我国城市社区居委会法律定位的新思考

张 雷, 张 平, 齐 宁

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110819)

党的“十八大”报告明确指出:“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点,拓宽范围和途径,丰富内容和形式,保障人民享有更多更切实的民主权利。”

从20世纪90年代开始,随着我国经济体制和行政管理体制改革的不断深化,社会管理体制开始发生深刻的变革。社区是落实和承接社会职能的最基本载体与新型公共空间,承担着重要的社会整合功能。有关社区治理的公共事务由政府、社区自治组织、辖区单位、营利与非营利机构、社区居民等基于市场原则、公共利益和社会认同,通过协商谈判、资源交换、协调互动等机制共同进行有效管理,以满足社区需求、优化社区秩序。

然而在当前社区治理过程中,多元主体结构失调现象严重,合作共治的状态还亟待加强。社区居民、社区自治组织对于社区公共事务的参与明显不足[1],社区居委会存在行政化倾向,政府过多干预社区居委会的工作,社区居委会引领群众进行社区自治的进展缓慢,甚至于背离了社区建设的初衷和方向,距离真正的自治还有很大的距离[2]。其中一个重要原因是社区居委会组织的法律性质定位有待进一步明确。

一、 我国城市社区居委会面临的困境

1.社区居委会性质的现行法律规定

(1) 《宪法》关于社区居委会的规定

根据1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行的《中华人民共和国宪法》第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

(2) 《居委会组织法》关于社区居委会的规定

《宪法》规定:“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。” 这其中的法律规定关系当然要参照1989年12月公布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居委会组织法》)第2条规定:“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”第8条规定:“居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”第9条和第10条规定,居民委员会向居民会议负责并报告工作,居民会议由十八周岁以上的居民组成。

根据上述法律规定可以明确的是:“城市居民委员会不是一级政权组织,其工作在不设区的市、市辖区的人民政府的指导下进行。居民委员会向居民会议负责,即向全体社区居民负责,它是社区居民会议的执行机构。”《居委会组织法》第3条明确规定居委会的主要任务为:“一是宣传宪法、法律、法规和国家的政策,维护居民的合法权益,教育居民履行依法应尽的义务,爱护公共财产,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动;二是办理本居住地区居民的公共事务和公益事业;三是调解民间纠纷;四是协助维护社会治安;五是协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作;六是向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。”

由此可见,根据以上法律规定,中国城市社区居委会是基层群众性自治组织。

2.现实中社区居委会行政化色彩浓厚

(1) 社区居委会行政化的表现

随着我国经济社会转型而累积起来越来越多的社会公共问题,政府往往把大量政治性事务和行政工作以责任包干的方式分配给街道,然后再由街道转嫁给居委会,最后,社区居委会成为政府在社区职能延伸的工具和落脚点,行政化倾向越发严重[3]。

第一,居委会组织功能行政化。居委会组织功能行政化是指居委会承接了诸多党和政府分配的事务性工作。根据社区公共事务的施加主体及其属性的不同,可把居委会的日常公共事务细分为三大类:政治性事务、行政性事务和居民事务。政治性事务是指由各级党委及其部门所发起和推动的有关宣传、教育和精神文明建设等方面的活动。行政性事务是指由各级政府及其部门逐级派发和下压的各种行政管理事务,即协助政府管理的事务。居民事务是指源自辖区居民的基本诉求,处理和解决与居民切身利益有关、为社区居民提供具体服务的各类活动。根据上述《居委会组织法》,仅有6项条文从法律文本上对居委会的三大类事务作出规定,既笼统又简单,而根据杨爱平等人的研究,居委会实际承担的三大类事务分别有22、61、21小项之多,共达104项。其中,政治性和行政性事务共计83项,占所有任务的80%,而居民事务只占20%[4]。

