理顺政府与第三部门之间的三重关系

方 俊

(华南理工大学 公共管理学院, 广东 广州 510640)

在政界和学界共同探索加强社会管理创新的今天,如何充分发挥第三部门的作用并使其成为社会治理格局中重要一极的问题受到越来越多的重视。以地处改革开放前沿阵地的广东为例,2011年,广东吹响了社会管理创新的号角,提出要注重发挥各类社会组织、经济组织、基层自治组织等社会力量的积极协同作用,共同做好社会服务管理工作。笔者以为,广东以政府与第三部门协同共治为要旨的社会管理创新思想是可取的,是符合时代发展要求的,顺应了在市场化、现代化、信息化、全球化进程中社会不同利益主体的开放的、异质的、多元化的需求期待。传统的以政府为唯一主体,按照自上而下的行政逻辑实施统一的社会管制的模式已越来越不适应时代发展需求。政府与第三部门构建合作共治关系是应时顺势之举,但是,“应然”并不一定顺利走向“实然”,在实际治理层面,政府与第三部门合作关系的构建过程并非一马平川般的坦途。究其原因,是因为作为一个基本的前提,政府与第三部门要构建起有效的和长效的合作关系,首先必须处理好二者之间的三重关系,即利益关系、职能关系和责任关系。在当前现实语境下,这个基本的前提是缺失的,或曰是扭曲的。离开这一前提谈政府与第三部门的合作,只能是乌托邦式的空想。

一、 政府与第三部门关系研究纵览

西方学界对政府与第三部门关系的研究肇始于20世纪70年代。在最初的研究中,学者们追问的第一个问题是:第三部门缘何兴起?最具代表性的研究者当数美国学者Salamon,他从历史结社传统、市场失灵和政府缺陷三个方面对这一问题作了回应[1]。 Jennifer Brinkerhoff等则认为,第三部门的出现是社会对政治失灵(political failure)或政策失灵(policy failure)自发地作出积极反应的结果[2]。在社会公共事务领域到处活跃着第三部门身影的情况下,学者们追问的第二个问题是:作为重要的公共治理伙伴,政府与第三部门应建立怎样的合作关系？Gidron、Kramer 和Salamon着重分析政府与第三部门在公共服务供给上的互动关系,勾勒出了四种可能的合作模式:政府支配模式、第三部门支配模式、双重模式和合作模式[3]。出于研究视角不同,西方学者提出的政府与第三部门关系构想模式也不尽一致。大体上可以归纳为三种关系类型:敌对型、合作型与疏离型。

国内关于政府与第三部门关系的研究起步较晚,这方面的研究成果还不是十分丰富。笔者分别以“政府与第三部门利益关系”、“政府与第三部门职能关系”、“政府与第三部门责任关系”作为篇名主题词在中国知网上进行文献检索,从1993年至2012年20年间共计文献0篇。当然,关于第三部门缘何兴起和政府与第三部门合作关系的研究已有若干成果呈现。笔者曾撰文专门探讨第三部门在我国兴起的条件问题,认为可归结为四个方面:社会政治控制方式的松动性变革是第三部门产生和发展的先决条件;传统的“政府—市场”二元体制的博弈困境为第三部门的嵌入创造了机遇条件;第三部门在公共产品供给上的禀赋优势为其介入公共事务治理创设了资质条件;以市场为导向的改革和公共服务理念与方式的变迁为第三部门的滥觞与发展提供了动力条件[4]。对政府与第三部门的关系的研究,国内学者大多从多元主义论和治理理论出发提出合作伙伴关系主张,但是,在何种合作性质问题上却各执一端,概括起来,主要有三种不同性质的“合作说”:一是平等性合作关系说;二是依附性合作关系说;三是竞争性合作关系说。

