英国大学科研评估的改革及其借鉴意义

李 漫 红

(1. 东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110819;2. 沈阳化工大学 教育改革与发展研究中心, 辽宁 沈阳 110142)

英国大学近20年来在科研评估方面进行了一系列卓有成效的改革,推动了英国大学获得更高的世界声誉。在英国,全国范围的大规模科研评估是科研拨款以及大学综合排名的依据,决定着高校未来五到六年科研经费的分配,对提升英国整体的科研竞争力,提高政府教育资金的使用效率都有深远影响。对英国大学科研评估历程的梳理及其最新改革近况的分析,意在为解决我国科研评估中存在的普遍类似问题寻找出路。这里需要加以说明的是:本文中出现的“英国大学科研评估”,特指“research assessment exercise”(简称RAE),以及即将在2014年所开展的代替RAE的科研卓越框架“research excellence framework”(简称REF),而不包括英国科研委员会和人文艺术研究委员会(AHRB)所组织的评估活动,文中所出现的“大学”指英国高等教育机构(HEI)。

一、 英国大学科研评估(RAE)的回顾

20世纪中期是英国高等教育的大发展阶段。到了20世纪七八十年代,随着英国经济状况的持续恶化,政府在压缩高等教育经费的同时,秉承“择优资助”(the policy of selective funding)的思路,要求高校提高政府资助资金的使用效率。1986年由大学拨款委员会(UGC)首次发布的《英国大学科研评估》,标志着英国大学科研评估(RAE)正式启动,随即又组织了一次区域小范围的试评估。1992年政府再次委托非政府组织“高等教育拨款委员会”(higher education funding council ,简称HEFC),出面组织地方高等教育基金委员会对全英高校开展第三次科研质量评估,并相继于1996年、2001年和2008年稍作调整后再次实施。此后,将在2014年实施新的科研评估活动科研卓越框架(REF)。截至目前,英国大学科研评估开展了六次,主要历经两个重要发展阶段,已经成为英国科研水平提升的有力保障。

第一阶段:科研评估的扩展建设阶段(1986—2000年)。RAE从实施之初就确立了采用既定公式的方法评定高校的科研水平,并将评估结果作为科研经费(包括科研人头费、直接科研拨款、科研合同附加款和评定性拨款)的分配依据。1986—2000年,RAE共组织开展了一次区域性评估和三次大规模评估。1986年,RAE对英格兰的部分高校开展试点评估,而后评估规模和范围不断扩大,到2000年全英95%的高校均主动参 与RAE评 估。

在保证评估体系基本框架稳定的前提下,RAE通过多种形式不断征求意见和建议,逐步完善并形成了较为科学、合理和全面的指标体系。RAE评估不仅大幅度提高了英国大学的科研水平,同时也促进了英国社会和经济的迅速发展。

第二阶段:科研评估的优化完善阶段(2001—2008年)。本阶段,RAE共组织了两次评估,对评估系统进行了卓有成效的改革,对英国高等教育的评估产生了深远的影响。2001年的RAE评估是当时规模最大的一次评估活动,约有2 500个单位、56 000多名研究人员和250 000余项研究成果向评估专家组提出了评估申请,参评研究成果的数量约是第一次RAE评估的五倍[1]。2001年RAE评估的改革主要体现在以下两点:①调整评估单元,由1996年的69个单元减至68个学科评估单元。②更加强调评估专家组成员来源的广泛和专业背景的宽泛,提高评估专家组成员的流动性。2008年拨款委员会对RAE科研评估的等级标准重新作了重大调整:①缩小科研拨款范围。将科研拨款范围由原来的“3b”等级提升到了“1”等级[注]2001年英国科研评估的评估等级共分为7级,分别是1、2、3a、3b、4、5、5*，而2008年评估则采用的是质量概评报告(quality profile)的形式,其评级分为4级,分别是1*、2*、3*、4*。,缩小了科研拨款的资助范围,也就是说,如果学科的代表成果没能达到国际水平,就得不到英国官方拨款机构的科研拨款。②拉大科研拨款的差距,即从最高档次到最低档次的权重差距从2001年的4.05倍,扩大到了2008年的8.68倍。在评估中得到“4”级即最高评估等级的学科可以得到更多的科研经费的支持,大约是获评“1”级学科所获经费的八倍,也就是说只要科研水平达到国际领先高度,政府就全力支持保证该学科科研顺利进行。③提高最高等级“4”的权重系数和评估标准,强调必须达到“世界领先水平”。通过评估等级的修订,提高对拥有高水平成果的学科的资助力度,体现要大力支持高等学校的科研达到国际先进水平的指导思想,引导高校高水平研究力量和优势科研领域的重新组合和进一步集中。

