基于高效生态农业需求的土地综合整治绩效分析

□文/王 玲 刘西敏 黄晓娜

（1.山东经贸职业学院财政金融学院 山东·潍坊；2.山东农业大学 山东·泰安）

高效生态经济区的成立与发展，需要加快高标准农田建设，提高农业用地综合效益。因此，开展基本农田整理、中低产田改造、撂荒地复垦、盐碱涝洼地综合治理工作势在必行。但是在实践中，当前土地综合整治的利益分配格局存在严重的弱点，利益主体的分化与对立，使土地综合整治难以实现综合效益最大化，甚至可能危及全局的发展与稳定。通过基于高效生态农业需求条件下土地综合整治的绩效分析，探索高效生态农业区土地综合整治的新模式，可以为科学指导土地综合整治活动、合理安排土地综合整治项目服务，为更好地开展土地综合整治工作提供理论依据和参考。

一、项目概况

国家确定的黄河三角洲高效生态经济区行政范围，包括山东省的东营市、滨州市，潍坊市的寒亭区、寿光市、昌邑市，德州市的乐陵市、庆云县，淄博市的高青县和烟台市的莱州市，共19 个县（市、区），陆地面积2.65 万km2。至2012年，黄河三角洲地区土地开发整理实施规模达400 多万亩，保障了过去10年经济社会高速发展的用地需求，连续10年实现耕地占补动态平衡，耕地保护一直走在全国前列。

本次研究的对象龙池镇位于昌邑市西北部，北濒莱州湾，东与柳疃镇接壤，西与寒亭区央子镇毗连。总面积158.4 平方公里，耕地面积3，867 公顷，辖27 个行政村，总人口2.4 万人。项目区位于昌邑市龙池镇西北部，地理坐标为：东经119°16′18″-119°18′07″、北纬36°56′31″-36°58′09″。项目区范围为：东至靶杨路，西至丰产河，北至大莱龙铁路，南至柳龙路。

二、绩效评价

（一）评价指标权重确定。目前，指标权重的确定方法主要是特尔菲法。本研究根据土地综合整治项目特点及征询他人工作经验，也采用特尔菲法对绩效指标分配权重。本研究设计了调查问卷，组织多领域专家根据自己的经验和知识，对绩效评价指标体系的各级次指标权重分值做意见征询，经过反复几轮的征询，使专家意见趋于一致，将反馈结果汇总加工整理，得出指标权重。

1、专家意见收集。根据土地综合整治项目指标，对指标性质进行定义，综合汇总成土地综合整治项目绩效评价指标权重意见征询表。（表1）为了使收集的专家意见既全面又具代表性，我们选取来自行政管理部门、科研院校、系统内事业单位及国土资源局土地管理部门、财务部门、业务处室的25 位专家进行了指标权重意见征询。通过详细介绍本研究写作出发点及目前面临的急需解决的指标权重分配问题，各专家明确了待咨询的任务，并给予了支持和配合。共回收有效问卷20 份。

表1 土地综合整治项目绩效评价指标权重意见征询表

2、特尔菲法分配权重。用特尔菲法计算过程如下：

第一轮共分三个步骤：第一步，将各专家赋予各因素、因子分值的数据进行均值计算，求出相应的各项均值；第二步，在均值计算的基础上，进行对专家赋予分值数据均值的方差计算，求出相应的各项均值的方差σ2；第三步，计算各因素、因子专家赋分的均方差σ，当均方差大于5时，进行下一轮赋分，并置信区间为95%给定各专家取值区间，进行第二轮打分。

第二轮共分五个步骤：第一步，将各专家赋予各因素、因子分值的数据进行均值计算，求出相应的各项均值；第二步，在均值计算的基础上，进行对专家赋予分值数据均值的方差计算，求出相应的各项均值的方差σ2；第三步，计算各因素、因子专家赋分的均方差σ；第四步，计算最大值和最小值，其中最大值公式为均值＋均方差，最小值公式为均值－均方差（因为出现负值，不能采用2 倍均方差）；第五步，计算权重值，最终确定土地管理项目绩效评价指标体系，见表2。（表2）