纵览学界关于政府与第三部门关系的研究,可以看到,西方学者是这一关系研究的开拓者,为国内学者的研究打开了一扇学术视窗。但是,我们也欣喜地看到,中国学者对这一问题的研究不再拘泥于西方研究的话语体系,不再局限于现存的研究的文本框框,他们一头扎进社会,深入到现实生活中去,拨开现象的迷雾发现问题的所在,从对问题的反复叩问中探究个中原委,从挖掘原委中探寻解决问题的出路,既展现了学人对现实问题的高度关切,也体现了一定程度的学术自信和学术自觉。当然,审视现有的研究成果和研究范式,还存在这样或那样的不足,主要是:①抽象的理论研究居多,具象的实证研究不足;②碎片化研究居多,系统化研究不足;③学理性研究的解构居多,政策性研究的建构不足。而且,在对于作为舶来品的第三部门的研究中,缺乏一种对于西方话语体系的流畅的“引入—对接—转换”机制,也就很难真正发掘问题并找到合适的解决问题的出路。

二、 理顺政府与第三部门的利益关系

“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关。人们从事物质生产活动,是为了获取物质利益;人们的社会结合,是为了取得共同的利益。”[5]作为单个人的个体追求的是自身私人利益,组成群体后,除了私人利益外,还会追求基于群体需要的公共利益。现在所倡导的“包容性增长”在利益关系层面就内含着己他两利、群己互利、公私兼顾的要求。政府和第三部门是人类社会组织化的载体。理顺政府与第三部门之间的关系首要的就是要理顺二者之间的利益关系。

政府有没有自己的利益？有学者坚持认为,政府是有自己的利益的,而且政府利益可分为三个层次:政府工作人员的个人利益;地方利益、部门利益等小集团利益;整体政府的机构利益[6]。笔者以为,尽管相对于社会而言,政府有其相对独立性,客观上政府也在自觉或不自觉地维护自身利益。但是,政府利益在事实层面上的存在并不能证明其自身的合理性和获得的合法性,特别在我们社会主义国家,我们的社会制度和社会性质,要求政府利益必须与社会公共利益保持同一方向,政府的利益只能在于通过行政管理手段保障国家利益和公众利益的全面实现,在于从宏观上进行利益分配与利益关系调整,在微观上进行利益矛盾的处理,而不在于通过直接的逐利行为达到自身的利益追求[7]。同样,在当代公民精神理念的引领下,人们自发性组建起形式多样的第三部门组织,目的也不是要创设一个脱离于社会的组织,该组织所维护的利益也不是第三部门自身的利益或是第三部门从业人员的个人利益的聚合,而是第三部门作为社会中介组织所代表的和整合的特定群体的利益或某些社会公共利益。在这里,政府和第三部门都是作为社会利益的代表者、维护者和整合者的身份而存续的。它们在社会公共事务上的合力治理,实质上是在合力维护和增进社会公共利益。这是政府与第三部门建立合作关系的理想的应然状态。但在现实层面上,政府与第三部门并不总是站在社会公众的立场上维护公共利益,他们往往“剑走偏锋”,表现出对自身利益的过度关注和对某些不合理利益的恣意侵占,公共事务场变成了利益角逐场。政府与第三部门的利益关系不理顺,协同共治的愿景只能是一个无法实现的画饼充饥式的愿景而已。

理顺政府与第三部门之间的利益关系,关键在于处理好以下两个问题:第一,建立起公共利益至上的服务旨趣。政府和第三部门不是经济组织,不应以逐利为主要目的,也不是私密性的家庭组织,不以满足特定组织或少数人的需求为目的。私人组织管理建立在个人本位主义和自利性追求的本质之上,实现私利最大化是其目标取向。与其迥然不同的是,政府和第三部门是公共组织,身上承载着公共利益和公共理想。“在公共行政中,管理,即我们如何做事,是重要的,但更重要的是我们要做什么和为什么要这样做。”[8]相对于“做什么”,“为什么做”更能体现出公共行政的价值与信念。这就是把维护和增进公共利益作为政府和第三部门从事公共服务的第一要义。舍此,则政府变成与民争利的“金融寡头”的代理工具,第三部门蜕变成唯利是图的营利性组织。

