国外公众全过程参与政府绩效管理的经验及启示

姜秀敏，刘光远，韩 颖(大连海事大学 公共管理与人文学院，辽宁 大连 116026)

国外公众全过程参与政府绩效管理的经验及启示

姜秀敏，刘光远，韩 颖
(大连海事大学 公共管理与人文学院，辽宁 大连 116026)

国外一些国家在公众参与政府绩效管理方面积累了丰富的经验，对政府绩效实施起到了很好的监督效果。通过对美国、英国和印度三个国家公众参与政府绩效管理尤其是绩效评估方式的阐述，发现国外政府绩效管理活动呈现出内向型向外向型发展的趋势，公众利益的满足、公众全过程参与、绩效实施过程公开等有益经验值得借鉴。中国政府绩效管理应始终坚持“顾客导向”，强调公众、政府、民间机构之间的沟通与合作，政府应注重绩效信息向公众发布与公开，公众满意度调查内容要全面、贴近生活，政府应关注绩效改进而非机构间的得分或排名。

公众；全过程参与；政府绩效；绩效管理

政府绩效管理运动开始于20世纪七八十年代的西方国家，丰富的政府绩效管理理论和成熟的实践，使得西方发达国家公众在参与政府绩效管理活动中表现出一定的广度和深度，而许多发展中国家也在政府行政改革的浪潮中探索具有适应自身特点的公众参与政府绩效管理模式。本文试图通过对国外公众参与政府绩效管理实践的总结和分析，探究我国公众全过程参与政府绩效管理的路径。

一、公众参与政府绩效管理的基本理论依据

在西方，公众全过程参与政府绩效管理实践是有其基本理论作为支撑的，主要体现在以下三个方面。

1．西方新公共行政理论中的公众参与观点

20世纪四五十年代，随着对传统公共行政理论的深入批判，学术界形成了一个新的公共行政学派——新公共行政学派。

新公共行政在社会公平和人权价值方面进行了更多的关注，可以说对传统行政价值进行了彻底的反思和批判。新公共行政以“公共性”为出发点，主张在实现效率的同时，追求社会公平，有效控制和把握行政自由裁量权，使其更好地解决社会问题。新公共行政理论同时强调要实现社会公平必须民主行政，构建民主型政府。而民主行政必须要注重社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题，而公民参与是民主行政的主要内容。新公共行政理论提倡和鼓励公众广泛参与社会公共事务，其参与形式可以以个体为单位也可以形成集体的形式参与，其目的在于使公共行政能够及时、准确响应公众呼声。

2．西方新公共管理理论中的公众参与观点

新公共管理倡导“顾客导向”，即政府将公众视为顾客，为其提供优质的公共服务。公共部门作为公共产品和公共服务的提供者，要参与到与其他私人企业的竞争中来，打破原来的垄断性地位，接收公众作为顾客这一消费者的检验，公众可以根据自己的意愿来选择公共产品和服务的对象，从而打破之前作为唯一提供者的政府忽视公众需求的状况。

盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出了参与式政府模式，这种模式实现了政府管理方式由“统治型”向“治理型”的转化。在这种模式下，政府不是唯一的公共管理主体，而是有许多自治性或半自治性的机构也来充当公共管理的主体。另外，参与式政府模式理论更加强调在公共管理过程中实现民主化、公开化，强调公众参与的广度和深度。

3．西方新公共服务理论中的公众参与观点

针对新公共管理理论中的企业家政府理论缺陷的批判，在此基础上，以罗伯特·B·登哈特为代表的一批公共行政学者形成了一种新的公共行政理论体系，即新公共服务理论。所谓“新公共服务”指的是“关于国内公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”。[1]登哈特在《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书中，围绕以公民为治理系统中心这一新公共服务的观点，对政府角色的转变提出了以下基本观点：一是政府的职能是服务，公务员最重要的角色是帮助公民表达并满足他们的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展；二是公共利益是公共管理的目标而非副产品；三是在公共目标制定上要有战略性，在目标施行上要具有民主性；四是为公民服务；五是公共部门的责任复杂而不简单；六是公民权和公共服务比企业家精神更重要；七是要重视人，而不只是重视生产率。