（二）评价指标评分标准确定。（表3）根据专家打分和对大量土地开发整理项目的分析，确定了土地开发整理项目绩效评价等级。结果等级划分为优秀、良好、一般和较差四个等级。优秀是指项目计划与预算完成情况、质量达标情况、项目时效情况和管理规范情况达到优秀水平，综合分值（M）M>85（分）；良好是指项目计划与预算完成情况、质量达标情况、项目时效情况和管理规范情况达到良好水平，综合分值（M）70

表2 绩效评价指标体系

表3 土地综合整治项目绩效综合评价指标评分标准

（三）土地综合整治绩效评价（表4）

（四）结果分析。龙池镇的土地综合整治项目综合分值（M）=80，即项目绩效结果为良好。项目大部分目标已经实现，相对于成本而言，项目实施达到了预期的目标和效益，评价结果与项目施工单位、管理单位与评审专家的意见基本一致，与项目实际状况也较符合。

表4 龙池镇土地综合整治绩效评价综合评价表

存在问题的方面主要是资金拨付和后期管护情况，重要的是缺乏民众的热情，民众对项目工作的理解认识不够，并且部分工作因为破坏了当地的生态环境引起群众的不满。虽然知道这是一项民心工程，是政府为民众办实事的好事，但一涉及到个人利益的时候就会产生消极、被动、抵触的情绪，难以让民众积极投入配合到这项工作上来，有的农民甚至会在实施过程中提出一些无理的要求，土地综合整治项目在实施过程中，土地综合整治工程村民也能做，为什么一定要招投标让外地人来做，群众还有不同的意见等等，容易使组织实施者陷入被动状态。

三、黄河三角洲地区土地综合整治模式建议

（一）公众参与式土地综合整治模式。通过龙池镇土地综合整治项目的绩效评价发现，土地综合整治过程中公众参与度低是较为严重的问题，也是黄河三角洲地区土地综合整治中普遍存在的问题。参与式土地综合整治模式步骤主要包括：准备工作阶段、公众意愿收集与处理阶段、初步设计方案提出阶段、初步成果审查与完善阶段、设计方案的公众认可度评价阶段及设计方案公示阶段。与传统规划设计相比，公众参与规划设计的过程更多融入了公众参与机制，这样设计出来的东西就很难较好地满足农民使用的需要。公众参与设计中，土地行政主管部门和规划设计单位会将规划成果向公众公布，让广大群众了解规划成果的具体方案，为土地综合整治规划实施奠定坚固的群众基础，也能为今后土地综合整治规划项目的实施、监督及成果的后期管理维护提供保障。

（二）注重生态环境治理型整治模式。在龙池镇土地综合整治项目中，同样突出的问题是生态环境的破坏，造成了公众的不满。因此，在以后的土地综合整治中，要以改善村庄和区域生态环境为主要目标，同时配套生产设施，提高农业生产效率的整治模式。其整治基本要求是，针对整治区内影响生态环境最显著的因素，采取综合措施，完善农田林网、护坡林草带，控制水土流失，治理退化土地，加深耕层，改良土壤，达到改善生态环境的同时，提高生产效益帮助农民脱贫致富的目的。此模式适用于植被覆盖率低、水土流失、土地退化等问题较重的丘陵山区和因工矿等原因造成土地污染、环境恶化区域的村庄。注重以下几个方面：人与自然共生：加强生物多样性保护；低碳整治：提高土壤有机碳含量；天地人合一：建设乡村“生态农场”；“三位一体”：建设乡村生态文明。

［1］鲁政发［2008］46号.黄河三角洲高效生态经济区发展规划.

［2］郭晓鸣等.土地综合整治科学化路径探微——以河南省土地综合整治模式为例.学习论坛，2012.6.

［3］山东星宇土地整理服务有限公司.昌邑市龙池镇土地整理项目初步设计报告.2009.2.