哈耶克论代议制民主立法的缺陷

高照明

（东南大学马克思主义学院，江苏南京 211189）

进入近代社会以后，民主制度在保护人身自由方面发挥了重要的作用，其原因是民主制度在当时接受了更高级的法治原则对它所设定的种种限制。而其后的民主制度却渐渐开始主张一项权利，即用多数同意的任何方式去解决任何特定问题的那种权利。人们以为只要建立了民选的议会（立法机关）来约束政府，那么约束政府的其他各种传统手段也就可以弃之不用了。哈耶克经由对现代西方各种民主类型国家的考察，论证了现代西方代议制民主存在着诸多的缺陷。

一、无限权力的民主

在哈耶克看来，议会对国家主权的主张最初只是意味着它不承认任何其他意志能够位于它的地位之上。之所以如此，这基于一个假设，即议会的意志等于全体人民的同意。显然，人民的这种同意只允许制定并实施一般的正当行为规则，而且除了实施这些正当行为规则之外，任何人都不得享有实施强制的权力。在国家中央权力的横向分工中，预设代议机关是最高的权力机构，但不是不受限制的权力机构。然而人们却把“最高权力机构”想当然地当作“不受限制的权力机构”，逐渐趋向于主张议会可以做它喜欢做的任何事情。“作为国家的统一以及这个国家任何机构的权力之基础的人民之同意，只会对权力施以约束，而不可能授予肯定性的行事权力”［1］271，人们创立议会或立法机构，只是假设它是一个能完全体现人民同意的权力机构，依此方法创生的那种权力的适用范围也只能以人民之同意的那个适用范围为限，是人民的忠诚才创生了权力，可是在实际的政治运作过程中，人们逐渐遗忘了这一点，使得法律至上变成了与议会至上相似的东西。尽管法律的统治预设了人们应当根据规则的特性而非其渊源来界定法律的这样一种观点，“但是，当今的情势却恰恰相反，即立法机关不再因其制定法律而被称为立法机关，反而是法律因其源出于立法机关而被称为法律，也不论立法机关议决的形式与内容为何”［1］271。

哈耶克认为，人们之所以赋予政府实施强制的权力，是基于如下的正当理由：这种强制对于维护一种可行的秩序是不可或缺的，这种强制权力的存在是与所有人的利益相符合的。指导强制实施的标准必须是多数人所认可的正当行为规则，否则任何强制性权力的实施都是不合法的。这就要求所有的强制性权力都必须以多数意见为基础，强制性权力适用的范围也应当以多数所能真正认可的范围为限，只有多数所认可的规则才应当对所有的人具有约束力。因而，坚持对所有人有约束力的规则必须是多数认可的，与相信只要是多数认可的规则对所有的人都具有约束力，这是两种截然不同的观点与认识。认为只要是多数认可的规则即具有约束力，则是另一种观念，即政府的权力可以不受限制。

一直以来，大众总是受着多数的意见必定是正义的观念的误导，当大众被告知他们所同意的就必定是正义的时候，他们往往就不会去追问那是否是真的问题了。这种观念导致一些有组织的派别对所有的事情进行控制，因而特别容易成为实施压制措施的借口。尽管多数的意见是判定一项特定规则是否正义的一个好的标准，但并不是一项永远可靠的标准，如果由此把多数赞同的任何一项特定措施都界定为正义的措施，那么正义的普遍性标准将不复存在。多数就某个特定问题作出的决定与此决定依据的规则是否是具有普遍适用性是不同的两个问题。相信多数者意见即为正义的信念使人们产生了一个不证自明的观点，即多数不可能是专断的。然而，何为“专断的”呢？哈耶克认为“其真正意义指的则是那种不受一般性规则约束的某项特定意义所决定的行动——而不论该项特定意志是某个人的意志还是多数人的意志”［1］277。在人们坚持多数者意见必定是正义的信念支配下，现行的代议机构已不再考虑他们所作的决定依据的一项原则是否还会在所有类似的情形中加以普遍适用，他们的决策并不约束未来的决策，所以现行的代议机构在相当大的程度上是不受任何一般规则约束的。

