我国行业协会的经济法主体地位述评

2013-03-23阎其华李升智

东北大学学报（社会科学版） 2013年6期

阎其华, 李升智

(1. 辽宁大学法学院, 辽宁沈阳 110036; 2. 沈阳师范大学国际商学院, 辽宁沈阳 110034; 3. 沈阳市发展和改革委员会重点项目管理工作办公室, 辽宁沈阳 110013 )

2013年7月24日,全国政协经济委员会副主任、中国工业经济联合会会长李毅中在“2013年中国行业协会发展论坛”上指出:“截至2012年底,中国依法登记的社会团体中行业协会达7万余个,其中,全国性行业协会600余个”[1]。行业协会在我国日渐发展壮大,实力不断增强,作用和影响日益显现。然而,他也同时指出,当前行业协会也存在不少困难和问题:职能不明确,定位存在偏差,部分行业协会运作不规范,内部治理有待进一步完善等。这些中国行业协会发展的瓶颈问题,究其深层次原因,是行业协会应然的经济法地位缺乏相关理论与法律制度支撑。所以,对行业协会进行经济法主体理论研究,并构建与之相适应的法律制度就显得十分必要。

一、行业协会的界定

1.行业协会的内涵界定

在我国,对于行业协会的称谓主要有“行业协会”、“行业自律组织”、“行业自治组织”与“市场中介组织”等。关于行业协会的含义,我国学者从不同视角对于行业协会进行了界定。侯伟娣认为:“行业协会是相同或相近行业单位组成的行业团体,用以维护共同利益,确定各种产业标准,交换经营策略等。”[2]徐晞指出:“行业协会是以降低市场主体交易成本为目标,以相近或近似行业为标志,依据国家法律法规自愿组成的会员制非营利组织。”[3]龚道伟等则认为:“作为整合不同经济利益的集合体,行业协会是由从事相同性质经济活动的经济组织依法组成,享有行业规范治理权力,规范并促进行业健康发展的非营利性、非政府机构的法人。”[4]除此以外,我国相关法律法规也对行业协会的含义作出解释。例如,《广东省行业协会条例》第3条规定:“行业协会是指从事相同性质经济活动的经济组织,为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体”。

2.行业协会的法律特征

(1) 非政府性

行业协会的非政府性,又称“民间性”。所谓“非政府性”,主要体现在其人员构成、资金来源、组织机构和运作机制都独立于政府体制之外。因此,它不是政府的组成部分,与国家机关不存在隶属关系,其运行也不受制于政府。当然,行业协会的非政府性并不排斥行业协会可以接受政府委托而承担某些经济方面带有社会管理特征的职能[5]。

(2) 中介性

行业协会是介于政府与企业间的一种社会组织。行业协会的中介性体现在:一方面,基于经济法的二次“社会契约”的缔结理论,行业协会具有一定经济方面的社会管理职能,即管理行业内成员从事合法的经济活动的行为(例如一些行业协会协调成员间经济活动纠纷、制止各成员采用不正当的竞争手段的行为),最终起到了协助政府干预市场、维护行业市场的公平竞争和秩序稳定的作用;另一方面,它又肩负着政府与企业有效沟通的职责。作为行业的利益代表,它代表成员企业对政府的经济和产业政策提出合理建议;把从政府获得的可能影响整个行业发展的最新信息提供给各成员分享;对政府的不当市场干预行为进行一定的制衡。可以说,作为社会中间层,它是连接政府与企业间的纽带与桥梁。

(3) 非营利性

行业协会并非企业,它成立的目的并非是为了追求自身利益的最大化,而是为了维护行业整体利益。因此,其所从事的活动并没有单纯的经营活动,而往往是为了发展行业的共同利益、维护成员合法权益而从事的公共性活动。虽然通过成员缴纳的会费、企业赞助费等,行业协会有收入来源,但是这是为了维护其日常的生活开支及开展业务活动的必要经费。

(4) 自治性

“自治性”又称“自律性”,是行业协会最显著的法律特征之一。行业协会的“自治性”来源于成员通过契约让渡自身部分权利,使得行业协会拥有自治权[6]。其主要体现在:对外,行业协会不隶属于政府行政机关,具有独立性;对内,行业协会在设立和运行方面充分体现“自治性”,通过成员间平等自愿、协商一致原则制定行业协会的组织章程,作为其开展业务活动的基本准则,同时作为对成员行为进行规范、监督与管理的有效依据,最终为成员间的公平交易和竞争创造条件。