二、国外公众参与政府绩效管理的经验

本文选取美国、英国两个发达国家和发展中国家印度作为典型事例，来分析国外经验对我国产生的启示。

1.美国爱阿华州“群众首创的绩效评估”项目实践

2001年，艾尔弗雷德·P·斯隆基金会在美国爱阿华州资助了一个为期3年的名为“群众首创的绩效评估(CIPA)”的项目，该项目与传统绩效评估的不同之处在于：一是强调群众、公务员和管理者之间的合作；二是强调群众在绩效评估中的作用；三是强调绩效评估结果的公众普及以保持政府的责任感。

爱阿华州的CIPA项目具有完善的公众参与评估体系，公众不是孤立地参与某一待评估项目，而是由公众根据不同的阶段主导实施不同的工作，从而构成了一个完整的公众全过程参与的政府绩效评估体系。CIPA项目的具体实施体系如下：(1)组建评估小组，每个参加的城市都成立了“群众绩效小组”，成员主要是来自不同背景的群众，还会有一两名公务员代表和一名市议会成员；(2)选择评估领域；(3)征询公众对评估领域的偏好和需求；(4)确定公众导向的政府绩效评估项目，由“群众绩效小组”确定所要评估的公共服务中的“关键因素”；(5)以公共服务中的“关键因素”为基础，形成一套有效的和易于群众理解的评估指标；(6)计算政府绩效评估的预算；(7)相关部门采用诸如民意调查等必要手段收集绩效数据；(8)将绩效评估结果报告给绩效小组、市议会和公众；(9)规范公众评估小组及预算程序；(10)扩展CIPA到其他公共服务领域；(11)基于公众发起的政府绩效评估确立政府绩效标杆；(12)整个评估项目的评价。[2]101-121由此可见，美国爱阿华州想要通过建立一种科学、可持续的绩效评估体系来确保公众参与的持续性。

美国爱阿华州的CIPA项目根据不同城市市民关注的不同重点分别设定了评估的范围，评估内容更贴近公众生活，强调对与当地公众切身利益紧密联系的公共服务内容进行评估，主要包括：(1)城市垃圾收集；(2)治安；(3)噪音控制；(4)有害气体控制；(5)犯罪；(6)有害生物控制；(7)毒品控制；(8)非法倾倒；(9)公共财产保护；(10)交通；(11)其他。[3]

由于爱阿华州的CIPA项目是在公众的全过程主导下开展的，因此特别对公众最关注的最直接的许多社会民生问题予以关注，让公众选择并且评估自己最希望评估的内容是激发公众参与政府绩效评估热情、实现公众有效参与的重要保证。

2.英国公众参与政府绩效管理实践

英国在公众参与政府绩效管理活动中十分关注最优价值的实现问题。最优价值实质是指在政府绩效管理过程中，如何对公众利益进行确认和价值整合。在英国，这种最优价值体现在政府对公共服务的3E追求上，即经济、效率、效益。最优价值方法被应用到地方当局的各类公共服务中，其职责是要对作为纳税人和用户的公众负责。而这种最优价值的起源可以追溯至英国撒切尔政府和梅杰政府的两次创新举措，这也是英国公民作为绩效评估主体实质性介入到英国政府绩效评估的过程，即公民宪章运动和竞争求质量运动。

公民宪章运动和竞争求质量运动，与之前改革最大的不同是把市场和竞争机制引入到公共服务中来，用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制，实现提高服务水平和质量的目的。[4]根据公民宪章运动的要求，全国各公共服务系统颁布的乘客宪章、纳税者宪章、病人宪章等服务标准中都明确提出了顾客满意率。公民宪章为服务对象提供了审视公共服务的机会，同时也意味着政府试图从使用者而不只是从管理者的角度来评价政府服务。从公民宪章开始，英国政府绩效评估的侧重点也从内部转向了外部。1997年布莱尔政府上台以后，继续强调公共服务的效率、资金的价值和顾客导向。1998年6月，新政府在经过广泛的咨询、调查以后，将公民宪章更名为“服务第一”(Service First),并且还成立了“公民评审小组”(People’s Panel)。公民评议小组主要负责民意调查，以保证公民对政府服务质量反馈的信息的公正、可靠和量化。