哈耶克指出：“在英国为我们这个世界贡献出那项弥足珍贵的代议政府制度的同时，它也给我们带来了议会至上那项可怕的原则。”［1］271英国人民在追求君主立宪制度的努力中确立起来的种种限制至上权力的措施，在代议制政府建立起来以后，逐渐被当作毫无必要的东西而被一点点地否弃。当英国议会为限制王权而要求拥有相对于王权的至上权力之际，亦即其追求拥有无限权力之始。议会就像任何个人一样，在拥有一种约束它种权力的权力之际，逐渐滥用经由僭越而掌控的无限权力。由此，哈耶克忧虑地指出，从长远的角度来看，从英国发展起来的现代民主制度，其发展过程无疑是一场大灾难，假如任由议会滥用僭越权力的情形一直持续下去的话。之所以这样说，是因为议会拥有无限的权力，意味着对宪政的放弃。宪政之为宪政其根本就在于用恒定的政制原则限制一切权力，而当多数的意见不是以个体而是以集体的形式拥有至上性时，法律就不再具有至上性。人们在寻求约束政府权力的同时，不经意间也引入了一个产生专断和偏袒的新祸源。

二、讨价还价的民主

现代议会从英国建立以来，在现实政治实践中暴露出违背人们实行这种制度初衷的种种弱点与缺陷。人们设立议会这样的最高权力机构，初衷在于对适用于所有人的普遍性规则进行表决，洛克对此曾有着鲜明的论辩：“谁握有国家的立法权或最高权力，谁就应该以既定的、向全国人们公布周知的、经常有效的法律、而不是以临时的命令来实行统治”［2］80。而现代议会却常常对一些特定的措施进行表决，其结果只对某些人产生直接的影响。

立法机关的立法议员为确保得到和维持某些特定群体的选票，只有通过为特定群体谋取特殊利益的方式才能奏效；而选举这些立法议员的选民只考虑自己可能得到的利益，并不关注他人能够得到什么利益，而且还常常牺牲第三方群体的利益，把选票投给自己并不真正了解的人，以作为自己愿望得到满足的交换代价。通常，每个群体都会随时同意用公共资源来满足其他群体的利益，即使是不正当的利益，只要这种做法能够使其他群体也同意该群体自己的特殊利益要求。这种政治交易，显然与正义与否的原则不相符合。民主的立法机构向众多的特殊利益群体提供各种各样的特殊补贴、特权和其他好处，他们自己也知道并不是出于普遍利益的考虑，因为某些特定群体掌握着改变党派政治力量均势的选票，因而想得到多数选票支持的党派不得不允诺给予农场主、农民、工会这样的特定群体以特殊利益；其他选民们之所以准备支持某个或某些特定群体的要求，也不是因为他们这样做是正义的，而是因为他们想要得到这些特定群体对自己特定利益主张的支持。每个小的利益群体能够实施它所提供的要求，依据的并不是说服多数并使多数相信它提出的要求是正义的、公平的，而是采用威胁的方式，如果不满足它们提出的特殊利益要求，该小群体就会拒绝给予其他群体在试图成为多数时所必要的支持。由于立法议会可以左右公共资源的开支用途，他们有权给予特定群体以好处，因而立法议会变成了这样一种机构，在其中起决定作用的是多数之间所进行的讨价还价和交易，而非就不同主张的是非曲直所达成的正当规则；在讨价还价过程中拟制出来的多数意见，也就成了一种以牺牲第三方利益为代价而有助于其支持者的特定命令。

代议制的立法机构所体现的现代民主政治之所以在普通大众的心目中名声狼藉，“正是由于人们意识到了政策在很大程度上取决于决策者与特殊利益群体之间所达成的一系列交易这个事实”［1］280。对于这种腐败现象，人们通常视之为代议政府或民主政府所具有的一个不可避免的属性。哈耶克拒绝这种看法，并强调指出，这种腐败现象并不是所有代议政府或民主政府的一种必要性，而只是依附于众多群体之支持的无限政府或全智全能政府的一个必要产物，并不是民主制度或代议政府本身，而是人们选择的那个全智全能的立法机关的特定制度才会使这种制度必定趋于腐败［1］281。