3.行业协会的主要功能

(1) 干预功能

行业协会的成立在一定程度上为政府有效地干预市场提供服务。市场虽然在资源配置中起到基础性的调节作用,但其自身固有又无法解决的“不完全竞争”、“外部性”和“信息不对称性”等缺陷,势必导致“市场失灵”现象。为了解决这一问题,使市场的资源配置作用得到充分发挥,需要一种有目的、主动的干预行为来帮助市场克服自身缺陷。依据社会管理职能,最终由政府干预市场,但由于政府的“信息不完全性”、“内部性”和“权力寻租”等现象存在,往往使其干预行为达不到既定的目标,或虽达到目标却付出成本过高,最终阻碍和限制市场功能的发挥,产生“政府失灵”的现象。在政府与市场“双重失灵”下,一种新的干预主体和手段正在逐渐被人们所关注,即政府通过行业协会对市场进行有效干预,形成一种政府与市场的良性互动关系。实践中,行业协会一方面通过内部行使管理职能协调成员间经济活动纠纷,制止不正当竞争或垄断行为;另一方面通过建立和维护行业内通用标准的“软法”性规范,整合行业公共信息资源供会员企业分享,促进整个行业朝着健康有序的方向发展,最终起到帮助政府进行行业市场规制和宏观调控的作用。

(2) 协调功能

行业协会的协调功能产生于它的中介性,主要表现在:在市场环境中,行业协会作为政府与市场主体的有效沟通桥梁,一方面代表企业向政府反馈行业发展建议,影响政府经济决策的制定和实施,体现一种宪法所赋予的经济参政权;另一方面,它会及时传达政府的方针政策,并在一定条件下接受政府委托开展活动,从而减少政府经济方面法律政策的运行成本与实施阻碍。同时,行业协会通过制定行业自律规范、对违反法律或自律规范的行为进行组织内惩罚,以及对成员企业提供法律援助等措施,来协调各成员企业间的由不正当竞争引发的矛盾与冲突。行业协会通过协调市场与政府之间、市场主体之间的关系,提高市场整体运作效率,降低交易成本,维护市场良好秩序。

(3) 服务功能

行业协会的服务功能体现在两个方面:一是为政府干预市场提供服务。行业协会的存在可以使政府从微观到宏观两个方面对市场主体行为进行合理干预。二是为成员提供各种服务,如提供各种行业发展、市场情况、公共政策等对企业发展有帮助的行业公共信息,为成员内的专业人才和管理人才提供培训服务等。同时,行业协会能够加强企业间的合理竞争与合作关系,为企业的对外经济交往提供便利条件。当发生政府行使的公权力造成企业私权利被侵犯时,行业协会可以有效地代表企业与政府沟通和协调,对政府的不当市场干预行为进行一定的制衡。

二、 “经济法主体”内涵的学术争论

1.经济法主体二元结构论

二元结构理论是经济法主体的传统理论。对于经济法主体的“二元结构”性,不同学者解释不一。其中,主流观点认为:在“政府—市场”社会框架下,经济法主体应包括传统的公法主体(政府)和传统的私法主体(市场主体),从而形成了经济法主体上的“二元结构”。比较有代表性的观点,如张守文认为:“经济法依据调整对象可分为宏观调控法和市场监管法,据此经济法主体便可分为宏观调控法主体和市场监管法主体。宏观调控法主体可以分为两类:代表国家对市场经济进行宏观调控的主体(调控主体)和在市场经济活动中接受国家宏观调控的主体(受控主体)。市场监管法主体也可分为两类:代表国家对市场经济进行管理或监管的主体(监管主体或管理主体)和在市场经济活动中接受国家对市场监管的主体(受制主体或市场主体)”[7]。