3.印度的公民报告卡

如果说美国和英国的实践代表了西方文化下发达国家公众参与政府绩效评估的不同模式，那么印度的公民报告卡则是发展中国家开展公众评估政府绩效的典范。公民报告卡是由印度一家民间非营利组织——公共事务中心在1994年开发出来的，虽然目前在印度还没有广泛推开，但已于1994年、1999年、2003年在印度班加罗尔市进行了三次评估。通过公众参与的公共服务评估活动，大大促进了地方政府部门服务质量的提高和群众对公共服务的满意程度。

公民报告卡活动的基本步骤如下：首先确定范围和评估的目的，其次是涉及调查问卷，然后进行抽样和民意调查，接下来分析数据，发布评估结果。

公民报告卡的评估内容主要包括群众对当地公共饮用水、电力、通信、公共教育、公共保健设施、公共卫生、环境、交通和社会治安等公共服务的满意程度。该评价又分三个层面：一是公民对公共服务设施可获得性和服务质量的反馈；二是用户有关问题解决措施的反馈；三是有关隐藏成本的用户反馈。

印度公民报告卡的作用在于通过公民报告卡将公共服务的决策者、服务的提供者与用户联系起来，而且可以改善印度地方政府的问责性，促进地方政府绩效的提高。因此，该评估方法被认为是一种促进政府问责的民意反馈机制。[2]65-69

三、国外公众参与政府绩效管理对中国的启示

通过上述对美国、英国和印度三个国家公众参与政府绩效管理尤其是绩效评估方式的阐述和分析，结合其他国家在这一领域的相关实践，可以发现，国外政府绩效管理活动呈现出内向型向外向型发展的趋势，公众利益的满足、公众全过程参与、绩效实施过程公开等都成为我国值得借鉴和予以参考的有益经验。

1．政府绩效管理始终坚持“顾客导向”

从国外政府绩效管理的实践来看，政府绩效管理始终坚持“顾客导向”、“结果导向”，政府绩效管理的目的是回应公众的多样性需求，回应公众一个高绩效、低成本的政府的需求。因此，从一开始，政府绩效管理实施的过程中，政府始终强调自身的责任，试图建立起政府与公众之间的相互信任的良好关系，重视对政府公共服务的满意度，并及时地将政府绩效管理取得的成就和存在的问题向公众予以公开和发布。英国的“服务第一”理念，对政府职能予以了重新定位，政府是公共产品的提供者和服务人，公众是顾客，政府的一切活动要以顾客满意度的提升为改进的目标，服务不到位，公众不满意，政府的工作就算失效，绩效管理就会面临低效率的境地。这种在绩效管理过程中始终坚持顾客第一、服务第一的理念，使得公众参与政府绩效管理、评价政府绩效管理有了更大和更加实质性的发言权，这是从政府层面和角度来考量的，是对公众参与政府绩效管理的一种承认和认可。

2．强调公众、政府、民间机构之间的沟通与合作

沟通、协调、合作是公众参与政府绩效评估的重要基础，只有实现参与各方密切配合和联系，公众参与政府绩效评估才能有效进行。例如，美国爱阿华州的CIPA项目就十分强调在绩效管理过程中公众、政府、第三方机构之间的沟通、协调与合作。参与各方在绩效指标制定、评估项目范围等问题上通过协作的方式完成，这样有效实现了公众、政府、第三方机构三者之间的良性互动，使得公众的参与效果实现了程度上的最大化。另外这种沟通与合作也使得政府绩效评估的整个过程置于公众的视野之下，公众能够深入了解政府工作内容、绩效目标、绩效指标设计、评估的操作流程以及绩效评估的结果和改进策略，大大提升了公众参与的广度与深度。