笔者基于沈阳市7个社区的调查显示:由于行政性事务偏多,政府常常将这些事务下放到社区,增加了社区许多额外的工作负担。像经济工作本来是政府经济部门的职责,但现在分解到街道,而街道也将经济普查等一些工作分解到了社区,并安排专人进行经济普查工作,社区还需要派人配合工作。环境整治时社区居委会成员都下小区去打扫卫生,人口普查时全入户去做问卷,敏感的政治时段又全都去负责社区重点人群的稳控工作,那些并无专业知识的社区工作者应对着如此繁杂的工作,很难再有精力带领居民进行自治,更难以聚合起来形成自治合力[5]。

第二,居委会工作制度及其运行方式行政化。很多城市社区居委会的自治章程、居民公约、居委会工作制度等都基本由当地街道办事处、民政部门等制定,然后分发给各个社区居委会遵照执行。许多制度并没有通过居民会议或者居民代表会议表决,这种做法集中体现了基层政府对居委会自治程度和范围的控制。

对于工作制度的运行基本沿袭“准行政化”的方式。社区居委会对社区公共事务的管理更多地运用行政命令和政治动员的方式,居委会开展什么工作、如何开展工作都需要政府的安排和部署,离开政府的指挥,居委会便无所适从。

第三,居委会人事决定和经费收支行政化。现实中,居委会成员的候选人基本上由街道党工委考察和选定,再交由居民选举,这使得居委会成员工作高度依附于其上级领导。另外,社区居委会成员的考核一方面来自于居民民主评议,另一方面来自于街道及政府职能部门的考核评比。而这里的街道和政府职能部门的考核通常居于主导地位,它的考核结果决定着居委会成员的人事任免和经费数量,比较而言,居民群众的评议作用薄弱。

居委会的经费来源有政府财政拨款、社区物业收入和社区自筹等,目前政府财政拨款占据主导地位。居委会工作经费和管理人员的工资和补贴都来自于政府。当上级能够满足下级报酬、福利等各种经济需求时,那么下级必然会高度依赖于上级组织。

(2) 社区居委会行政化倾向导致自治功能发挥不充分

居委会行政化导致辖区居民对社区自治和社区建设的隔阂与疏离感。居委会原本的法理属性是居民“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织,主要任务是搞好社区公益事业和公共服务,反映和传达居民的利益诉求,处理和解决辖区居民的具体事务,并附带协助基层党委和政府完成一些政治性任务与行政性工作,但是事实正好相反,居委会并没有积极地发挥其自治功能。这就造成居委会对于自己开展的工作如志愿者活动、文体活动、帮扶救困活动、治安巡逻、街头宣传,以及居民求助的各种服务如邻里纠纷、管道损坏、孤寡老人去世善后、停车位堵塞楼栋等无暇顾及。此种状况,不仅使居委会工作人员怨声载道,更改变了辖区居民对居委会性质的看法,动摇了居委会在居民心目中自治组织的地位。

目前,街道办事处与居委会之间存在紧密的资源相互依赖关系。一方面,街道办事处为完成市、区政府派发的各种任务,必须高度依赖其所在辖区居委会的工作支持。另一方面,社区居委会及其成员面临经费、人事等关键性资源极度短缺的窘境,迫于社区组织的生存及其内部成员的生计压力,居委会只能选择对街道办事处依附的生存方式。最终,一些居委会干部在工作中通过造假、搞形式主义的方式来应对上级的工作,无形当中损害了社区居委会以及党和政府的形象。

3.社区居委会整合社会组织能力不足

随着市场化的深入和社区居民需求的增长,迫切需要政府提供各种养老、职业技能培训、幼儿教育、婚姻介绍、法律援助、社会保障、文娱体育等公共服务,在这种情况下,政府面临着两难选择:一是政府将自身下沉到社区继续延用“科层制”治理模式;二是培育社区的自组织能力,创造政府与社会合同制治理的条件。对政府来说,培育社区社会组织代替政府的部分职能以避免官僚机构的过分延伸是必由之路。然而,当前社区社会组织的内外部功能发挥只是逻辑上的潜在可能,社区社会组织充分满足居民多样需求的许多常规条件并不充分。