2.经济法主体三元结构论

在政府与市场的“双重失灵”下,市场经济活动中的企业个体,逐渐自发地聚集一起形成了以行业协会为代表的社会团体组织。这些团体通过参与经济活动,履行原来由政府承担的某些社会经济管理职能,在一定程度上来弥补“双重失灵”,促进政府和市场的良性互动。自此,传统上的“政府—市场”二元社会格局被打破,完成了“政府—团体社会—市场” 三元社会结构的嬗变。“法律给主体定位的科学方法,应当是将主体置于其所在的社会关系系统中,从其所参与的各种社会关系中多方面把握其地位”[8]。因此,随着行业协会等社会团体在政府和市场互动的框架下的地位和作用愈发突出,一些学者对于经济法主体又提出了三元结构理论,即将经济法主体归类为市场、社会、国家。其中,有代表性的学者如王全兴和单飞跃都分别提出了“政府—社会中间层—市场”的经济法三元结构框架理论,将之视为二次“社会契约”缔结理论的结果。根据三元社会结构理论,这些学者认为经济法主体除去传统意义上的主体形式外,还应将“社会中间层”涵盖其中。

3. “经济法主体”内涵的学术争论评价

经济法主体的二元结构论,是依据传统的二元社会结构框架理论提出的,并遵循着大陆法系传统的公法、私法严格区分以及权利与权力区分的理论。私法主体在市民社会中的自由、自治权利在经济法中变为经济自由权,而与之相对应的国家权力在经济法体系中也演变为国家法定机关的调制权[9]。因此,其主体构建是基于调制权和经济自由权各自承担的主体,即带有公法色彩的“政府”与带有私法概念的“市场主体”。这种理论分析方法遵循着传统法律秩序,体现了经济法的“公法私法化”与“私法公法化”互动下的第三法域特点,因而被很多学者所推崇。但是,这一观点忽视了社会中间层(如行业协会)在现代市场经济环境下重要的地位与作用,没有意识到社会中间层作为经济法第三主体对于经济法理论发展的意义,缺乏法律对于社会关系变化的回应。

三元结构论是在社会中间层的蓬勃兴起并迅速壮大的背景下提出来的,其理论源于 “政府—团体社会—市场”三元社会结构的形成。尽管经济法主体体系的主导论调是“政府与市场”的二元架构,但是随着政府和市场部分职能逐渐向社会中间层过渡,社会中间层也逐渐被经济法学说的理论体系所吸纳而成为主体体系中的新成员。基于此,部分学者创新性地提出经济法主体除了包括政府、市场主体,还应该有社会中间层。这种理论以法社会学作为研究方法,突破经济法的两分法,将代表不同市场主体利益的社会中间层纳入经济法第三主体,体现了经济法对于新的社会经济关系的回应。但是,其理论破坏了传统法律秩序与分析方法,其分析方法以实证作为出发点,虽然注重法律现象的描述与解释,却缺乏理论研究基础。

三、行业协会归属为经济法主体的正当性

1.行业协会符合经济法第三法域的特性

随着社会的进步与发展,行业协会作为团体社会的一种组织形态,契合了经济法第三法域的特性,一方面,它可以作为经济法调控主体之一,在进行社团调节过程中与国家调节相配合,共同矫正市场缺陷,同时在一定程度上克服政府缺陷;另一方面,它可以作为经济法调控受体之一,如果它采取了限制竞争行为,损害了自由竞争秩序,必然受到竞争法的规制[10]。因此,将行业协会归属为经济法主体,是超越传统的二元社会结构框架,形成现代意义的三元结构的最终结果。

2.行业协会的主要功能与经济法的价值相契合

经济法秉承于利益平衡与协调精神,其立法价值体现在通过制度的设定追求社会的公平与正义,对于遭受或易于遭受经济特权侵害的弱势群体给予特殊的保护。通过协调与服务功能,行业协会的组织运行体现了经济法的立法价值。因此,有必要将致力于协调政府与市场主体各方利益的行业协会纳入到经济法主体之中。另外,行业协会的另一重要功能——干预功能,体现了经济法主体的社会第三调节机制的特征。在市场和政府双重失灵下,行业协会的干预功能体现了一种处于自由市场调节机制与政府干预调节机制两者之间的“第三类社会调节机制”。这种中和了自由性和干预性的调节机制,在一定程度上弥补政府与市场的调节机制的局限性,因此在维护市场环境秩序方面提供了有益的补充。

