的养老保障需求、缴费能力和心理预期。

三、非均衡背景下农村养老保障模式选择的政策建议

（一）大力发展生产力，夯实农村养老保障经济基础

解决养老问题离不开经济基础性支持，大力发展社会生产力，提高社会经济综合实力是提高社会保障水平的根本所在。各地区应结合当地实际，充分合理利用资源，提高生产技术水平，促进产业结构优化升级，将经济增长收益与人民福利相结合，以强大的经济实力为农村养老保障提供财政支持。特别是经济相对落后的中西部地区，要切实整合区域内农村经济资源与发展优势，为农民创造增产增收的经济环境，增加农民可支配收入，提高家庭养老与个人养老承受力。

（二）加强制度建设，规范农村养老保障运行

农村养老保障制度缺失及缺乏连续性，是影响农村养老保障效果的重要因素之一，因此要加强农村养老保障的立法保障。当前我国农村养老保障制度中，只有农村“五保”供养制度形成条例，而农村最低生活保障和社会养老保险还不是行政法规，当务之急是进一步探索完善这两项制度，逐步促进其规范化和持续化，随着制度建立健全，向法律法规过渡。

（三）结合区域性经济发展水平，选择适应的农村养老保障模式

选择农村养老保障模式最终受经济发展水平限制，我国东部地区，农民收入较高，农民对社会养老保险可支付能力强，在家庭养老、个人养老基础上，大力开展社会养老保险制度，积极推行商业养老保险。我国西部地区，农民收入水平较低，受传统文化观念影响，对商业养老保险接受能力差，因此个人养老和家庭养老还是主导模式，但收入低弱化了个人养老和家庭养老保障功能，为此东中西部应制定不同等级的社会养老保险参保标准，使低收入农民，也能通过缴纳相对较少的养老金而享受基本养老保障。

（四）结合农民群体分化特点，提供多层次的养老保障模式

对于耕地纯农民，应通过促进农业结构调整，提高农业产业化经营水平，提高农产品价格竞争强化土地养老保障功能；政府要加大对农业基础设施、农业科技和农产品销售等方面的支持；还要鼓励土地流转制度创新，将土地合理有偿流转起来，从土地上获得更多养老支持。对于乡镇企业农民工，应通过政策引导企业对职工养老提供补贴，发挥集体养老模式的优越性。对于征地农民，可将其纳入城镇养老保障体系。对于农村流动人口，应在加强其个人养老、社会养老和土地养老能力前提下，支持其参加社会养老保险。

此外，随着农村居民流动性日益频繁，农民进城务工选择参加城镇养老保险、返乡农民工参加新农保、被征地农民转换到新农保等问题将日益常态化，要进一步规范完善不同制度之间转换、接续的具体办法，妥善解决农村养老保障制度与其他社保政策之间的衔接问题。

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