承担立法职权的现代议会，出现的另一种现象就是特定的组织作为同盟或有组织的利益群体联合起来，使得一个国家的利益分配越来越与公平原则背道而驰。这些联合起来的群体，能够进行有效的组织，其势力不断扩展，成为一个有组织能力的强大压力群体。这种日趋强大的压力扭曲和扰乱了原本由市场自发秩序所形成的利益格局，使得利益分配越来越无视效率的要求，最终导致收入分配主要取决于政治力量的格局。值得注意的是，上述情形使得那些原先没有形成有效组织的群体，为了免受损害，也纷纷结成庞大的组织同盟，如各色各样的行会、工会和专业性组织。在哈耶克看来，这些组织同盟都旨在实现一个目的，就是如何把政府所能给出的优惠待遇尽可能地转到它们自己各自成员的腰包里。

由于政府党派已蜕变成了有组织的利益群体之同盟，他们的行动不再是由任何一般性原则来支配，而是联合采取共同行动，以便能够操纵现行的政策。经由讨价还价，他们因为一个个具体的纲领而团结起来，这种纲领是以不同利益群体间的某种聚合为基础的，并不一定是不同的群体对应于达到的特定结果所具有的共同欲求的表达。由于这种具体纲领所关注的乃是如何运用政府所掌控的具体资源去实现特定的目的，所以在一般的意义上讲，它们是以不同群体的下述共识为基础的，即一些群体同意向它们当中的某几个群体提供某些特定的利益以期经由此举而使每一个表示同意的群体都能够获得其他好处的回报。体现民主制度的立法议会，成了不同利益群体讨价还价的场所，其最终形成的纲领政策还要被冠以多数的共同意见。这种纲领中所规定的内容常常是矛盾的，其结果充其量只是许多不同的个人和群体根据其彼此分立且不相协调的愿望而达成的某种大杂烩。

民主原则要求政府的治理应当受多数意见的指导，遵从大众所达成的共识。然而现代西方国家盛行的民主形式，却使民主沦为了一种讨价还价的民主，政府被逼迫去满足无数特殊利益群体的特定期望，为无数群体所形成的某种联盟的诸种利益提供服务。而正是在这个过程当中，每个特殊利益群体只会在自己的特殊利益受到同样关照的情况下才会同意把特殊利益给予其他群体，因此这是一种讨价还价的民主，与民主原则的正当性全然不涉。

三、破坏权力分工的民主

西方现行的民主政制构架中的议会，虽被称为“立法机构”，但是它们的绝大部分任务却不是制定和批准一般行为规则，而是指导政府在解决特定问题时采取何种行政措施，也就是说当下现行的立法机构承担了两种截然不同的任务，立法机构一方面制定对所有的人都具有约束力的一般行为规则，另一方面管理和支配由政府掌控的各种资源。“立法机构”所做的每一项决议都被称为“法律”，不仅立法机构本身，而且绝大多数的人也忘记了政府治理与立法工作的差异，人们常常以为责成政府采取特定行动的某种指令就是一次法案的常规内容。长期以来，这种情势产生了重大的社会影响，其中最重要的是政府治理任务的需求支配了立法机构的结构及组织本身。

人们起初设置立法机关的预设在于立法机关能够为国家区域内的公民制定（和承认）一般的正当行为规则，而非承担指导、控制政府行政工作的任务，然而，现实呈现在人们面前的恰恰是政府治理而不是立法工作渐渐成了代议机构的首要任务，自然而然的是，作为立法机构的代议机构，要有效地完成政府治理的任务，在立法机构内部就必须形成一个赞同某项行动纲领或支持某个行动计划的有组织的多数；只有这样，才能有效地指导或操纵某个政府机器，才能有效地控制属于政府监控的所有的人力资源和物质资源的用途。立法机构中的那个多数，被人们认为应当对政府的行为负责，因而这个多数就必须按照党派的路线进行组织；这个党派为了获得持续不断的支持以成为多数，它就必须持续不断地对社会上不同群体的要求进行权衡，不断地去判定它究竟能够满足利益群体的哪些特定要求。