具体而言，政府能够在绩效管理中与公众进行互动、沟通，是政府对公众参与政府绩效管理的主体地位的肯定和确认，这也就实现了公众需求在政府绩效计划中予以体现，保证了政府绩效实施的公开透明化程度，公众的绩效评估主体发挥作用相对较大，参与的环节也多。而我国现阶段对于公众参与政府绩效管理所欠缺的公众与政府、第三方机构的沟通与合作是我国需要解决和予以关注的主要问题，这也是我国探索公众全过程参与政府绩效管理需要构建的一个重要机制。

3．政府注重绩效信息向公众发布与公开

在政府的大力支持下，国外政府为了保证公众对政府绩效管理过程予以监督，保障绩效管理活动能够按照既定的轨道和目标进行，始终坚持信息的全面完全公开，使政府的绩效管理活动置于阳光下，保证公众客观、准确、公正地对政府的绩效目标和计划实施情况予以评价，也保证公众能够及时发现问题，向政府提供意见和建议，促使政府能够纠正偏差，及时作出回应。因此，有关政府信息公开的程度是影响公众参与政府绩效评估的又一重要因素，公开、全面、准确的信息，是公众有效参与政府绩效管理活动的基本保障。而相较于国外政府在绩效管理实践中关注对政府信息的公开，我国政府信息公开化程度不高，很多环节和运行程度都不透明，存在“暗箱操作”的情况，这样就大大阻碍了公众参与的有效性，也打击了公众主动参与的积极性和热情。

4．公众满意度调查内容全面，贴近生活

就目前而言，国外公众参与政府绩效管理最主要的形式之一就是在绩效评估阶段，通过调查公众对政府绩效项目的满意程度来评估政府绩效，这点印度的公民报告卡给我们提供了一定的启示。印度的公民报告卡首要的优点就是简单易行，公民只要对报告卡项下的内容作出评价即可；另外公民报告卡的内容在设计上涉及范围比较广泛，贴近公民的个人生活，例如，3 km的距离内能够使用医疗设施的比例，声称曾行贿的家庭比例和为接受一次公共服务而要行贿的平均数额，面临用水困难的家庭对于自来水公司回应度所做的评价。这些全面的、贴近公众生活的评估内容可以大大激发公众参与评估的热情，使得公众乐于参加并且投身于这种评估活动，因为公众坚信他们的一张问卷会对政府的绩效改进和公共政策产生一定影响。

5．政府关注绩效改进而非机构间的得分或排名

公众参与政府绩效管理，目的是能够改进和提升政府的绩效，增强政府对公众需求的回应性。而对政府绩效部门进行评估，必然会对各部门进行评比，形成一个最终的排名。但是机构间的得分高低和排名前后不是政府绩效管理的根本目的，公众的参与不是单纯地给政府部门排序，根本目的是要发现政府绩效管理过程中存在的问题，参与问题的分析与讨论，最终将问题予以圆满解决。国外政府在公众对政府绩效满意度调查之后，就没有把太多的注意力放在花费时间和精力给部门排名上，而是希望公众一起努力提高政府公共服务的质量和满意度。而这点正是我国政府合理对待公众评议所欠缺的，我国政府对待公众绩效评估的结果主要应用在对政府部门的“奖先惩后”上，而对公众需要解决的具体问题不予分析，对公众渴望予以改进政府绩效不够重视，公众劳心劳力参与的政府评估所得出的有益意见和建议没有得到政府的快速解决和回应，这样就显然本末倒置了。

[1]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务——服务，而不是掌舵[M]．北京：中国人民大学出版社，2004:25-30.

[2]邓国省,肖明超，等．群众评议政府绩效理论、方法与实践[M]．北京：北京大学出版社，2006．

[3]王佳纬．公众全过程参与政府绩效评估的路径研究[D].上海：上海师范大学，2008:21-23.

[4]中国地方政府绩效评估体系研究课题组．中国政府绩效评估报告[M]．北京：中共中央党校出版社，2009:8-12.

2013-04-22

国家社会科学基金资助项目(13BGL129)；辽宁省社科基金项目(L11BZZ014)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目；辽宁省社会科学规划基金重点项目(L12AGL002)

姜秀敏(1975-)，女，博士后，教授；E-mailcherryjxmm@163.com.

1671-7041(2013)05-0017-04

D630.1

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