由此可以看出英国科研评估一直在不断地调整和完善,这一方面体现出科研评估对学科发展发挥了导向作用,促进原创性科研成果的产出,另一方面也体现了科研评估对高等教育从数量评价到质量评价的转变。

二、 实施科研卓越框架(REF)的动因及科研卓越框架(REF)简析

1. 实施科研卓越框架(REF)的动因

英国著名的教育家朱利安·埃利奥特(Julian Ellopt)教授指出:“优质的高等教育体系能带来深远的影响,而衰落的危险是不能被接受的。”英国对高等教育的质量特别是对科研水平十分重视,视之为提高国力和核心竞争力的武器。英国政府在RAE实践过程中不断总结经验,并在社会外在压力和教育内在诉求的推动下,对科研评估和科研经费拨款制度进行改革,将于2014年运行一种新型的以学科为基础的科研评估与经费分配制度----科研卓越框架(REF),代替正在运行的RAE评估。英国政府对科研评估采取这样大规模的改革行动主要是基于三方面的考虑。

首先,应对国际高等教育带来的竞争。目前,发达国家普遍认识到发展知识经济需要更多受过高等教育的劳动力,与英国竞争的许多发达国家,正在逐年提高对高等教育机构的投资比例。2010年的英国皇家学会会员调查现状报告显示:2010年19.5%的会员在英国以外的地方工作,其中主要流向美国。2010年法国、德国、美国等对高等教育的净投入占GDP的1%,而英国只有0.8%；同时,在吸纳、保持和奖励高水平科研人员方面也遭遇到了竞争[2]。所以,英国需要考虑如何在有限资金的前提下,提供优越的科研环境,在国际范围内吸引和留住更多的高水平研究者。

其次,缓解政府研究经费的财政压力。英国高等教育中近一半的设施是在1960—1970年期间建设的,许多科研技术平台已经接近了使用期限,需要大量的资金来更新科研平台,随着研究生数量的增加,对人才的培养费用也是笔不小的支出。在过去的20余年中,英国将RAE评估结果作为科研拨款的依据,使得英国科研总体质量得到提高,在获得诺贝尔奖的科学家的论文的引用率上占有优势,但这种优势正在逐年减小。因为美国、德国、荷兰等国家均调整了国家科研导向,将研究基金集中于少量院校。美国1 600所四年制院校中获得科研奖励的只有200余所。这就使得英国需要重新审视如何有效组织研究和使用研究经费,以便确保英国高校与世界高水平大学的竞争能力。

再次,回应评估资源浪费的质疑。英国大学科研评估(RAE)虽然在很大程度上促进了科研水平的提高,但是组织科研评估的费用,以及大学为评估进行准备的成本都在很大程度上造成了资源的浪费。截至2010年,英国政府组织RAE评估的花费就超过了七百万英镑[1],面对国内对评估资源浪费越来越多的批评呼声,如何变更评估方法,提高评估效能是组织者必须考虑的问题。

2. 科研卓越框架(REF)简析

2008年英国实施了第六次RAE评估后,英国政府委托英格兰高等教育基金委员会和英国其他54所高等教育资助机构联合提出一种新型的科研评估与经费分配制度----科研卓越框架(REF),两种评估活动的更迭既有共性的延续,也有不同的特点。REF继续秉承RAE公正、平等、透明、多样化、一致、持续、可信和客观的原则,每4～6年评估一次,并在其基础上重点对RAE的评估标准和方法进行调整,并将结果用于分配每年17亿6千万英镑的英国大学科学研究资金。REF突出强调原创成果和科研影响力,旨在增强英国高等教育机构的国际竞争力,为国家发展、经济繁荣与知识传播作贡献。在这里主要对REF改革的几个重点方面加以介绍:

(1) 重视科研水平,调整评估指标

与RAE促进英国科研水平的整体提高不同,REF更强调科研的实效和应用价值,在保留了RAE的前两项评价指标即“科研成果质量”(quality of research outputs)和“科研环境活力”(the vitality of research environment)基础上,将第三项“研究的声誉”(esteem)变更为“科研影响力”(the wider impact of research),强调了评估标准的适应性和原则性,为不同学科留出发展空间。①科研成果质量即考察科研成果的水平,占评估指标权重的60%。高水平的科研成果对世界相关领域或学科发展的引领是REF评估的重点。在评估过程中，科研人员不必提交全部成果,只需提交3篇代表性的学术成果参与评估。在评价标准方面参考国际科研质量标准,注重成果的原创性、重要性和严密性。②科研环境活力占评估指标权重的15%。科研环境是孕育研究成果的载体,关系到成果的有效传播性、应用性及持续性。REF鼓励跨学科研究与合作研究,从科研资源、科研管理和科研业务三个方面评估科研环境,重点考察科研环境的活力和可持续性。在科研资源方面主要包括科研人员的组成、研究经费、科研平台以及基础设备建设;科研管理方面包括科研规范的确立,研究人员的培养;科研业务方面包括科研成果的转化、公众的影响程度以及组织与研究用户进行交流等。③科研影响力占评估指标权重的25%。科研影响力主要集中评价科研单位在某一学科领域所开展的科研活动在经济、社会及文化等各领域所产生的重要影响,是REF所提出的一个创新指标,重点是确定研究成果的卓越性以及在其基础上形成的强大影响力。将“科研影响力”设为评价指标,目的是引导科研人员关注社会的发展需求,使英国在全球化竞争中立于不败之地。