有效率的公共服务的供给模式,通常应该以社会组织的公平竞标方式来获得公共物品的生产权限。理论上,在这个互动关系中,政府是社区公共服务的买家,以服务外包的形式向卖家(即社区社会组织)招标,但实践上,在单一社区内,社区居委会行政化严重,无暇理会居民多样化的需求,而社区内大多分散的、资质不稳的、条件不成熟的社区社会组织并不能形成竞标的条件。由此,急需成立能够具备政府委托服务提供方完全法人资格的社会组织,它具有法定的主体地位,能够将不同层次的社区社会组织整合起来并代表它们与政府建立契约关系,这其中有两个关键点:一是其他的社区社会组织被代表是自愿的;二是这种组织的法人性质能够得到保证和强化。因为只有确定了他们的利益主体地位和法人性质才能真正激发其活力和效率[6]。

二、 明确社区居委会社团法人机关性质的合理性

1.社团法人的界定和特点

社团法人,又称法人型人合组织,是指以人的组合为成立基础的私法人,即“人的组织体”。社团法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的社会组织。它是以谋求社团成员的共同利益为宗旨的。《民法通则》第37条规定了法人应当具备的条件,据此,社团法人作为法人的类型之一,应当具备的基本条件包括:

(1) 依法成立。一般有两种成立方式:一种是依法不需要办理法人登记而又具备了法人应具备的条件的,这种社会团体从成立之日起即具备了法人资格。另一种是需要经核准登记后才能取得法人资格的,这种社会团体必须在经过核准登记后,才能取得法人资格。

(2) 有必要的财产和经费。社会团体要开展活动,就要有相应的财产和经费。这种财产和经费可以是国家拨给的,也可以是其他组织或公民个人提供的,还可以是集资得来的。但不管来自何种途径,这些财产和经费应由社会团体独立支配使用,并能以之来承担民事责任,才符合法人资格的要求。

(3) 有自己的名称、组织机构和场所。社会团体的性质不同,其名称也不同,组织机构和活动场所也不一样,但都有自己的名称,如果社会团体没有自己的名称和组织机构,而只是附属于其上级单位或是某机构的一部分,那么它就不具备法人资格。

(4) 能够独立承担民事责任。社会团体还要独立承担民事责任,才完全符合法人的条件,如果不能独立承担民事责任,就不具备法人资格,而必须由具有法人资格的上级单位或机关来承担民事责任。

社团法人产生的同时,法人机关亦即成立。法人机关是根据法律或法人章程,对内管理法人事务或者对外代表法人从事民事活动的集体或者个人。法人机关可以是单一法人机关,即法人所有能力全部集中于一个机构之中,法人的意思机关和法人的执行机关合二为一。也可以是多数人机关,即同一法人的决策权、执行权和监督权等分别由两个以上的机关分享。社团法人的法定代表人就是产生于法人意思机关或者执行机关中,依照法律或法人章程规定,对外代表法人从事民事活动,行使职权,并以法人名义取得民事权利和承担民事义务的负责人。

2.社区居委会社团法人机关性质的辨析

第一,社区是社团法人。社区以及社区居委会是群众性自治组织,实属一种社会团体。由此可以发现社区的组织性质与社团法人一致。一是社区是以人的集合为基础而成立的社会团体,它是居住在城市一定地域范围内的居民所组成的社会生活共同体,是“人的组织体”。二是社区是依法成立的。社区的设立符合国家利益,也符合社区居民公共利益的要求。《宪法》和《居委会组织法》明确规定城市按居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织,并赋予其一定的职能。三是社区有必要的财产和经费。根据《居委会组织法》,居委会的经费来自于政府拨款、居委会兴办的服务性事业,以及居民的筹集等,任何组织和个人均不得侵犯。这也意味着居委会所负责的社区有自己的财产和经费,可以独立支配和使用。四是社区有自己的名称、组织机构和场所。目前中国城市社区的名称是特定的,社区之间的区别以地名为原则,各个社区之间没有隶属关系。社区都有健全的组织机构,包括居民大会或者居民代表大会、社区居民监督委员会、社区居委会、社区党组织等。居委会由主任、副主任和委员5～9人组成。每一个社区居委会都有固定的办公场所,这些场所由当地政府统筹解决。五是社区能独立承担民事责任。社区的公共财产独立于居委会成员的财产、基层政权组织的财产,以及社区居民的个人财产,它足以独立承担民事责任。