在英国这类民主政制的国家中，议会下院中的多数派政党不但把持和控制法律的制定，而且多数派政党还以责任内阁的形式成为执政党，组成执政政府。这些行政管理者同时也是行为规则的制定者，他们常常会在压力的驱使下用自己的权力去调配或动用属于政府的资源以满足支持他们的选民所提出的特定要求，甚至还会用自己的权力动用所有的社会资源，为特殊利益群体提供服务，这势必导致政客们对国家各种事务的全面操纵或控制，势必形成对个人自由的干涉。一个支配政府资源却不受一般性规则约束的政府，注定会蜕变成有组织的利益群体的工具。政府治理与规则制定被混淆了，管理和支配政府资源的人同时也能够决定政府应当控制多少资源，这种政治状况正是西方社会自洛克以来所极力否定的：“如果同批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以极大的诱惑，使他们动辄要攫取权力，得以使他们自己免于服从他们制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”［2］91

哈耶克指出如下真相：“第一，制定限制性行为规则与这些规则应当加以约束的斗争都是在同一个场域中发生的；第二，那些凭靠提供特殊好处竞拉选票的人恰恰是那些被认为应当制定限制政府权力之规则的人。……再者，想让那些代表主动放弃使用他们贿赂选民的权力，也实属幻想，因为他们正是靠这种贿选手段来维续自己地位的。”［1］309这使得立法议员变成了各种选民利益的代言人，而不是公众意见的代表。某个党派要想在下一届政府选举中再次当选，只有给予支持它的选民以大量的特殊好处；而选举某个人为立法议员，也变成了相关选民对他或其党派曾施予他们恩惠的一种奖赏或回报。人们当初设立立法机构的初衷在于用民意限制政府的强制性权力，限制政府的强制性权力应当成为立法机构的主要任务，但当下民选的立法机关却以政府治理为其主要任务。这不仅严重干扰了立法机构的目的，而且还常常与立法机构的目的相冲突。

一旦作为立法机关的代议机构主要关注的是政府治理的任务时，立法机关实际上是攫取了指导和操纵政府的权力，权力分立这项原则就这样被破坏了。权力分立的原则要求：政府的每一项强制行为都必须得到某项具有普遍性的正当行为规则的授权；而如今立法机构经由决议而对政府采取的特定行为所做的授权也被称之为“法律”，显然，这种立法就不是权力分立原则所指的那种立法。哈耶克因此认为：“一个代议机制集政府治理与立法这两项权力于一身，不仅与权力分立原则相抵触，而且也与法律下的政府的理想和法治的理想不相融合。”［1］306

四、民主理想的真谛

进入近代社会以来，民主曾经对保护人身自由发挥过积极的作用，因之而狂热的人们便使用民主这个术语去指称政治中几乎所有美好的东西，包括各种各样的与民主的原义无甚相关的东西，甚至认为民主就是平等。然而现实政治中，民主制度运作的结果，却使得人们逐步走向另一个极端，对民主信奉的热情迅速地减退，对民主的敬意亦急剧减少，这同样也是要加以警惕的。

洛克在《政府论》中曾着重强调立法机构是最高权力机构，其对行政权起统摄作用。然而，最高权力机构不等于拥有不受约束的权力的机构，法律的至高无上不等于议会制定的立法的至高无上。法律的至高无上与拥有无限权力的议会至上是根本不相容的。西方社会现实中的立法机构（议会），事实上是一个按政党路线进行组织的机构，因其在名义上是无限的至高无上的代议机构，它把关于政府治理的特定措施与命令都变成了“法律”。一个拥有无限权力的议会只能意味着法治的衰微和个人自由的消亡。

正是西方社会所建立的代议制民主制度存在着上述缺陷，导致了无限权力冲破了禁锢并占据了当今西方社会中政治秩序的支配地位。人们建立代议政府基于如下的预设：通过对立法机构与行政部门的界分，并使之与民选的代议机构与它任命的执行机构之间的界分相应合，限权的目标就能够得到实现。而现代西方的民主政制并没有实现人们预设的代议政府的目标，当立法机构把立法的权力与政府治理的权力结合在一起时，近代以前那种拥有不受任何规则约束的专断权力的邪恶体制又卷土重来。孟德斯鸠在为权力的分立作论证时曾这样表述：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机构之手，自由便不复存在；因为人们将要害怕这个国家或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”［3］15政府的立法权与行政管理权这两种权力因为都必须遵循民主程序，如果说因此而把这两者都集中到同一个机构或同一些机构之手，这实际上意味着无限政府的回归。立法机构本应是一个只能制定一般性法律的机构，它必须服从多数而只能做那些符合普遍利益的事，这是立法机构体现民主原则的地方；而当下的立法机构，不断地向不同的群体提供特别的好处以换取其支持，对政府的具体行政事务进行控制，从而拥有了无限的权力。