(2) 注重人才培养,修订评估方法

与之前的RAE评估相比,REF在评估方法上作了较大的变动,对高水平科研成果的资助倾斜更为明显,更注重节约评估成本,简化申报程序,减少参评费用,减轻同行评估的负担,从以同行评议为基础转向以文献计量分析(biblio metrics analysis)及引用分析(citation analysis)作为研究水平的评定标准,可以较为客观、准确地评价科研成果[3]。当然,REF并非完全摒弃专家评估的同行评议,而是在专家评估方法上进行的一次调整,应用引文分析反映科学成果在国际科学界的影响,即计算所提交科研成果被他人引用的次数(除自我引用的次数),保证同行专家们对评估活动方向的把握,更好地提高高校科研质量,也有助于加强对研究成果的产出者即学术研究人员的重视。学术研究人员尤其是高水平的研究人员才是获得较高科研评级的关键所在。因此,REF实施新的评估方法以后,一方面英国各大学将会展开激烈的人才争夺,另一方面大学内部也将会更加注重年轻学术力量的培养,采取多种措施保证他们的研究时间和经费,将他们培养成未来的卓越学者,最终增强学科实力,争取更大的科研成果分配份额。

(3) 把握学科方向,减少评估单元

RAE评估程序复杂,参评成本过高一直被参评高校所诟病。在即将开展的REF评估活动中,将更注重评估资源的有效利用,在一定程度上增强申报同一性,简化操作程序,允许多种形式的成果参评,鼓励跨学科的综合研究。REF继续按照学科划分评估单元(UOA),各参评高校根据指南向对应的所属学科单元进行申报,每个评估单元设立一个专家小组承担评估任务。较2008年RAE所不同的是,REF无论是在评估单元还是专家组都大幅度减少,评估学科单元由67个减少到36个,主评估小组从15个减少到4个,大致包括:医学和生命科学、物理科学、社会科学以及艺术与人文科学[4]。评估单元的减少旨在鼓励英国高校积极与世界一流大学合作,通过课题间的相互合作,推进重要领域的跨学科研究,实现重点突破;加强跨学科协作,积极从学科交叉中寻找新的学科生长点,提升研究水平和实力。值得一提的是评估单元和主评估小组虽然在数量上有所减少,但是在评估过程中则保持更高的一致性,各评估单元在资金投入、评估标准和工作方法方面与4个主评估小组并行而不接受其监督。

三、 英国科研评估的改革对我国的借鉴意义

无论是实施了20余年的RAE评估,还是即将开展的REF,英国所开展的大学科研评估始终影响着英国乃至世界高等教育的评估发展趋势。英国政府委托高等教育拨款委员会对大学科研质量及发展方向实施间接管理,既为大学的科学研究提供了广阔的发展平台和资金基础,又有利于引导英国大学科研的快速发展,在很多方面都可以为我国开展科研评估工作提供借鉴。

1. 树立多元评估理念,引导特色学科发展

高校的科学研究担负着“维持一种有创造力的环境,使科研和发展活动能够集中于解决组织的首要问题”的使命。英国的科研评估以学科为单元,旨在通过评估引导学科发展,增强学科的核心竞争力。学科评估应该与学校的发展目标和定位结合起来,对于不同类型、不同层次的高校,学科评估应采用不同的评估权重,形成特色评估。英国高等教育拨款委员会在《2014年REF可行性报告》中明确指出:“依据学科发展及科研需要划分评估单元,学科单元权重比例允许在0.05%以内调整。”根据相应指示,2014年REF评估专家组根据学科内涵以及社会对科研发展领域的新要求,设立了4个主评估小组,同时并行设置36个评估单元。4个主评估小组基本涵盖了英国目前科研亟须发展的主要领域,36个评估单元的整合与调整将为学科的拓展提供更大的空间,减轻评估对科研细化的束缚,更为重要的是可以更好地促进交叉学科、多学科科研项目发展,满足社会对科研的全方位要求。由于我国高校间教育质量差距较大,用统一标准来衡量科研发展水平,显然是难以反映真实的发展水平。因此,树立多元评估理念,开展学科评估,引导特色学科发展,会更有利于全面、公平地评估我国高校的科研水平。从政府层面上讲,开展以学科为基础的评估工作,增设特色评估指标,可以更好地了解该学科目前的国内发展水平和该领域未来的发展前景;从学校层面上来看,通过校际间的学科评估,鼓励学校开展重点学科和专业的建设,引导学校的科研向特色化发展。