第二,社区居委会是法人机关。法人机关是法人组织体的核心组成部分,负有形成法人意思和代表法人活动的职能。没有法人机关,法人就无法实现其民事权利能力和民事行为能力,无法成为独立的民事主体。社区作为社团法人,其法人机关是多数人机关,包括意思机关、执行机关和监督机关。其中,意思机关是居民会议或者居民代表会议。它是社区的权力机关、决策机关,是形成法人意志的机关。执行机关就是社区居委会,这是执行法人意思机关的决定、法人章程等事项的机关。任何法人皆须有执行机关,否则法人的目的事业无法完成。社区居委会的重要职责就是执行居民会议或者居民代表会议的决定,依法组织居民开展自治活动和社区服务与管理活动。监督机关是社区居民监督委员会,这是根据法人章程和意思机关的决议对法人的执行机关——社区居委会实施监督的机关。社区的法定代表人(法人代表)是社区居委会主任,产生于社区居委会中,他是依照法律规定,对外代表法人从事民事活动,并以法人名义取得民事权利和承担民事义务的负责人。

据此,社区的基本属性符合社团法人的基本条件,应该将其定性为社团法人。社区居委会是社区这一社团法人的法人机关,确切地说是法人机关的执行机关。它是通过自然人(居民)将其权利转让给一个共同的权威机构而形成的,社区居委会行动的目的是为这些自然人获取共同利益,其行动涉及由个人选择到社会选择的过程。

三、 明确社区居委会社团法人机关性质的重要性

明确社区居委会社团法人机关性质和地位,有助于使社区居委会去行政化,走向真正的党领导下的充满活力的基层群众自治道路,实现政府与社会的良性互动,推动社会主义民主政治建设,构建和谐健康的社会。

1.有助于明确社区居委会和社区党组织的关系

中国的基层群众自治是党领导下的自治,社区居委会必须坚定不移地接受社区党组织的领导。明确了社区居委会社团法人机关性质后,有助于厘清社区党组织领导的具体内涵,以及如何实现党的科学领导。党的领导主要是政治、思想和组织的领导,而在目前的社区居委会管理实践当中,党的领导在很多地方变成了直接管理,这不利于凸显社区自治管理职能。

社区党组织的政治领导体现为社区党组织要向社区中的广大人民群众说明党提出的各项政治任务、政治目标,党制定的路线、方针、政策,从而使社区居民更加自觉地在党的政治旗帜下团结奋斗,去实现自己的利益。社区党组织的思想领导体现为用理论宣传工作和思想政治工作等形式,提高社区居民的思想认识,使马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观深入居民心中。社区党组织对社区的组织领导应该通过在城市社区建立党组织,党员在社区组织机构中担任领导工作来开展社区党建工作,为了确保党的组织领导,可以对候选人尤其是社区居委会主任的身份结构作出适当的要求。社区党组织主要行使党章中所规定的领导工作,而不具体干涉社区居委会的行政事务。

2.有助于明确社区居委会和政府的关系

清晰界定了居委会的法律性质,就进一步明确了它与政府组织的关系。社区以及社区居委会是社会团体,具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。依法选举出的居委会领导者则成为法人代表,有利于强化居委会领导人和领导组织的法律意识。