在制度设计中，假设多数人的意见接近或等于全体人民的同意，然而，人们建立的代议机构却产生了一种人们始料未及的结果。所以说，不论在什么地方，在怎样的制度设计中，只要民主制度不再受法治传统的约束，不仅会走向极权主义的民主，而且还会走向一种平民表决式的独裁。哈耶克由此给出两点结论性的认识：“第一，真正宝贵的东西，并非一套轻而易举便能照搬来的特定制度，而是某些隐而不显的传统；第二，不论在什么地方，只要这种权力机构的内在逻辑不为居于支配地位的普遍盛行的正义概念所制约，那么这些制度就注定会发生蜕变。”［1］272民主制度产生了建立之初人们非意图的结果，这恰恰表明了人们一直对某种高于民主制度的东西的信奉与追求。

哈耶克指出：严格地说来，民主既不指称某种实质性的善或政府的某个目的，如某种实质性的平等；也不是一种能够确定地适用于非政府组织的方法，如教育机构、医疗机构、军事机构或商业机构；民主只是确定政府政策的一种方法或一种秩序。民主本身不是自由，却只是保障自由的最为重要的手段之一。民主是一种使和平更换执政者或掌权者成为可能的约定性安排，这种能够以和平方式更替政府的方法，具有极其重要的预防性意义上的价值。当人们违反了大多数人或某个多数所认可、通过的行为规则的时候，政府才能够实施公权力的强制，这项原则是保障自由、防止权力专断的基本条件。

哈耶克强调，尽管当下的民主制度的运作存在形形色色的弊端，还不是一种确凿可靠的屏障，但它依然是人民抵抗暴政的唯一屏障；尽管民主本身不等于自由，但它依然是保障自由最为重要的不可或缺的手段之一；民主制度防止暴政的功效不一定能够达到人们预定的理想化目标，但没有民主，暴政一定会笼罩所有的人，因而“民主乃是一种极其重要但却具有否定性的价值。”［1］273通过民主，人们能够和平地更换执政的政府，民主是人类迄今为止所发现的唯一能够以和平方式更替政府的方法，所以，哈耶克称民主依然是一种值得人们竭尽全力为之奋斗的理想。

一个在名义上至高无上的代议机构必定会在种种力量的驱使下一步步地且无休止地扩大其治理的权力。为防止这种趋势，哈耶克提出了他的框架构想，即在两个不同且独立民选机构之间对最高权力进行分割，也就是说在最高的权力层次上适用权力分立的原则。立法议会负责立法，其反映的是公众有关何种政府行动是公正或不公正的意见；政府治理议会则在立法议会所制定的规则框架内采取特定措施并受公众意见的指导。因而这两个具有不同且独立职能的代议机构必须按照不同的方式加以组建。在实践中，两个议会不得以同样的方式来选举它们的成员，不得使两个议会的议员任职期限相同，不得让一些相同的群体尤其是让一些相同的党派按照几乎相同的代表比例来组建这两个机构。否则，这两个机构依然是同一个机构。总之，最高权力机构之所以赢得人们对它的尊重，是因为它遵循了那些限制权力的一般性规则。只有当强制被用来实施普遍规则之基本框架的时候，强制才能够有助于自由的人去追求他们各自的目的。这些普遍规则并不指导人们追求特定的目的，而只能够使他们为自己创造一个确受保护的领域，并在追求他们各自目的的时候免受包括政府机构在内的其他人所施以的种种不可预见的干扰或侵犯。

［1］哈耶克.法律、立法与自由（第二、三卷）［M］.邓正来译.北京：中国大百科全书出版社，2000.

［2］洛克.政府论（下篇）［M］.叶启芳，等译.北京：商务印书馆，1964.

［3］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.张雁深译.北京：商务印书 馆，1978.