第二,政府要舍得让利与第三部门。第三部门所从事的是政府与企业“不愿做、做不好或不常做”的事[9],并且,在从事公共事务治理过程中,第三部门所呈现出的灵活性、高效性、专业性和志愿性的服务优势也是其他组织难以媲美的。但是,作为政府公共治理的重要合作伙伴,第三部门又不得不面对一个异常尴尬的现实:一方面,它有很高的服务热情和良好的服务品质;另一方面,它的资源汲取能力又十分有限。第三部门在从事志愿服务活动时不以营利为目的,但其工作的开展却需要耗费资源和成本。如何解决第三部门的“非营利性”与资源可支撑性的问题十分突出。清华大学NGO研究所的问卷调查结果显示,在第三部门微薄的收入来源中,除了财政拨款、会费和营业性收入外,其他各项收入总和仅占总收入的1/4,说明第三部门缺乏一个健全有力的财力支持体系[10]。这构成对第三部门公共服务可持续发展能力的瓶颈制约。政府可尝试运用多种方式给予第三部门更多的财力支持,比如政府补贴、税收优惠、公益奖励等,还可尝试以“消费者”的身份,购买第三部门的产品和服务,在多领域展开合作,提升第三部门资源配置能力,在为第三部门“输血”的同时增强其自身“造血”功能。

三、 理顺政府与第三部门的职能关系

所谓职能,是指主体或事物承担的职责和发挥的功能。政府职能是政府根据国家与地方的经济社会发展需要而确定的职责和功能。今天,我们大力倡导构建新的服务型政府以取代传统的管制型政府,首先就是要实现政府执政理念的转变,从“政府本位”转向“公民本位”、“社会本位”。“服务型政府就是在公民本位、社会本位指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,并按照公民意志组建起来,以为公民服务为宗旨,实现着服务职能并承担着服务责任的政府。”[11]服务型政府必然是有限政府、法治政府。政府职能是必需的,但也应该是有限的。政府职能的宽大无边只会对经济社会发展形成巨大的掣阻力,有害而无利,历史已经反复证明了这一点。今天,我们把政府职能定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面,就是吸取历史经验教训得出的接近真理性的认识。政府不再是社会管理的“巨无霸”,这样,作为“自愿的合作组织”的第三部门就大有用武之地。

第三部门具有什么样的职能呢？对此观察视角不同,得出的结论自然不一样。有学者把第三部门的政治功能概括为推进政治发展过程中的民主政治建设、培养公民的民主参政意识、促进社会稳定与秩序构建[12]。有学者把第三部门的社会功能概括为构建和谐社会的润滑剂和推进器[13]。有学者把第三部门的经济功能概括为促进公共服务领域内竞争机制的形成、降低公共服务的成本、提高公共物品的供给效率[14]。无论第三部门具有什么样的职能,有一点可以肯定的是,在加强社会管理创新的呼声日隆的今天,第三部门作为重要的公共管理主体之一正发挥着越来越重要的作用。这是社会发展不可移易的趋势。当然,第三部门作用的发挥尚有赖于与政府职能关系的理顺。

理顺政府与第三部门之间的职能关系,关键在于处理好以下两个问题:第一,合理确定各自的行为边界。政府要弄清楚什么是“有所为”的地方,什么是“有所不为”的地方。“有所为”的地方也就是政府存在必要性的地方。“政府的必要性在于:它是‘竞赛规则’的制定者,又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。”[15]政府的作用也仅限于此。政府不是什么都能做好或都能管好的,那些不能做好或管好的地方也就是政府“有所不为”的地方。在职能定位问题上政府要学会做减法:把市场能够做的事情交给市场,把生产经营管理的权力真正交还给企业;把社会能够做的事情交给社会,把政府不该管、管不了也管不好的事情转移给各类社会第三部门组织来承担。对于第三部门而言,确定行为边界就是要自觉规避以营利为目的的企业化行为,取信于社会。需警惕第三部门从业者变成赤裸裸的商人,公益性组织变为赤裸裸的营利性企业。