3.行业协会归属为经济法主体的实践功能

打破经济法的传统主体形式观念,将行业协会归属为经济法的第三主体更具现实意义。首先,行业协会作为经济法第三主体,可以更为有效地发挥服务功能、协调功能,实现社会公共利益的价值追求。依法建立起来的行业协会,一方面,作为政府与企业的桥梁,及时向政府传达企业的共同意愿,制约政府的决策制定;另一方面,通过制定并执行行业规则和标准,协调行业企业间的经营行为,维护公平竞争的行业发展环境,从而最大限度地维护了社会公共利益。可见,行会协会是“社会本位”价值理念的最好体现,因此将其归属为经济法的第三主体,有助于经济法的“社会本位性”立法价值追求。其次,如果行业协会明确为经济法主体,可以更好地在政府与市场主体之间形成一种有效的制衡机制。经济法的传统主体包括政府与市场主体,这两个主体由于利益出发点不同,因此会存在固有矛盾。作为一种社会中间层,行业协会的产生与运行机制决定了它们开展组织活动时,会注意不同利益的均衡与表达,促使政府与市场主体形成一种良性互动。再次,行业协会作为经济法第三主体,有助于实现经济法的经济自由与秩序的统一。经济法的核心是通过法律制度设置来调控自由竞争和秩序的和谐统一。通过组织内的民主协商,制定组织章程、行业规则和标准等“软法”性规范,行业协会柔和性地化解行业内不同利益纠纷。这种“内生自觉的社会规则反映了民间自律管理的要求,代表了多元利益和权利的自觉平衡,展现了自由和法治秩序的和谐统一”[11]。据此,行业协会正通过自己特有方式,维护了市场主体的自由竞争与市场公平秩序,体现了经济法的另一立法价值。

四、评析我国行业协会的经济法主体法律制度

1.我国行业协会经济法主体法律制度现状

根据《中华人民共和国宪法》第35条关于“结社自由”与“言论自由”的规定,我国行业协会就有了以宪法为依据的合法性地位。另外,国务院于1998年颁布了《社会团体登记管理条例》,该条例是“为了保障公民的结社自由,维护社会团体的合法权益,加强对社会团体的登记管理”而制定的行政规范。该条例第2条明确规定:“社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”由于行业协会归属于社会团体,因此行业协会的组建活动也自动适用该条例。同时,由于社会团体可依其性质分为政治性、经济性、科技、军事及宗教团体等类型,因此该条例对于行业协会与其他类型的社团一起作为统一调整对象进行规范,忽视了行业协会经济法地位的特殊性。除此以外,《律师法》《证券法》《注册会计师法》等单行法或单行条例都有部分章节来对相关行业协会的定义、性质、地位、设置、职责作出具体或笼统的规定。同时,各省、市也相继出台了关于行业协会管理的法律条例,如《广东省行业协会条例》《深圳经济特区行业协会条例》等。

由此可见,我国目前的行业协会立法极不完善:缺乏内容统一的全国性专门立法;同时大量存在规范比较凌乱、分散的单行法律与单行条例,以及各地方相继出台的关于行业协会管理的行政条例。这些法规、规章的立法水平参差不齐,规范形式多样,内容极不统一。

目前,我国相关立法对行业协会的经济法主体地位的规定不完善,其主要现在:首先,行业协会的立法的位阶低。在整个行业协会法律体系中,位阶最高的是《社会团体登记管理条例》,但它也仅是一部有关社会团体登记管理的行政法规,而各地方性法规主要是行业协会的管理条例。这样在法律位阶衔接上出现空隙,缺少基本法对行业协会的法律性质、地位的相应规定。其次,从现有法律、规章(如我国《社会团体登记管理条例》《律师法》《证券法》《注册会计师法》)来看,行业协会统一被定位为“社团法人”或“自律组织”,缺乏相关法律明确其经济法主体地位。行业协会立法内容的不完善性使得行业协会的经济法主体地位无法明确,使其在设立与运行方面也缺乏法律的支持。再次,我国目前立法多是对行业协会的管理和规制,缺乏对行业协会的权利进行规定,如我国《社会团体登记管理条例》。即使一些地方性行政条例,如《深圳市行业协会管理暂行条例》[注]2012年5月出台的《深圳经济特区行业协会条例(征求意见稿)》不同于现有的《深圳市行业协会管理暂行条例》,前者对于行业协会的职能进行了全面而详细的规范,赋予其更多的权利,见第43条至47条。《上海市促进行业协会发展规定》《广东省行业协会条例》等,有一些关于行业协会的职能规定,但是其核心点在于政府对行业协会的管理约束上,而非权利的赋予上。因此,由于没有相关立法赋予行业协会的权利,使得行业协会的经济法主体地位在我国无法明确。最后,目前我国立法对于行业协会的实体经济权利受到侵害时如何寻求法律保护没有提供任何救济途径。因此,在行业协会权利受到侵犯时,由于缺乏法律救济途径,使其市场调控权无法得到充分的法律保障,影响其作为经济法主体应有功能的实现。