2. 引入学科竞争机制,注重加强人才培养

英国大学的科研收入主要来自高等教育基金委员会或科研委员会提供的项目经费,而基金会将科研评估结果与科研拨款挂钩的做法,提高了科研评估工作的力度和效率, 使得资助方法和模式更加客观、科学、有效,保证有限的科研基金发挥出最大的效益。英国科研评估与拨款的主要结合点在竞争性拨款方面,质量和投入正相关,这有助于政府将有限科研经费集中应用于一些亟待发展的重大研究项目上,并通过专业评估进行选择性的分拨。这种拨款制度一方面在很大程度上促进了英国学科质量的提高,各学科为了在竞争中获得更多的拨款,都在努力改善科研环境,培育更多的科研成果;另一方面也引导高校错位发展,突出特色,培育优势领域,确立重点学科,实现重点突破。从REF代替RAE的实施举措我们可以看出,英国政府对科研水平的“卓越”要求,在减轻高校负担的同时引导学校将精力放在发展和管理高水平的科研成果方面。等级权重差距的拉大使得学校部分科研水平不高的项目和领域失去了获得科研资助的机会,“质量”已经成为英国大学获得发展空间和资助的核心。改革后的REF在此基础上又突出强化人才培养在质量提高中的作用,将对研究生培养的考察列入院校科研能力的范围之内,并且认为科研与教学的联系,科研成果在教学中的传递和应用也十分重要。这是因为：一方面，随着学科专业领域的细化,高水平的科研人员更是学校科研质量的保证;另一方面,对学生科研能力的培养也是“质量”的关键,这直接关系到大学该领域的科研发展前途。

3. 加强中介组织建设,完善利益相关者参与评估机制

在英国高等教育体制中,政府与高等教育机构间存在着一个“中介组织”----高等教育拨款委员会(其前身即英国大学拨款委员会),这是一个半官方性质的中介组织,开展科研水平评估的主要目的是为了协调和缓和政府与学校之间的关系,在政府与大学之间建立起一片“中间地带”和一个“缓冲器”[5]。通过设立中介组织----高等教育拨款委员会,使之成为责任主体,来促进政府、社会与大学之间形成相互协调和制约的和谐关系,将政府的单向评估结构转化为高校和社会广泛参与、多方介入的多元主体结构,将政府的意志与学校的发展诉求有效融合,构成一个互动的有机整体。实际上,在英国组织的全国范围的科研评估是政府对大学科研环境进行渗透的一种主动行为,英国政府责成高等教育拨款委员会出面组织RAE评估,力争在英国国内构建起新型的教育质量保证体系。我国的教育评估工作起步较晚,且长期以来政府是唯一的评估主体,缺乏有力的竞争和良好的监督环境,缺少其他利益相关者的参与,从而导致评估作为一项行政工作,既不能为家长、社会和其他关心大学质量的人士提供教育质量的准确信息,又难以使外部利益相关者参与到评估中去，迫切需要在借鉴国外先进的评估理论和实践探索的基础上进行研究。改革我国的教育行政管理体制,转变政府的角色,政府应从管理者和控制者转变为服务者和资助者，而学术工作则应放权给大学,逐渐从行政控制和过程干预转向目标干预和选择性的干预。

参考文献:

[1] 周岩,冯喜兰,祝勇. 英国高等教育的特点及质量评估体系[J]. 河南职业技术师范学院学报:职业教育版, 2004(3):55-57.

[2] Beattie V,Goodacre A. Publishing Patterns Within the UK Accounting and Finance Academic Community[J]. British Accounting Review, 2004,36:7-44.

[3] 王洪斌,普婉玉. 我国高校科研成果评估的现状及发展趋势[J]. 评价与管理, 2010,8(3):31-36.

[4] The Four UK Higher Education Founding Bodies. The Research Excellence Framework: A Brief Guide to the Proposals[EB/OL]. (2011-08-19)[2011-12-01]. http:∥www.hefce.ac.uk/researeh/ref/develoP/2010-12-28.

[5] Brinn T, Jones M J, Pendlebury M. Why Do UK Accounting and Finance Academics not Publish in Top US Journal?[J]. British Accounting Review, 2001,32:223-234.