第二,改革行政审批制度。我国现行的行政审批制度带着浓厚的计划经济色彩,美其名曰是管理的需要。实际上,今天手握审批权的政府部门视之为敛财的不二“魔杖”,他们深谙“政治创租”(political rent creation)之逻辑。这种政治创租就是政府官员借助行政审批公权迫使市场经济组织和社会组织割舍一部分既得利益与政府官员分享。只要行政审批制度能够创造租金,寻租活动就不可避免。这还是其次,更让人忧虑的是,这种寻租活动是披着合法的外衣进行的。这种变质的以寻租为主要目的的政治权力意味着对经济社会发展的钳制。著名经济学家张维迎作了一个测算:如果将行政审批制度改为注册制,中国GDP至少可以增长30%,权力寻租现象可以减少50%[16]。这样说,并非要取消所有的审批制度,而是要对之进行甄别、清理,革除不必要的审批制度,为经济社会发展清除人为障碍。以广东为例,进入改革快车道的广东正处于新旧发展模式交替的“十字路口”。经济社会要转型升级,首先是政府的服务要转型升级。取消和调整过时和繁琐的审批制度就是政府服务主动自我转型升级的体现。2012年初,广东省委、省政府公布了《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》,在上半年即完成第一批取消和调整审批事项354项。

四、 理顺政府与第三部门的责任关系

责任也就是主体承担的职责和义务。对责任的界定,学界主要有两种不同维度的观察视角。第一种观点认为,责任是“向上级负责,要求向某种权威来源说明个人行动的过程,处理的是有关监督和报告之机制”[17]。这是一种对责任诠释的由下而上的观察视角,采用的是“命令与控制”(command and control)的定义方式,强调的是责任承担者对责任赋予者的尽职尽责,在责任履行之后进行履责报告并接受检视。第二种观点是由美国学者特里·L.库珀提出的,他认为责任是“要对公民负责,洞察、理解和权衡他们的喜好、要求和其他利益”,对公民负责是“最根本的义务关系,因为公民是主权者,公共行政人员是他的受托人”[18]。这是一种对责任理解的由上而下的观察视角,强调公民与公共行政人员之间的信托代理关系。公民是权力的授予者,公务员的权力理所当然要服务于公民并接受公民的监督。这与我国是社会主义国家,一切权力均来自于人民,国家工作人员是人民的勤务员,对人民负责、受人民监督的政治信念具有高度契合性。它注重构建服务型的伦理道德、信念,注重对公众的回应性、使命感以及责任的公益性追求等。

就现实语境来看,在我国,公共组织既要对上级负责,也要对服务相对人负责,是两种责任视角的统一。责任意味着使命。政府和第三部门作为现代意义的公共组织各自该承担怎样的责任、肩负怎样的使命呢？目前,理论界和实务界对这一问题的认识还是模糊不清的,还没有形成一个清晰的政府与第三部门责任分担的理想模式。近年来,有些地方政府,如广东,开始尝试把部分原属政府管理的技术性、专业性事项剥离出来交由第三部门打理,把责权利一并转移出去,政府只保留相对超脱的监督权。这种探索是值得肯定的,但是迄今还没有形成具有广泛共识并得到一致首肯的做法。政府与第三部门责任关系的勘定是一个值得深入探索的问题。

笔者以为,理顺政府与第三部门之间的责任关系,关键在于处理好以下两个问题:第一,确立责任本位观。我国宪法明文规定:国家一切权力属于人民。这是国家最高法律对权力归属的权威确认。人民是一个抽象的政治概念,无法直接行使国家权力,所以就需要从制度上设计一套合理程序推选人民的代表组成广义的政府,由政府代表人民行使国家权力。政府行使国家权力有一个基本的前提,就是充分听取人民的诉求,取得人民的同意。由此形成人民和政府之间的“委托代理关系”。人民把权力委托给政府,是基于人民需要政府的客观存在,需要政府维持公共秩序、加强市场监管、维护国家安全等。从这个意义上,政府是先有责任后有权力,而不是相反。按照这一逻辑构建政府责任与权力关系,即“责权关系”,而非“权责关系”。这是把过去认为先有权力后有责任的颠倒了的责任—权力关系重新颠倒过来,回归责任第一的本位观。这是政府的责任本位观。就第三部门而言,责任更是处于第一位的坚定信念。第三部门缘何出世？为公众服务的责任观受世人赞许和支持是重要原因之一。第三部门又缘何发展不一？是社会基于第三部门责任感的有无与强弱而对其作出的“以脚投票”的结果。责任感意味着公信力,公信力意味着生命力。