2.完善我国行业协会经济法主体地位的立法建议

根据我国行业协会立法不足的现状,应尽快出台全国性的专门立法,即《行业协会法》。《行业协会法》应是关于行业协会的基本法,是其经济法主体地位的法律依据,是其成立和运行的规则依据,也是确认其权利义务的法律规范。从国外的行业协会立法情况来看,大陆法系国家一般都对行业协会进行单独立法,如法国的《商会法》、日本的《商工会议所法》、德国的《工商会法》等[12],从而有效规范了行业协会的性质、设立、权利、功能与作用,并充分发挥了行业协会的干预、调节与服务功能。参照其他国家的成熟立法经验,我国也应尽早颁布《行业协会法》。

对于《行业协会法》,其主要内容包括:首先,应对行业协会的法律定位、定性予以明确,即通过法律规范使其主体资格区别于民事主体与行政主体资格,将其认定为一种非营利性的社团法人,并在其设立条件与程序、成员、组织机构(如经费来源与财务管理,成员加入条件及成员权利、义务,内部机构等)、运行方式上进行详尽的规定。通过法律规定厘清它在我国的法律地位,即从法律上明确其独立于政府与一般市场主体,而将其归属于我国经济法第三主体。其次,《行业协会法》应明确赋予行业协会应然的法律职能,并对其权利进行规定,充分发挥其规范市场主体行为的功能。目前,由于我国行业协会多附属于政府,无论是自主意志、人事、财政、活动安排等都或多或少受制于相关的行政主管部门,导致其丧失了应有的自治性与独立性。考虑到我国行业协会发展的现实状况,《行业协会法》应更多关注其调控权的赋予,如规章制定权、监管权、非法律惩罚权、争端解决权等。其调控权可具体为:①提出议案,协助政府制定与行业发展相关的法律法规,制定组织章程与行业标准等的规章制定权;②行业协会对其成员企业的监督管理权力,其包括:允许成员企业从事某种经济活动的权力、企业资质认证权,以及对于违反公平竞争的成员企业的监督纠正权等;③为了增强行业协会调控权的实施效果,应赋予其对于违反法律法规、协会章程的非法律惩罚权,而其手段可以包括名誉惩罚、集体抵制、开除会籍等;④赋予行业协会争端解决权,具体可分为仲裁权与调解权,以此协调各成员企业间的矛盾与冲突,作为国家司法解决机制的有效补充。上述行业协会的调控权,体现了行业协会协助政府干预市场,并可以有效解决市场失灵的社会管理职能。最后,《行业协会法》在程序法规制方面应设置救济制度,即明确规定行业协会依法享有社会管理权力的独立性,政府非依法不得随意干涉。当行业协会的实体经济权利受到政府侵权时,应授予其行政复议或行政诉讼权利,以及设立国家赔偿制度。

同时,对于现有的《社会团体登记管理条例》《律师法》《注册会计师法》《证券法》《广东省行业协会条例》《深圳经济特区行业协会条例》等法律、法规和规章中关于行业协会经济法主体的内容应加以完善。根据《行业协会法》,对于已有立法中的矛盾之处,以及不规范的法律用语等不统一的情形,均应修改或废除。最终,形成以《行业协会法》为核心,其他规章、法规为配套规定的完善的法律体系。

参考文献:

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