同时,居委会作为社团法人机关要独立承担民事责任,而不需要政府承担其民事责任,由此使政府减轻负担,高效工作。明确了社区居委会的法人机关地位,就可以在实践中将不属于居委会职能任务的行政性工作剔除。政府应该组织相应的机构(如社区工作站)来承揽区级政府的行政工作职能,将政府的公共服务下沉至广大群众中间,快捷、便利地为社区居民提供各种行政服务。而社区居委会可以成为集中表达社区居民共同利益的组织机构,充分实现其自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的目标。这一方面有利于政府机构和社区居委会近距离沟通,指导和帮助社区自治组织顺利开展工作;另一方面,社区居委会亦可以及时向政府反馈居民的意见和建议。

3.有助于实现公共服务的有效供给

社区居委会作为社团法人机关中的执行机关,可以依法对本社区内的各类社会组织加强领导和组织管理。它对内可以管理、协调各种社区社会组织之间的法律纠纷以及居民之间的矛盾冲突,对外可以独立地从事各种民事活动。居委会也可以建立自己的资金账号,依法接受本社区成员的捐赠,并接受社会监督。有了独立利益主体地位和法人资格的社区居委会完全有能力接受政府的各种服务购买活动,与政府签订合同,整合社区各种社会组织有效服务居民的各种多样化需求。同时,社区居委会作为社团法人机关也可以同各种其他社会组织、企事业单位进行合作,订立契约,实施满足居民各种需求的活动。

4.有助于增强居民社区认同感

社区作为社团法人要为自己的组织行为负法律责任,其行为出现法律问题时有清晰的法律规定加以解决。它可以依法保护本社区成员的利益,也有义务承担起其团体行为对他人、其他组织、单位造成法律侵害问题时的法律责任。居委会作为社区社团法人的法人执行机关,来自于居民的授权,居民享有参与和决定法人事务在内的较为广泛的权利,也负担较大的义务。居民可以自主决定自治章程和居委会工作制度,监督居委会的财务以及其他工作状况。居委会主任作为法人代表享有相应的权利(如委托权、行为权等),同时也要履行必须的义务(如忠实、诚信、勤勉、保守法人秘密等)。居委会主任如果超越法人章程或违反了法律规定,必须承担一定的民事责任、行政责任甚至是刑事责任。由此,居委会主任及其成员就需要在社团法人的法理属性范畴内,以社区居民的诉求为导向,时刻着眼于居民的共同利益,这样居委会自治组织的性质才能彰显。当社区居民真正认识到自己是作为社团法人的社区一份子,感受到社区居委会作为法人机关成为广大社区居民利益的真实代表,居民的社区认同感必会大大增强,参与社区治理的积极性也必会大大提高。

四、 结 语

创新社会管理体制必须结合中国的国情。在当前我国社会管理体制创新实践中,党和政府处于主导地位,党和政府在社会管理体制创新的态度、姿态非常重要,党和政府开放的态度和自信的姿态是实现城市社区管理体制创新的关键。《宪法》和《居委会组织法》明确规定了中国城市社区居委会是基层群众性自治组织,其重要任务是为居民服务并协助党和政府做好与居民利益相关的各项事务。对社区和社区居委会的法律定位进行更为科学的界定,有助于解决当前城市社区居委会面临的行政化倾向问题。社区与社团法人的法理属性十分相符,作为社团法人机关的社区居委会将具备相对独立的民事责任能力,这有助于调动其为居民服务的积极性,有效整合社区社会组织以承接党和政府的各项服务工作。各级党委和政府应努力探索建立以服务群众为重点的社会管理机制,使城乡居民自治组织真正成为基层协调利益关系、化解社会矛盾、保障人民群众安居乐业的有效载体。

参考文献:

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[2] 托马斯·海贝勒,君特·舒耕德. 从群众到公民——中国的政治参与[M]. 张文红,译. 北京:中央编译出版社, 2009:185.

[3] 卜万红. 社区行政化成因的制度经济学分析[J]. 社会主义研究, 2011(2):102-106.

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