第二,建立问责制度(accountability)。问责制度是国外惯常使用的对政府和第三部门一类公共组织进行公共责任追问的监督管理制度。近年来,这一制度已为我所用。对政府与第三部门的问责,首先要确定各自的责任界域和共同的责任交集。社会公共事务有宏观和微观之分。一般来说,政府主要负责国民经济管理和社会发展的总体协调一类宏观公共事务,这些事务的政策性、全局性和战略性较强;而第三部门主要活跃于社会服务、环境保护、文化艺术、慈善救济、市场中介等具体微观方面的公共事务,这些事务的专业性、技术性和灵活性较强。当然,有些事务是需要双方共同合作来完成的,如环保工作,这是他们的责任交集的地方。谁的责任界域出了问题,就向谁问责。如果责任交集出了问题,就要共同问责。其次,建立和完善政府与第三部门履责的“社会交代机制”。就政府而言,要建立“领导问责”和“岗位问责”的双重“社会交代机制”。“欲使责任有效,责任还必须是个人的责任。”[19]我国各级政府实行行政首长负责制。行政首长对政府行为负总责,政府施政行为不管由谁具体作出,一把手都负有不可推卸的政治连带责任。所以,“领导问责”制度有利于推动行政首长加强对政府公务人员的监督管理和行为纠偏。当然,领导也是人,精力和能力是有限的,不可能事必躬亲,明察秋毫。所以,也要加强对相关责任人的“岗位问责”,敦促公务员谨言慎行。只有具有负责精神的公务员才能构成负责任的政府。至于第三部门履责的“社会交代机制”,主要是通过这一机制增强其社会回应性与公信力。交代的内容主要包括:一是资源(主要是资金)的募集量;二是资源的流向;三是资源的使用效果。社会交代机制也就是社会选择的优胜劣汰机制。通过这一机制让第三部门参与社会公共服务的氛围变得风清气正起来。

五、 结语与讨论

政府与第三部门的合作关系是当前政界关心、学界关注的热点话题。在学术层面,更多的研究成果集中在探讨如何构建政府与第三部门的合作关系这一问题上,而忽视了一个基本前提:构建合作关系,先要理顺哪些基本的前置性问题？这是本文研究的缘起。政府与第三部门之间的利益关系、职能关系和责任关系理顺与否关系到二者能否构建起有效的和长效的合作关系。笔者以为,理顺利益关系是二者实现合作关系的首要前提。建立起共同的公共利益至上的服务旨趣和政府对第三部门的利益让与是理顺二者利益关系的关键所在。理顺职能关系是二者实现合作关系的重要保障。合理确定各自的行为边界和改革现行行政审批制度是理顺二者职能关系的关键所在。理顺责任关系是二者实现合作关系的重要基础。确立责任本位观和建立有效的问责制度是理顺二者责任关系的关键所在。在上述基础上,笔者认为之后更为关键的问题在于:①组织层面的利益关系、职能关系和责任关系能转化为实践中有效的制度规范,即把公共利益至上、尽职尽责、协作共治的指导思想落实到具体的政府与第三部门合作治理公共事务的过程中去;②组织层面的利益关系、职能关系和责任关系的共识影响并提升组织成员个体意识,即从道德上或责任上让每一位政府公务员和第三部门从业人员树立正确的利益意识、履职意识和责任意识,真正实现政府与第三部门的无缝隙对接合作,共同造福于社会。

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